tema 6 luglio 2020
Studi - Attività produttive Turismo: riassetto delle competenze istituzionali e nuova disciplina sui pacchetti turistici

Nel corso dell'attuale legislatura, vari interventi legislativi hanno rigurdato il settore del turismo. Il D.Lgs. n. 62/2018, in vigore dal 21 giugno 2018, ha recepito nell'ordinamento nazionale la normativa europea sui cd. contratti del turismo organizzato. Quanto all'assetto istituzionale delle competenze in materia di turismo, il D.L. n. 104/2019 è intervenuto, ritrasferendo al Ministero dei beni e delle attività culturali le funzioni in materia, già esercitate dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ai sensi del D.L. n. 86/2018.

E' poi stato approvato in prima lettura dalla Camera il disegno di legge AC. 1698, che conferisce un'ampia delega al Governo per la riorganizzazione e la semplificazione della disciplina in materia di turismo.

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Il D.L. n. 104/2019 (convertito, con modificazioni, in Legge n. 132/2019) ha riattribuito - a decorrere dal 1° gennaio 2020 - al Ministero dei beni e delle attività culturali le funzioni in materia di turismo.

Le funzioni in materia di turismo del MIBACT erano state in precedenza trasferite, a decorrere dal 1° gennaio 2019, da tale Ministero al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (MIPAAFT) dall'articolo 1 del D.L 86/2018 (L. 97/2018), unitamente alle relative risorse umane strumentali e finanziarie (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 novembre 2018).

ultimo aggiornamento: 24 febbraio 2020

Nel corso dell'attuale legislatura è stato adottato il decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 62, attuativo della Direttiva (UE) 2015/2302 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati. Tale direttiva ha introdotto una «armonizzazione forte» della normativa degli Stati membri in materia di tutela dei viaggiatori e di sviluppo del mercato.

Le norme nazionali di recepimento della Direttiva sono state inserite nel Codice del Turismo (di cui all'Allegato 1 del Decreto legislativo 23 maggio 2011 n. 79), attraverso l'intera sostituzione del Capo I del Titolo VI, relativo appunto ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati (i cd. "CONTRATTI DEL TURISMO ORGANIZZATO"). Il Capo I del Codice del Turismo, dopo l'intervento in esame, è ora costituito dagli articoli dal 32 al 52-novies.

L'obiettivo della nuova normativa di derivazione europea è quello di garantire una maggiore tutela per il consumatore/viaggiatore e maggiori obblighi per gli operatori del settore, anche di informazione, che vengono particolarmente dettagliati nella fase precontrattuale ma che attengono anche alla fase contrattuale. Per garantire il rispetto di tali obblighi, viene approntato un apparato sanzionatorio.

È inoltre introdotta, per organizzatori e venditori, la previsione di forme obbligatorie di assicurazione per la responsabilità civile, volte a rafforzare le garanzie per il viaggiatore in caso di insolvenza o fallimento, anche in presenza di "servizi turistici collegati", che non costituiscono un "pacchetto turistico" e comportano la conclusione di contratti distinti (cfr. infra).

Il consumatore viene maggiormente tutelato anche dalla nuova disciplina sul diritto di recesso, tramite l'estensione di fattispecie che legittimano l'esercizio di tale diritto prima dell'inizio del pacchetto (articolo 41), come, ad esempio, l'aumento del prezzo del pacchetto di oltre l'8% (e non più oltre il 10%).

Definizione di pacchetti turistici e servizi turistici collegati

La definizione di pacchetti turistici è stata chiarita e ampliata, con la soppressione del riferimento ai contratti conclusi nel territorio dello Stato (articolo 32), al fine di includervi anche i contratti di pacchetto turistico stipulati online. Ciò trova conferma anche nella definizione di "punto vendita" del pacchetto, da intendersi come qualsiasi locale, mobile o immobile, adibito alla vendita al dettaglio o sito web di vendita al dettaglio o analogo strumento di vendita online, anche nel caso in cui siti web di vendita al dettaglio o strumenti di vendita online sono presentati ai viaggiatori come un unico strumento, compreso il servizio telefonico.

