tema 16 luglio 2018
Studi Camera - Osservatorio legislativo e parlamentare Politiche della legislazione La produzione normativa: cifre e caratteristiche

La Camera segue gli andamenti della produzione normativa, con particolare riferimento alla qualità della legislazione, attraverso il Comitato per la legislazione, organo composto di dieci deputati scelti dal Presidente della Camera in numero pari fra membri della maggioranza e delle opposizioni e presieduto a turno da ognuno di essi.

Nella XVIII Legislatura, il Comitato ha tenuto la sua prima seduta nella giornata del 10 luglio.

A supporto dell'attività del Comitato, l'Osservatorio sulla legislazione, incardinato nel Servizio studi della Camera, raccoglie dati e precedenti ed elabora statistiche e analisi sull'attività legislativa. Da ultimo, nell'Estratto dal rapporto sulla legislazione 2017-2018, l'Osservatorio ha ricostruito dati e tendenze della legislazione statale nella XVI (2008-2013) e nella XVII (2013-2018) Legislatura.

Nel presente tema sono anche raccolti i primi dati sulla produzione normativa nella XVIII Legislatura: dall'inizio della XVIII Legislatura sono state approvate tre leggi (leggi di conversione di decreti-legge) e sono stati emanati 9 decreti-legge (4 deliberati dal governo Gentiloni e 5 dal governo Conte), 22 decreti legislativi e 2 regolamenti di delegificazione.

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Dall'inizio della XVIII Legislatura sono state approvate tre leggi (leggi di conversione di decreti-legge) e sono stati emanati 9 decreti-legge (4 deliberati dal governo Gentiloni e 5 dal governo Conte), 22 decreti legislativi e 2 regolamenti di delegificazione.

Per specifici approfondimenti su diversi aspetti della produzione legislativa e per un confronto con i dati relativi alla XVII Legislatura, si rinvia ai focus allegati al presente tema.

ultimo aggiornamento: 16 luglio 2018

Se per la XVIII Legislatura, apertasi il 23 marzo 2018, appare prematuro individuare linee di tendenza nella produzione normativa, risulta invece utile richiamare alcune di quelle manifestatesi nella XVII Legislatura (2013-2018).

Come già ricordato nel precedente paragrafo, sulla produzione legislativa della XVII Legislatrua vi è stata un'incidenza significativa delle leggi di ratifica (39,57% sul totale delle leggi approvate); seguono le cosiddette "altre leggi ordinarie" (27,97%) e le leggi di conversione dei decreti-legge (21,90%) anche se i commi dei decreti-legge coordinati (cioè come risultanti una volta convertiti) continuano a contribuire per il 42,34% alla dimensione complessiva delle leggi (come risultante dalla somma dei commi delle leggi, comprensivi dei commi delle leggi di conversione, e dei commi dei decreti-legge nel testo coordinato). A questo dato, soprattutto nell'ultimo anno, concorrono però, in misura significativa, le modifiche parlamentari (nel 2017 la dimensione in termini di commi dei decreti-legge praticamente raddoppia).

Nell'andamento della produzione normativa della XVII Legislatura è possibile cogliere alcune linee evolutive: la Legislatura prende avvio, nel 2013, con un'intensa produzione normativa, concentrata però in un numero relativamente ridotto di leggi: nel periodo 15 marzo, inizio della Legislatura - 31 dicembre 2013 sono approvate 31 leggi con una media di commi per legge di 37,9.

Nei due anni successivi si assiste a un graduale aumento delle leggi approvate. Nel 2014 sono approvate 72 leggi, con una media di 23 commi per legge; il 2015 fa registrare 87 leggi con una media di commi per legge di 27,8. Il 2016 fa segnare il picco della legislatura, con 96 leggi approvate (il numero medio di commi per legge è di 26,7). Il 2017 vede una  riduzione del numero (93), e della dimensione media delle leggi (20,2 commi per legge).

