L'Unione bancaria è un sistema di vigilanza e di risoluzione nel settore bancario a livello dell'UE volto a:

• garantire la solidità delle banche e la loro capacità di prevenire e superare eventuali future crisi economico-finanziarie, intervenendo, in caso di difficoltà, in una fase precoce, per aiutare le banche a non fallire e procedendo alla loro efficiente risoluzione, ove necessario;
• adottare criteri uniformi in materia di vigilanza, risanamento e risoluzione delle banche;
• evitare situazioni in cui il pubblico erario sia chiamato a salvare banche in dissesto;
• rafforzare la stabilità finanziaria nella zona euro e nell'insieme dell'UE.

All'Unione bancaria appartengono tutti i Paesi della zona euro e gli Stati membri non appartenenti alla zona euro che hanno scelto di parteciparvi, instaurando una stretta collaborazione con la Banca centrale europea (BCE).

L'Unione bancaria si compone di tre elementi costitutivi principali:

1) Il codice unico europeo (single rulebook): consiste in una serie di testi legislativi che vengono applicati a tutti gli enti finanziari ed a tutti i prodotti finanziari nell'UE. Nello specifico, rientrano tra le norme del codice unico europeo i requisiti patrimoniali delle banche, migliori sistemi di garanzia dei depositi e norme per la gestione delle banche in dissesto.

2) Il Meccanismo di vigilanza unico (single supervisory mechanism, SSM, istituito con il regolamento (UE) n. 1024/2013), che prevede l'attribuzione alla BCE di compiti di vigilanza prudenziale direttamente sulle banche cd. "sistemiche" (ovvero quelle con attivi superiori a 30 miliardi di euro oppure che rappresentino almeno il 20% del PIL del loro Paese), e indirettamente - per il tramite delle autorità di vigilanza nazionali - su tutti gli istituti di credito.

3) Il Meccanismo di risoluzione unico (single resolution mechanism, SRM, istituito con il regolamento (UE) n. 806/2014), che mira a limitare l'impatto sui bilanci pubblici degli interventi di salvataggio delle banche in crisi (cd. bail-out), introducendo il principio per cui al risanamento degli istituti di credito concorrono, in primo luogo, gli azionisti, in secondo luogo gli obbligazionisti e infine i titolari di conti correnti oltre i 100.000 euro (cd. bail-in). Il Meccanismo si compone dell'autorità centrale di risoluzione (il Comitato di risoluzione unico) e di un Fondo di risoluzione unico, interamente finanziato dal settore bancario europeo.

Inoltre, gli Stati membri si sono accordati sulla creazione di un meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico nel 2013, ma il meccanismo non risulta ancora operativo. Tuttavia, l'Eurogruppo del 13 giugno 2019 ha raggiunto un ampio accordo sulla revisione del trattato del Meccanismo europeo di stabilità (MES) secondo il quale il MES, oltre a supportare la risoluzione delle crisi relative alle finanze pubbliche degli Stati membri, fornirebbe anche la garanzia comune (backstop) al Fondo di risoluzione unico delle banche sotto forma di linea di credito rotativo. Inoltre, il backstop dovrebbe essere introdotto anticipatamente (dal 2020), a condizione che siano stati fatti sufficienti progressi nella riduzione dei rischi, da valutare nella seconda metà del 2019.

Insieme, il Meccanismo di vigilanza unico e il Meccanismo di risoluzione unico costituiscono i primi due pilastri dell'Unione bancaria; ad essi dovrebbe aggiungersi un terzo pilastro, costituito da un sistema comune di assicurazione dei depositi bancari (EDIS).

Allo scopo di eliminare le asimmetrie residue, la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento (COM(2015)586) che istituisce un sistema comune di assicurazione dei depositi bancari (European deposit insurance system, EDIS), che non prevederebbe costi aggiuntivi per gli istituti di credito europei: infatti, le banche continuerebbero a finanziare il loro fondo nazionale che progressivamente, sulla base di successive tappe, confluirebbe, entro il 2024, nel fondo europeo di assicurazione dei depositi. L'EDIS sarebbe istituito in tre fasi successive a partire da luglio 2017: un sistema di riassicurazione per gli SGD nazionali partecipanti, per un primo periodo di tre anni, un sistema di coassicurazione per gli SGD nazionali partecipanti, per un secondo periodo di quattro anni, e a regime un sistema di assicurazione completa per gli SGD nazionali.

