tema 17 settembre 2019
Studi Camera - Attività Produttive Sviluppo economico e politiche energetiche Gli interventi sulla disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi e il caso ILVA

Tra le varie disposizioni modificative della disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, vari interventi sono stati di carattere puntuale e hanno riguardato la gestione commissariale straordinaria del Gruppo ILVA. Per tale gestione commissariale  è stata essenzialmente approntata una disciplina speciale, derogatoria alla disciplina ordinaria (di cui al D.L. n. 347/2003). Interventi puntuali, nell'attuale legislatura, sono stati operati anche sulla gestione commissariale di Alitalia S.p.A.

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L'istituto dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi è stato introdotto dal decreto-legge n. 26 del 1979, convertito dalla legge n. 95 del 1979 (cosiddetta legge Prodi), accanto alle procedure concorsuali tradizionali (fallimento, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione controllata e concordato), per evitare il fallimento di imprese di rilevante interesse pubblico. Scopo della procedura era quello di evitare le soluzioni liquidatorie che non tenessero conto dei rilevanti interessi, privati e pubblici, alla conservazione e al risanamento dell'impresa, contrariamente alle procedure concorsuali tradizionali la cui funzione essenziale era invece quella di tutelare l'interesse privato dei creditori a soddisfarsi sul patrimonio dell'imprenditore fallito. Infatti, l'amministrazione straordinaria introdotta dalla legge Prodi prevedeva l'intervento di uno o più commissari, sotto la vigilanza dell'allora Ministero dell'industria (ora Ministro dello Sviluppo economico) escludendo il fallimento dell'impresa.

Nata come strumento temporaneo ed eccezionale, volto a consentire la verifica delle situazioni aziendali più rilevanti e l'individuazione sulla base di criteri socio-economici, delle attività risanabili e di quelle da liquidare, la legge nel corso degli anni è stata oggetto di varie censure da parte degli organi comunitari, i quali in diverse occasioni ne hanno rilevato l'incompatibilità con le disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato. Le censure sono state superate nel 1999 con il D.Lgs. n. 270 del 1999 (c.d. legge Prodi-bis), finalizzato a consentire una drastica riduzione della durata della procedura, ad orientare la procedura stessa alla celere individuazione di un nuovo assetto imprenditoriale ed a potenziare gli strumenti di tutela dei creditori.

Sulla disciplina generale dell'amministrazione straordinaria contenuta nella Prodi-bis si è innestata la procedura speciale di ammissione immediata (cd. accesso diretto) all'amministrazione straordinaria introdotta dalla "Legge Marzano" (decreto-legge n. 347 del 2003 convertito con modificazioni in Legge n. 39/2004).Tale disciplina, emanata per far fronte al crack Parmalat, è stata ripetutamente modificata, per consentirne l'applicazione ad altri casi con requisiti diversi, come ad esempio Alitalia e ILVA S.p.A. In taluni casi, si sono state innestate su di essa previsioni specificamente dirette a società particolari quali Alitalia ed ILVA, in altri si è invece proceduto alla modifica esplicita delle norme generali regolatici della procedura di amministrazione straordinaria, intervenendo sia sul D.L. n. 347/2003, sia sul D.Lgs. n. 270/1999.

Nel corso dell'attuale legislatura, per ciò che riguarda l'amministrazione straordinaria di Alitalia S.p.A,  è stato adottato dapprima il decreto legge n. 38/2018, con misure urgenti per assicurare il completamento della procedura di cessione dei complessi aziendali facenti capo ad Alitalia S.p.A ed introduce specifici obblighi di comunicazione alle Camere da parte dei Commissari straordinari. Su Alitalia S.p.A. è poi intervenuto il D.L. n. 135/2018, cd. "Decreto legge semplificazioni", che  ha prorogato il termine per la restituzione del finanziamento a titolo oneroso concesso alla società, di 900 milioni di euro, stabilendo che la restituzione dello stesso dovesse avvenire entro trenta giorni dall'intervenuta efficacia della cessione dei complessi aziendali e comunque non oltre il 30 giugno 2019. Il D.L. n. 34/2019 è nuovamente intervenuto su tale disciplina, autorizzando il MEF a sottoscrivere quote del capitale della NewCo Nuova Alitalia entro un limite massimo pari agli interessi maturati sul prestito ricevuto da Alitalia. Quanto alla restituzione del prestito, il D.L. ha disposto che il rimborso avvenga nell'ambito della procedura di ripartizione dell'attivo dell'amministrazione straordinaria a valere e nei limiti dell'attivo disponibile di Alitalia –Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria.Per approfondimenti, si rinvia al paragrafo "" del tema dell'attività parlamentre "Il sistema aeroportuale e il trasporto aereo".