Inoltre, si chiarisce che i "pacchetti turistici" sono la combinazione di almeno due tipi diversi di servizi turistici ai fini dello stesso viaggio o della stessa vacanza, se si verifica una delle seguenti condizioni:

  • i servizi sono combinati da un unico professionista, anche su richiesta del viaggiatore o conformemente a una sua selezione, prima che sia concluso un contratto unico per tutti i servizi;
  • i servizi, anche se conclusi con contratti distinti con singoli fornitori di servizi turistici, sono:

      o   acquistati presso un unico punto vendita e selezionati prima che il viaggiatore acconsenta al pagamento;

      o   offerti, venduti o fatturati a un prezzo forfettario o globale;

      o   pubblicizzati o venduti sotto la denominazione "pacchetto" o denominazione analoga;

      o   combinati dopo la conclusione di un contratto con cui il professionista consente al viaggiatore di scegliere tra una selezione di tipi diversi di servizi turistici, oppure acquistati presso professionisti distinti attraverso processi collegati di prenotazione per via telematica ove il nome del viaggiatore, gli estremi del pagamento e l'indirizzo di posta elettronica siano trasmessi dal professionista con cui è concluso il primo contratto a uno o più professionisti, e il contratto con quest'ultimo o questi ultimi professionisti sia concluso al massimo 24 ore dopo la conferma della prenotazione del primo servizio turistico (articolo 33, comma 1, lett. c)).

 

Secondo la nuova normativa è invece "servizio turistico collegato" l'insieme di almeno due tipi diversi di servizi turistici acquistati ai fini dello stesso viaggio o della stessa vacanza, che non costituiscono un pacchetto, e che comportano la conclusione di contratti distinti con i singoli fornitori di servizi turistici, se un professionista agevola, alternativamente:

  • al momento di un'unica visita o un unico contatto con il proprio punto vendita, la selezione distinta e il pagamento distinto di ogni servizio turistico da parte dei viaggiatori;
  • l'acquisto mirato di almeno un servizio turistico aggiuntivo presso un altro professionista, quando tale acquisto è concluso entro le 24 ore dalla conferma della prenotazione del primo servizio turistico (articolo 33, comma 1, lett. f)).

Obblighi di informazione e assistenza

Sono previsti, a carico di venditore ed organizzatore, l'obbligo di fornire al viaggiatore, prima della conclusione del contratto di pacchetto turistico o di un'offerta corrispondente, un modello informativo standard, in aggiunta alle informazioni riguardanti le principali caratteristiche dei servizi offerti, elencate nell'articolo 34 e 36. Tra esse rientra l'obbligo di prestare assistenza qualora il viaggiatore si trovi in difficoltà (cfr. anche nuovo art. 45 del codice).

Tra le informazioni obbligatorie, vi sono le modalità di pagamento, compresi l'eventuale importo o percentuale del prezzo da versare a titolo di acconto e il calendario per il versamento del saldo, o le garanzie finanziarie che il viaggiatore è tenuto a pagare o fornire. Una particolareggiata disciplina è dettata per le ipotesi di revisione del prezzo (articolo 39) e delle altre condizioni del contratto di pacchetto turistico (articolo 40).

Aumenti di prezzo

Gli aumenti di prezzo sono possibili esclusivamente in conseguenza di modifiche riguardanti: a) il prezzo del trasporto di passeggeri in funzione del costo del carburante o di altre fonti di energia; b) il livello di tasse o diritti sui servizi turistici inclusi nel contratto, imposti da terzi non direttamente coinvolti nell'esecuzione del pacchetto, comprese le tasse di atterraggio, di sbarco e d'imbarco nei porti e negli aeroporti; c) i tassi di cambio pertinenti al pacchetto. Purtuttavia, come sopra accennato, se l'aumento di prezzo eccede l'8 per cento del prezzo complessivo del pacchetto, il viaggiatore, entro un periodo ragionevole specificato dall'organizzatore, può accettare la modifica proposta oppure recedere dal contratto senza corrispondere spese di recesso.