Tuttavia, a causa della situazione di stallo dei negoziati, nell'ottobre 2017 la Commissione europea ha presentato una comunicazione (COM(2017)592) con cui ha suggerito di discutere un'introduzione dell'EDIS più graduale rispetto alla proposta iniziale del 2015. Le fasi previste sarebbero solo due: una fase di riassicurazione più limitata, in cui l'EDIS fornirebbe soltanto una copertura della liquidità e nessuna copertura delle perdite, e quindi la coassicurazione, in cui l'EDIS coprirebbe progressivamente le perdite. Tuttavia, il passaggio a questa seconda fase sarebbe subordinato ai progressi compiuti nella riduzione dei rischi.

Il negoziato sulla proposta relativa all'EDIS appare molto complesso, avendo alcuni Stati membri (tra cui la Germania, Finlandia e Austria) richiesto che l'approvazione del sistema comune di assicurazione dei depositi sia subordinata alla previa approvazione di misure di riduzione del rischio, come l'armonizzazione di altre importanti normative nazionali, quali le leggi fallimentari, la disciplina delle garanzie, alcuni aspetti relativi al trattamento fiscale e, soprattutto, all'introduzione di requisiti prudenziali sui titoli di Stato detenuti dalle banche. Nella Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019, il Governo afferma che l'Italia sostiene con convinzione la proposta poiché permetterebbe di realizzare una più completa mutualizzazione del rischio bancario nell'area euro e contribuirebbe ad allentare il legame fra le banche e gli Stati sovrani, garantendo a tutti i depositanti lo stesso livello e garanzia di protezione ovunque siano ubicati. Tuttavia, come specificato dal Governo nella Relazione consuntiva 2018 sulla partecipazione dell'Italia all'UE, per l'Italia l'obiettivo finale di questo processo deve essere un EDIS completo ossia che preveda, con tempi certi, la piena assicurazione, in cui è lo schema accentrato che sopporta integralmente il rimborso dei depositanti (l'Italia ha sempre sostenuto che la piena mutualizzazione dovrebbe essere in vigore dal 1° gennaio 2024, data dalla quale le risorse del Fondo di risoluzione unico saranno pienamente mutualizzate). La fase transitoria, secondo il Governo, è concepibile solo se è definito un termine ultimo di avvio del regime definitivo.

A livello unionale, per rafforzare l'Unione bancaria, si sta lavorando parallelamente a misure di riduzione e di condivisione dei rischi nel settore bancario.

Per il Governo italiano le misure di riduzione del rischio dovrebbero procedere in parallelo a quelle sulla condivisione del rischio.

Proposte per la condivisione dei rischi

Per quanto riguarda la condivisione del rischio, le due misure principali sulle quali sono in corso i negoziati sono: il meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico e il sistema europeo di assicurazione dei depositi, che garantirebbe una protezione comune dei depositi a prescindere dalla banca o dal Paese della zona euro in cui è depositato il denaro (Vedi supra per entrambe le proposte).

Proposte per la riduzione dei rischi

Per quanto concerne le proposte per la riduzione dei rischi, è stato approvato, in due fasi, un pacchetto di misure, presentato a novembre 2016, volto ad aumentare ulteriormente la resilienza delle banche e a rafforzare la stabilità finanziaria nell'UE e anche ad allineare le norme dell'Unione bancaria a diversi elementi concordati a livello internazionale. In particolare, si tratta delle norme convenute nell'ambito del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria e dal Consiglio per la stabilità finanziaria.

Le misure sono le seguenti:

• regolamento (UE) 2017/2395 che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda le disposizioni transitorie volte ad attenuare l'impatto dell'introduzione dell'IFRS 9 sui fondi propri e per il trattamento delle grandi esposizioni di talune esposizioni del settore pubblico denominate nella valuta nazionale di uno Stato membro;
• direttiva (UE) 2017/2399 che modifica la direttiva 2014/59/UE per quanto riguarda il trattamento dei titoli di debito chirografario nella gerarchia dei crediti in caso di insolvenza;
• regolamento (UE) 2019/877 che modifica il regolamento (UE) n. 806/2014 per quanto riguarda la capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione per gli enti creditizi e le imprese di investimento;
• direttiva (UE) 2019/879 che modifica la direttiva 2014/59/UE per quanto riguarda la capacità di assorbimento di perdite e di ricapitalizzazione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e la direttiva 98/26/CE;
• direttiva (UE) 2019/878 che modifica la direttiva 2013/36/UE per quanto riguarda le entità esentate, le società di partecipazione finanziaria, le società di partecipazione finanziaria mista, la remunerazione, le misure e i poteri di vigilanza e le misure di conservazione del capitale;
• regolamento (UE) 2019/876 che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda il coefficiente di leva finanziaria, il coefficiente netto di finanziamento stabile, i requisiti di fondi propri e passività ammissibili, il rischio di controparte, il rischio di mercato, le esposizioni verso controparti centrali, le esposizioni verso organismi di investimento collettivo, le grandi esposizioni, gli obblighi di segnalazione e informativa e il regolamento (UE) n. 648/2012.