ultimo aggiornamento: 18 settembre 2019

Con Decreto del Ministro dello sviluppo economico del 21 gennaio 2015 ILVA S.p.a. è stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria a norma dell'articolo 2, comma 2, del D.L. n. 347/2003 (conv. in legge n. 39/2004, cd. "Legge Marzano") e, ai sensi dell'articolo 4 del medesimo D.L., dichiarata insolvente con sentenza del Tribunale di Milano.

Con successivi decreti del Ministero dello Sviluppo Economico in data 20 febbraio 2015 e 17 marzo 2015 e da ultimo con D.M. 5 dicembre 2016, sono state via via ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria e dichiarate insolventi con sentenze del Tribunale di Milano ai sensi del citato D.L. 347/2003, anche le seguenti società facenti parte dello stesso gruppo societario:

Sono stati nominati i medesimi Commissari Straordinari nominati per ILVA S.P.A.

ILVA S.p.A. dunque, in ragione dei suoi requisiti dimensionali occupazionali e di indebitamento, è stata assoggettata - e così le sopra citate altre società del gruppo - alla procedura speciale di ammissione immediata all'amministrazione straordinaria (cd. accesso diretto) di cui al D.L. n. 347/2003. Rispetto alla procedura ordinaria di ammissione all'amministrazione straordinaria delineata nel D.Lgs. n. 270/1999, il D.L. n. 347/2003 prevede, infatti, per imprese con almeno 500 lavoratori subordinati e debiti per un ammontare complessivo non inferiore a 300 milioni di euro, una semplificazione dell'ammissione alla procedura conservativa con un rafforzamento dei poteri riconosciuti all'autorità amministrativa e specifiche funzioni del commissario straordinario (o dei commissari, fino a tre, nei casi di particolare complessità: per ILVA ne sono stati nominati appunto tre).

Si consideri che, per quanto non disposto diversamente dal D.L. n. 347/2003, si applicano all'amministrazione straordinaria delle società del gruppo le norme relative alla procedura ordinaria, di cui al D.Lgs. n. 270/1999, in quanto compatibili.

Nel corso del tempo, sulla disciplina-quadro contenuta nel D.L. n. 347/2003 e nel D.Lgs. n. 270/1999, applicabile in via residuale e compatibile, si sono innestate ulteriori disposizioni speciali introdotte da ulteriori provvedimenti d'urgenza che sono intervenuti anche modificando la normativa "madre" contenuta nel D.L. n. 347/2003. La gran parte degli interventi è stata adottata nel corso dell'attuale legislatura.

Il D.L. n. 1/2015, ha, in particolare, disciplinato il passaggio dalla gestione commissariale speciale di ILVA di cui al D.L. n. 61/2013, alla nuova gestione commissariale di amministrazione straordinaria ai sensi del D.L. n. 347/2003.

Secondo l'articolo 2, comma 1, del decreto legge n. 1/2015, l'ammissione di ILVA S.p.A. alla procedura concorsuale dell'amministrazione straordinaria ha determinato la cessazione del commissariamento straordinario di cui al D.L. n. 61/2013, e l'organo commissariale nominato per la procedura di amministrazione straordinaria è anche subentrato nei poteri attribuiti per i piani e le azioni di bonifica previsti dal Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria di ILVA di cui al D.P.C.M. 14 marzo 2014, adottato in attuazione di quanto previsto dal citato D.L. n. 61/2013.

In ragione della peculiare situazione di ILVA, anche le operazioni inerenti la cessione dei beni aziendali, nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria sono state strettamente correlate, soprattutto a seguito dell'adozione del D.L. n. 98/2016, alla realizzazione delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria e sono state oggetto di ripetuti interventi, da ultimo con il D.L. n. 244/2016 (cd. "milleproroghe").