Diritto di recesso. Le deroghe introdotte alla disciplina nell'attuale pandemia da COVID

Il diritto di recesso prima dell'inizio del pacchetto trova ora una dettagliata disciplina (articolo 41): il viaggiatore può recedere dal contratto di pacchetto turistico in ogni momento prima dell'inizio del pacchetto, dietro rimborso all'organizzatore delle spese sostenute, adeguate e giustificabili. L'organizzatore fornisce motivazione, al viaggiatore che ne faccia richiesta, dell'ammontare delle spese oggetto di rimborso. Il contratto può prevedere spese standard per il recesso ragionevoli, calcolate in base al momento di recesso dal contratto, ai risparmi di costo attesi e agli introiti previsti che derivano dalla riallocazione dei servizi turistici. In assenza di specificazione delle spese standard di recesso, l'importo delle spese di recesso corrisponde al prezzo del pacchetto diminuito dei risparmi di costo e degli introiti che derivano dalla riallocazione dei servizi turistici.

In caso di circostanze inevitabili e straordinarie verificatesi nel luogo di destinazione, o nelle sue immediate vicinanze, e che hanno un'incidenza sostanziale sull'esecuzione del pacchetto o sul trasporto di passeggeri verso la destinazione, il viaggiatore ha diritto di recedere dal contratto, prima dell'inizio del pacchetto, senza corrispondere spese di recesso, nonché al rimborso integrale dei pagamenti effettuati per il pacchetto. Il viaggiatore non ha diritto a un indennizzo supplementare.

A tale proposito, appare opportuno citare la recente disciplina in materia di rimborso di titoli di viaggio, di soggiorno e di pacchetti turistici, in conseguenza della pandemia da COVID-19, contenuta nel D.L. n. 18/2020 (cd. "Cura Italia").

Il decreto legge dispone che l'organizzatore, in alternativa al rimborso, può offrire al viaggiatore un pacchetto sostitutivo di qualità equivalente o superiore o inferiore con restituzione della differenza di prezzo oppure può procedere al rimborso o, altrimenti, può emettere, anche per il tramite dell'agenzia venditrice, un voucher, da utilizzare entro un anno dalla sua emissione, di importo pari al rimborso spettante.

Sempre in deroga a quanto disposto dalla disciplina sui contratti del turismo organizzato, sopra descritta, il rimborso è corrisposto e il voucher è emesso appena ricevuti i rimborsi o i voucher dai singoli fornitori di servizi e comunque non oltre sessanta giorni dalla data prevista di inizio del viaggio (articolo 88-bis, commi 6 e 7).

In ordine a tale disciplina, la Commissione UE ha recentemente inviato all'Italia due lettere di messa in mora ex art. 258 TFUE, così aprendo due procedure di infrazione, rispettivamente per non corretta applicazione del Regolamento n. 261/2004/UE che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato (procedura di infrazione n. 2020_2252); per violazione dell'articolo 124 della direttiva n. 2015/2302/UE, relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati (procedura di infrazione n. 2020_2246).

Si segnala, in proposito, che, precedentemente all'avvio delle due procedure di infrazione, la Commissione europea, il 19 marzo 2020, aveva pubblicato degli orientamenti informali sull'applicazione della direttiva sui pacchetti turistici nell'ambito della pandemia di Covid-19, che confermavano il diritto del viaggiatore ad ottenere - in conformità alla normativa UE - un rimborso integrale, nel caso di circostanze straordinarie ed inevitabili, ma che affermavano anche che il viaggiatore può accettare un buono (voucher) in alternativa. Il 13 maggio 2020 la Commissione ha adottato una ulteriore  Raccomandazione  C(2020) 3125 final del 13 maggio 2020.


Nel corso dell'esame in prima lettura alla Camera del Disegno di legge di conversione D.L. n. 34/2020, in V Commissione in sede referente, è stato approvato un emendamento (comma 3-bis dell'articolo 182 dell'A.C. 2500-A) che apporta novelle varie all'art. 88-bis del D.L. n. 18 del 2020  in materia di rimborso di titoli di viaggio, di soggiorno e di pacchetti turistici nell'ambito della pandemia. Le modifiche prevedono: l'estensione a diciotto mesi del periodo di validità dei voucher emessi a titolo di rimborso; l'estensione dell'obbligo di restituzione della somma versata, senza emissione del voucher, ai rimborsi relativi ai programmi internazionali di mobilità studentesca degli studenti del quarto anno della scuola secondaria di secondo grado; l'ampliamento delle possibilità di utilizzo del voucher; i criteri per il rimborso dei voucher non utilizzati. Infine, viene istituito un fondo per assicurare l'indennizzo dei consumatori titolari di voucher non utilizzati alla scadenza di validità, e non rimborsati a causa della insolvenza o del fallimento dell'operatore turistico o del vettore.