Proposte per la riduzione dei crediti deteriorati

Nel marzo 2018 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure per accelerare la riduzione dei crediti deteriorati (non-performing loans) nel settore bancario, quei crediti erogati da soggetti bancari per i quali diviene meno probabile il recupero delle somme mutuate. Il livello dei crediti deteriorati rispetto al totale dell'attivo costituisce uno dei più importanti indicatori della "salute" di un soggetto bancario.

Di tali proposte risulta già approvato il regolamento (UE) 2019/630 che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda la copertura minima delle perdite sulle esposizioni deteriorate. L'altra iniziativa è la proposta di direttiva COM(2018)135 relativa ai gestori di crediti, agli acquirenti di crediti e al recupero delle garanzie reali.

Proposta che definisce un quadro generale per i titoli garantiti da obbligazioni sovrane

Il 24 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento (COM(2018)339) che definisce un quadro generale per i titoli garantiti da obbligazioni sovrane ("SBBS").

Secondo quanto riportato dalla Commissione europea, la proposta dovrebbe eliminare gli ostacoli regolamentari ingiustificati a uno sviluppo determinato dal mercato di titoli garantiti da obbligazioni sovrane (Sovereign bond-backed securities - SBBS); i titoli verrebbero emessi da istituti privati sotto forma di diritti su un portafoglio di titoli di Stato della zona euro. La struttura degli SBBS non comporterebbe, inoltre, una mutualizzazione dei rischi e delle perdite tra gli Stati membri della zona euro, mentre solo gli investitori privati si assumerebbero i rischi e le eventuali perdite. La sottoscrizione di questi nuovi strumenti consentirebbe agli investitori, quali i fondi di investimento, le assicurazioni o le banche, di diversificare i loro portafogli di titoli sovrani, creando mercati finanziari più integrati. Contribuirebbe, inoltre, ad attenuare il legame tra le banche e il loro Paese d'origine. Infine, gli SBBS non avrebbero alcuna ripercussione negativa sugli attuali mercati obbligazionari nazionali.

Il 16 aprile 2019 il Parlamento europeo ha approvato la propria posizione in prima lettura.

Il 12 giugno 2019 la Commissione europea ha presentato la Quarta relazione sui progressi compiuti nella riduzione dei crediti deteriorati e nell'ulteriore riduzione del rischio nell'Unione bancaria.

La Commissione europea ha confermato la tendenza alla riduzione dei crediti deteriorati: la quota lorda di crediti deteriorati per tutte le banche dell'UE si è ulteriormente ridotta, attestandosi al 3,3% nel terzo trimestre del 2018, in calo di 1,1 punti percentuali su base annua (cfr. la figura 1), seguendo e confermando la tendenza complessiva al ribasso dal quarto trimestre 2014. Pertanto, la quota di crediti deteriorati media dell'UE si sta avvicinando ai livelli pre-crisi (cfr. la figura 2). Anche la quota di accantonamenti (che indica la quantità di fondi accantonati da una banca per coprire le perdite su crediti) è aumentata ulteriormente, attestandosi al 59,4% (terzo trimestre 2018).

Inoltre, gli ultimi dati trimestrali mostrano che le quote di crediti deteriorati hanno continuato a scendere in quasi tutti gli Stati membri, benché permangano notevoli differenze (cfr. la tabella 2). Sempre secondo la Commissione europea, alla fine del terzo trimestre del 2018, in 14 Stati membri le banche registravano quote piuttosto basse di crediti deteriorati, inferiori al 3%, mentre alcuni mostravano ancora quote considerevolmente notevolmente più elevate (tre Stati membri avevano quote superiori al 10%).