I decreti-legge fanno segnare una traiettoria per certi versi speculare: sono molti nei primi due anni, 2013 e 2014: rispettivamente, 25 e 27; diminuiscono a 21 nel 2015; scendono a 14 nel 2016 sono 13 nel 2017 (il dato degli ultimi due anni è comparabile soltanto al numero di decreti-legge emanati nella seconda metà degli anni Sessanta; furono 12 nel 1969, 14 nel 1966, 15 nel 1965). Alla diminuzione numerica si accompagna a partire dal 2015 la diminuzione dimensionale: la media dei commi per decreto-legge, nel testo emanato dal Governo, si attesta sui 30, per poi risalire nel 2016 a 67 commi e ridiscendere nel 2017 a 49.

Per un confronto tra il numero dei decreti-legge emanati nella XVII legislatura e quello dei decreti-legge emanati nella XVI legislatura si rinvia alla tabella sottostante.

Nel corso della Legislatura sono state approvate 36 leggi-delega; di queste 9 danno attuazione al diritto europeo; in 12 leggi la delega risulta accessoria rispetto all'impianto generale in quanto finalizzata o a dare attuazione a specifici aspetti ovvero al riordino normativo conseguente alle riforme introdotte con la legge; 15 leggi, invece, affidano ai decreti legislativi delegati la riforma di settori specifici dell'ordinamento. Quest'ultima tipologia è riscontrabile soprattutto tra le leggi approvate negli anni centrali della Legislatura (2014-2016) in continuità con quanto avvenuto nelle precedenti ultime Legislature di durata quinquennale (la XIV: 2001-2006 e la XVI: 2008-2013). Ciò conferma l'orientamento ad affidare a deleghe di ampia portata l'attuazione di parti significative del programma di governo.

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ultimo aggiornamento: 14 giugno 2018

In vista dell'avvio dei lavori del Comitato per la legislazione nella XVIII Legislatura si richiamano alcuni dati relativi ai pareri espressi dal Comitato nella XVII Legislatura.

Nel corso della XVII Legislatura, il Comitato per la legislazione ha espresso 176 pareri su 168 provvedimenti normativi sottoposti al suo esame ai sensi degli articoli 16-bis, 96-bis e 96-ter del Regolamento. Come è noto, non si tratta di tutti progetti di legge all'esame della Camera ma solo di quelli contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione e dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge, oltre che dei progetti di legge e degli schemi di atti normativi del Governo per i quali un quinto dei componenti della Commissione competente chiedano il parere del Comitato.Un'analisi del contenuto dei pareri consente comunque alcune riflessioni sui profili problematici relativi alla tecnica legislativa.

In particolare, il Comitato ha riscontrato in maniera assai ampia (43,75% dei pareri)  casi di modifiche non testuali di altre leggi, in contrasto con la circolare sulla redazione dei testi normativi del Presidente della Camera del 2001 (paragrafo 3, lettera a) e con l'articolo 13-bis della legge n. 400 del 1988.

Il 23,30% dei pareri riscontrano casi in cui norme di rango legislativo vanno ad incidere su fonti secondarie, in contrasto con il paragrafo 3, lettera e) della circolare che prescrive di non ricorrere all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi.

 

Nel 31,25% dei pareri è poi riscontrata la scarsa portata normativa di disposizioni del provvedimento, a causa della presenza di norme meramente descrittive, ricognitive o programmatiche. A questi si devono aggiungere, per affinità di materia, il 26,70% dei pareri che censurano la presenza di richiami generici, imprecisi o errati.

I pareri del Comitato prestano poi particolare attenzione al fenomeno della delegazione legislativa: a questo proposito merita segnalare che nel 15,34% dei pareri concernenti provvedimenti di delegazione legislativa, il Comitato ha rilevato la mancanza di principi e criteri direttivi adeguati o la loro genericità; nel 14,20 dei casi si è poi registrata una sovrapposizione tra oggetto della delega, da un lato, e principi e criteri direttivi dall'altro. 

La tabella sottostante ricostruisce i rilievi contenuti nei pareri resi dal Comitato per la legislazione nella XVII legislatura.


ultimo aggiornamento: 22 febbraio 2018
 
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