Danno da vacanza rovinata

La nuova disciplina tipizza poi il risarcimento del danno da vacanza rovinata (articolo 46). Nel caso in cui l'inadempimento delle prestazioni che formano oggetto del pacchetto non è di scarsa importanza (ex art. 1455 cc.), il viaggiatore può chiedere all'organizzatore o al venditore, oltre ed indipendentemente dalla risoluzione del contratto, un risarcimento del danno correlato al tempo di vacanza inutilmente trascorso ed all'irripetibilità dell'occasione perduta.

Il diritto al risarcimento si prescrive in tre anni, ovvero nel più lungo periodo per il risarcimento del danno alla persona previsto dalle disposizioni che regolano i servizi compresi nel pacchetto, a decorrere dalla data del rientro del viaggiatore nel luogo di partenza.

Obblighi assicurativi

La normativa prevede inoltre che l'organizzatore e il venditore di pacchetti turistici devono essere coperti da contratto di assicurazione per la responsabilità civile a favore del viaggiatore, per il risarcimento dei danni derivanti dalla violazione dei rispettivi obblighi assunti con i rispettivi contratti.

I contratti di organizzazione di pacchetto turistico sono assistiti da polizze assicurative o garanzie bancarie che, nei casi di insolvenza o fallimento dell'organizzatore o del venditore garantiscono, senza ritardo, su richiesta del viaggiatore, il rimborso del prezzo versato per l'acquisto del pacchetto e il rientro immediato del viaggiatore nel caso in cui il pacchetto include il trasporto del viaggiatore, nonché, se necessario, il pagamento del vitto e dell'alloggio prima del rientro (articolo 47).

Ai professionisti che agevolano servizi turistici collegati si applicano, per il rimborso di tutti i pagamenti che ricevono dai viaggiatori, gli obblighi assicurativi nella misura in cui un servizio turistico che fa parte di un servizio turistico collegato non sia effettuato a causa dello stato di insolvenza o fallimento dei professionisti (articolo 49).

Diritto di regresso dell'organizzatore e del venditore

L'organizzatore o il venditore che ha concesso un indennizzo o una riduzione di prezzo, ovvero che ha corrisposto un risarcimento del danno o è stato costretto ad ottemperare ad altri obblighi previsti dalla disciplina in esame, ha il diritto di regresso nei confronti dei soggetti che hanno contribuito al verificarsi delle circostanze o dell'evento da cui sono derivati l'indennizzo, la riduzione del prezzo, il risarcimento del danno o gli altri obblighi, nonché nei confronti dei soggetti tenuti a fornire servizi di assistenza ed alloggio in forza di altre disposizioni, nel caso in cui il viaggiatore non possa rientrare nel luogo di partenza.

L'organizzatore o il venditore che hanno risarcito il viaggiatore sono surrogati, nei limiti del risarcimento corrisposto, in tutti i diritti e le azioni di quest'ultimo verso i terzi responsabili; il viaggiatore fornisce all'organizzatore o al venditore tutti i documenti, le informazioni e gli elementi in suo possesso utili per l'esercizio del diritto di surroga (articolo 51-quinquies).

Apparato sanzionatorio

Con l'articolo 51-septies si introduce un articolato apparato sanzionatorio. Salvo che il fatto non costituisca reato o configuri una fattispecie di illecito amministrativo sanzionata dalle Regioni o dalle province autonome, ovvero una pratica commerciale scorretta sanzionata ai sensi del Codice del Consumo (D.lgs. n. 206/2005) - si applicano sanzioni amministrative pecuniarie al professionista, all'organizzatore o al venditore che:

  • omettano di fornire al consumatore le informazioni precontrattuali previste (sia per i pacchetti turistici sia per i servizi turistici collegati); violino gli obblighi inerenti la forma (scritta) dei contratti di pacchetto turistico, gli obblighi di informazioni circa i costi di cessione del contratto di pacchetto, nonché le specifiche modalità, anche temporali, con le quali può essere comunicato e applicato l'aumento del prezzo del pacchetto; non applichino al viaggiatore un costo inferiore nel caso di modifiche obbligate del pacchetto, che ne riducono il valore, prima che questo abbia inizio; non mettano in evidenza che, nel caso di offerte sensibilmente inferiori rispetto al valore di un pacchetto, è escluso il recesso. In tali casi è prevista l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 5.000 euro.
  • contravvengano al divieto di fornire informazioni ingannevoli sulle modalità del servizio offerto, sul prezzo e sugli altri elementi del contratto qualunque sia il mezzo mediante il quale le informazioni vengono comunicate al viaggiatore; non garantiscano ai viaggiatori con mobilità ridotta e ai loro accompagnatori, alle donne in stato di gravidanza, ai minori non accompagnati e alle persone bisognose di assistenza medica specifica, l'alloggio necessario nel caso in cui non sia possibile il rientro; non prestino adeguata assistenza al viaggiatore in difficoltà (obbligo dell'organizzatore). In tali casi è prevista l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 10.000 euro.
  • violino l'obbligo di accendere la polizza assicurativa per la responsabilità civile nei confronti del viaggiatore per il risarcimento dei danni derivanti dalla violazione dei rispettivi obblighi assunti con i rispettivi contratti. La sanzione amministrativa pecuniaria prevista varia da 4.000 euro a 20.000 euro;
  • fatti salvi i casi sopra previsti, omettano di fornire al viaggiatore l'informazione, ovvero forniscano informazione incompleta, errata o comunque non conforme sul diritto di recesso e sul diritto di risoluzione; ostacolino l'esercizio del diritto di recesso o di risoluzione; non rimborsino al consumatore le somme da questi eventualmente corrisposte. La sanzione amministrativa pecuniaria varia da 1.000 euro a 5.000 euro.

L'Autorità garante della concorrenza e del mercato, d'ufficio, o su istanza di ogni soggetto o organizzazione che ne abbia interesse, accerta le violazioni, ne inibisce la continuazione e ne elimina gli effetti. Rimangono ferme le competenze di Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano nel prevedere sanzioni amministrative effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni che rientrano nell'ambito delle competenze costituzionalmente loro riservate.

Esclusioni dall'ambito di applicazione del Decreto

Le nuove disposizioni del D.lgs. non si applicano:

  • ai pacchetti e servizi turistici collegati la cui durata sia inferiore alle 24 ore, salvo che sia incluso un pernottamento;
  • ai pacchetti e servizi turistici collegati offerti o venduti da associazioni turistiche senza fini di lucro, nel caso agiscano occasionalmente, comunque non più di due volte l'anno, nei confronti di un gruppo limitato di viaggiatori e senza offerta al pubblico, fermo restando l'obbligo di informare il viaggiatore sulla non applicabilità della disciplina sui pacchetti e servizi collegati;
  • ai pacchetti e servizi turistici collegati, acquistati nell'ambito di un accordo generale per l'organizzazione di viaggi di natura professionale concluso tra un professionista e un'altra persona fisica o giuridica che agisce nell'ambito della propria attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale (articolo 32).
ultimo aggiornamento: 6 luglio 2020

Nel corso dell'attuale legislatura, è stato approvato in prima lettura da questo ramo del Parlamento il disegno di legge AC. 1698, che conferise un'ampia delega al Governo per la riorganizzazione e la semplificazione della disciplina in materia di turismo. L'esame istruttorio del provvedimento, avvenuto nella X Commissione attività produttive della Camera, ha visto lo svolgimento di un ciclo di audizioni, nel corso del quale sono state raccolte le osservazioni di soggetti istituzionali e di numerose associazioni di categoria. L'Assemblea della Camera ha approvato in prima lettura il provvedimento, nella seduta del 10 luglio 2019. Il disegno di legge è attualmente all'esame della 10ª Commissione (Industria, commercio, turismo) del Senato (A.S. 1413).

Infine, si segnala che presso la X Commissione attività produttive della Camera è stato incardinato, il 2 ottobre 2019, l'esame della proposta di legge A.C. 1743 che prevede l'istituzione del Ministero del turismo e contiene altre disposizioni per la promozione del turismo e il sostegno del lavoro e delle imprese operanti nel settore turistico, nonché delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per l'istituzione della Scuola nazionale di alta formazione turistica e la disciplina dell'attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione di servizi turistici. 

ultimo aggiornamento: 26 febbraio 2020
 
temi di Sviluppo economico e politiche energetiche
 
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