  L'Unione dei mercati dei capitali (UMC) è un'iniziativa dell'UE volta ad approfondire e integrare ulteriormente i mercati dei capitali dei 28 Stati membri; si sostanzia in una serie di circa 70 azioni, legislative e non legislative, da implementare progressivamente entro la metà del 2019, come descritto nel Piano d'azione del 2015, nella revisione intermedia del 2017 e nella comunicazione "Unione dei mercati dei capitali: progressi nella costruzione di un mercato unico dei capitali per un'Unione economica e monetaria forte" del marzo 2019. La maggior parte delle azioni è incentrata sul trasferimento dell'intermediazione finanziaria verso i mercati dei capitali e sull'abbattimento delle barriere che ostacolano gli investimenti transfrontalieri.

• l'eliminazione delle barriere nazionali e l'armonizzazione delle regole inerenti alla libera circolazione dei capitali, al fine di promuovere la mobilità transfrontaliera e favorire il miglior utilizzo in termini di prospettive di impiego e redditività dei capitali stessi;
• aumentare le possibilità di scelta dei risparmiatori nell'impiego dei loro risparmi e, allo stesso tempo, dei soggetti che necessitano di accedere al credito anche attraverso una riduzione dei costi;
• tenuto conto delle criticità e della vulnerabilità delle banche alla luce delle crisi sistemiche emerse e al fine di eliminare il rischio di "circoli viziosi" tra sofferenze bancarie e indebitamento pubblico, ridurre il banking lending e canalizzare il risparmio verso impieghi più redditizi del sistema produttivo, potenziando il ruolo degli investitori istituzionali come i fondi pensione e assicurativi nel finanziamento dell'economia reale (in particolare di PMI e start-up).

Principali misure legislative approvate

Tra le principali misure legislative già approvate, si segnalano, in particolare:

• il regolamento (UE) 2017/1991, volto a promuovere lo sviluppo dei venture capital, che estende ai gestori dei fondi più grandi, il cui portafoglio supera i 500 milioni di euro, la possibilità di commercializzare fondi di venture capital e amplia il novero delle imprese che possono accedere a tali fondi, includendo anche le imprese non quotate in mercati regolamentati che impiegano fino a 499 addetti o le piccole e medie imprese quotate su un mercato di crescita delle PMI;
• il regolamento (UE) 2017/1129 relativo al prospetto da pubblicare per l'offerta al pubblico o l'ammissione alla negoziazione di titoli, che semplifica gli oneri amministrativi a carico delle imprese, in particolare le PMI;
• il regolamento (UE) 2017/2402 per l'istituzione di una cartolarizzazione semplice, trasparente e standardizzata (STS), volta ad offrire maggiore sicurezza agli investitori e che aumenti la capacità di leveraging bancario rendendo meno stringenti i requisiti di capitale per le banche che investono in cartolarizzazioni STS;
• la direttiva (UE) 2019/1023 riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l'esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione, e che modifica la direttiva (UE) 2017/1132 (direttiva sulla ristrutturazione e sull'insolvenza;
• il regolamento sul prodotto pensionistico individuale paneuropeo (PEPP) mediante la quale si intende creare un marchio di qualità per i prodotti pensionistici individuali dell'UE, integrando le attuali norme divergenti a livello nazionale in modo da affiancarvi un quadro paneuropeo per le pensioni (si attende la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell'UE);
• la direttiva (UE) 2019/1160 e il regolamento (UE) 2019/1156 volti a rimuovere gli ostacoli alla distribuzione transfrontaliera per tutti i tipi di fondi d'investimento;
• il regolamento (UE) 2019/834 che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 per quanto riguarda l'obbligo di compensazione, la sospensione dell'obbligo di compensazione, gli obblighi di segnalazione, le tecniche di attenuazione del rischio per i contratti derivati OTC non compensati mediante controparte centrale, la registrazione e la vigilanza dei repertori di dati sulle negoziazioni e i requisiti dei repertori di dati sulle negoziazioni.

Principali misure legislative in sospeso

Tra le principali misure legislative in sospeso, si segnalano in particolare:

• le proposte di riforma delle autorità europee di vigilanza (ESAs), che ne rafforzano le competenze al fine di adeguare l'architettura della vigilanza a un mercato dei capitali maggiormente integrato (COM(2017)536, COM(2017)537 e COM(2017)538). La proposta COM(2017)536 è stata modificata nel settembre 2018 per rafforzare il quadro di vigilanza in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (COM(2018)646) (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura sulle proposte il 16 aprile 2019);
• la proposta di regolamento (COM(2017)790) relativo ai requisiti prudenziali delle imprese di investimento e che modifica i regolamenti (UE) n. 575/2013, (UE) n. 600/2014 e (UE) n. 1093/2010, volta a ricalibrare i requisiti per garantire una maggiore proporzionalità del quadro giuridico e una maggiore sostegno agli investimenti infrastrutturali e la proposta di direttiva (COM(2017)791) relativa alla vigilanza prudenziale sulle imprese di investimento e recante modifica delle direttive 2013/36/UE e 2014/65/UE (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura sulle proposte il 16 aprile 2019);
• il Piano d'azione sulla finanza tecnologica (FinTech) (COM(2018)109), con il quale la Commissione intende creare le condizioni per sfruttare il rapido sviluppo delle nuove tecnologie applicate all'offerta di servizi finanziari. Il Piano è accompagnato dalla proposta di direttiva COM(2018)99 che modifica la direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari e dalla proposta di regolamento COM(2018)113 relativo ai fornitori europei di servizi di crowdfunding per le imprese, con le quali viene definito un regime di autorizzazione e vigilanza per i gestori di piattaforme di crowdfunding che intendono raccogliere fondi in più di uno Stato membro (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura sulle proposte il 27 marzo 2019);
• le proposte COM(2018)93 e COM(2018)94 volte a promuovere il mercato dell'UE delle obbligazioni garantite come fonte di finanziamento a lungo termine e a garantire agli investitori maggiore certezza nelle operazioni transfrontaliere in titoli e crediti (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura sulle proposte il 18 aprile 2019);
• la proposta di regolamento COM(2018)96 sulla legge applicabile all'opponibilità ai terzi della cessione dei crediti, che dovrebbe permettere di migliorare in modo significativo la certezza del diritto, stabilendo quale sia il diritto nazionale applicabile agli effetti su terzi nel caso in cui un credito sia ceduto a livello transfrontaliero (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura il 13 febbraio 2019);
• la proposta di regolamento COM(2018)331 relativo alla promozione dell'uso dei mercati di crescita per le PMI (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura il 18 aprile 2019);
• la proposta di regolamento COM(2017)331 che modifica il regolamento (UE) n. 1095/2010 che istituisce l'Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati) e il regolamento (UE) n. 648/2012 per quanto riguarda le procedure e le autorità per l'autorizzazione delle controparti centrali e i requisiti per il riconoscimento delle CCP di Paesi terzi (EMIR - Vigilanza delle CCP) (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura il 18 aprile 2019);
• il Piano d'azione per la finanza sostenibile che mira a creare una "tassonomia" europea per definire ciò che è sostenibile e identificare gli ambiti in cui gli investimenti sostenibili possono incidere maggiormente; creare marchi europei per i "prodotti finanziari verdi" permettendo così agli investitori di individuare gli investimenti che rispettano i criteri ambientali; rendere obbligatoria per i gestori di attività finanziarie e gli investitori istituzionali, l'inclusione dei fattori di sostenibilità nel processo di investimento, aumentando in tale contesto le informazioni a disposizione degli investitori; integrare la sostenibilità fra i fattori in grado di incidere sulla determinazione dei requisiti prudenziali; migliorare la trasparenza delle comunicazioni societarie (COM(2018)97); collegato al Piano la Commissione europea ha presentato le proposte sulla finanza sostenibile COM(2018)353, COM(2018)354 e COM(2018)355 volte a rafforzare il ruolo della finanza nella realizzazione di un'economia efficiente che consegua anche obiettivi ambientali e sociali (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura sulle proposte tra il 26 marzo e il 18 aprile 2019);
• la proposta di regolamento COM(2016)856 relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali e recante modifica dei regolamenti (UE) n. 1095/2010, (UE) n. 648/2012 e (UE) 2015/2365 (il Parlamento europeo ha espresso la sua posizione in prima lettura il 27 marzo 2019);
• la proposta di direttiva COM(2016)683 relativa a una base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB).

Con la sentenza del 19 marzo 2019, il Tribunale di primo grado dell'Unione Europea (cause riunite T-9816, T-19616, T-19816, Repubblica italiana c/ Commissione) ha stabilito che l'intervento di sostegno da parte del FITD - Fondo interbancario a tutela dei depositi nell'operazione di acquisto di TERCAS da parte della Banca popolare di Bari non costituisce aiuto di stato vietato ai sensi dell'articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea - TFUE. 

Si rinvia al relativo focus per approfondimenti.