Quanto alla cessione dei beni aziendali, in data 5 giugno 2017, il Ministro dello Sviluppo Economico Carlo Calenda ha firmato il decreto che autorizza i Commissari straordinari   a procedere alla aggiudicazione dei complessi aziendali del gruppo Ilva S.p.A ad Am Investco Italy S.r.l (il cui capitale sociale risulta detenuto da ArcelorMittal Italy Holding S.r.l. (51%), ArcelorMittal S.A. (34%) e Marcegaglia Carbon Steel S.p.A. (15%)). L'offerta di Am Investco Italy S.r.l  prevede la realizzazione entro il 2023 degli interventi rientranti nel piano ambientale. La stipula del contratto di trasferimento dei complessi aziendali del gruppo Ilva è intervenuta in data 28 giugno 2017.

Il contratto di trasferimento dei complessi aziendali del gruppo ILVA è stato sospensivamente subordinato a diverse condizioni di efficacia: adozione piano ambientale (che è stato oggetto di impugnativa, ma senza sospensione di efficacia), controllo antitrust (la cui valutazione positiva con condizioni è intervenuta il 7 maggio 2018) e adozione dell'accordo sindacale (qust'ultimo intervenuto il 6 settembre 2018). Realizzatesi tali condizioni, il contratto di trasferimento è divenuto efficace il 1° novembre 2018

Quanto al controllo antitrust della Commissione UE, il 7 maggio 2018 la Commissione europea ha approvato, ai sensi del regolamento UE sulle concentrazioni, l'acquisizione di Ilva da parte di ArcelorMittal, il maggior produttore di prodotti piani in acciaio al carbonio d'Europa e del mondo. La legittimità dell'acquisizione è stata subordinata alla realizzazione di un ampio pacchetto di misure correttive, sotto forma di cessioni, quali la cessione da parte di ArcelorMittal :
  • di un consistente insieme di attività produttive presenti in Belgio (Liegi), nella Repubblica ceca (Ostrava), in Lussemburgo (Dudelange), in Italia (Piombino), in Romania (Galati) e nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia (Skopje);
  • un certo numero di attività di distribuzione localizzate in Francia e in Italia;
  • di eliminare il gruppo Marcecaglia (un significativo concorrente italiano nel settore dei prodotti piani in acciaio al carbonio zincato) dal consorzio di acquisto di ILVA, impegnandosi anche a non acquistare quote del gruppo Marcecaglia nel quadro dell'operazione (cfr. comunicato stampa della Commissione UE).

 

Ai sensi della normativa vigente, il termine del programma dei Commissari straordinari coinciderà con il termine di ultimazione del Piano ambientale di ILVA (2023), come modificato e integrato dal D.P.C.M. del 29 settembre 2017 (pubblicato in G.U. del 30 settembre 2017). In questo lasso di tempo, le attività dei Commissari e le attività del soggetto gestore promissario acquirente si intersecheranno. In particolare, il D.P.C.M. di settembre 2017 prevede che gli interventi saranno realizzati secondo un dettagliato cronoprogramma, che si articola dal 2018, con termine ultimo al 23 agosto 2023, che è il termine di scadenza dell'AIA. 

II Commissari straordinari di ILVA, auditi presso la Commissione ambiente della Camera in data 6 marzo 2019, hanno comunque affermato che il piano di investimenti ambientali di Arcelor Mittal Italia garantisce il completamento della maggior parte degli  interventi in via  anticipata  rispetto al  termine ultimo del 2023.

Recentemente, il D.L. n. 101/2019 - il cui DDL di conversione è attualmente all'esame del Senato in prima lettura - è intervenuto sulla disposizione (comma 6 dell'art. 2 del D.L. 1/2015,  modificato dal D.L.n.34/20219) che esclude la responsabilità penale e amministrativa del commissario straordinario, dell'affittuario o acquirente (e dei soggetti da questi delegati) dell'ILVA di Taranto in relazione alle condotte poste in essere in attuazione del Piano ambientale. In particolare, il decreto legge interviene sia in merito all'ambito oggettivo dell'esonero da responsabilità, con riguardo alle condotte scriminate, sia in merito all'ambito temporale dell'esimente da responsabilità penale e amministrativa che, per i soli acquirenti o affittuari (e per i soggetti da questi delegati), viene prorogata dal 6 settembre 2019 alla scadenza delle singole prescrizioni del Piano ambientale alle quali la condotta è riconducibile  

 

Dunque, la disciplina delle funzioni dei commissari straordinari del Gruppo ILVA trova la sua base in eterogenee disposizioni normative, che nel tempo si sono talvolta sovrapposte. In primo luogo, il già citato D.L. n. 347/2003 e, per quanto compatibile, il D.Lgs. n. 270/1999, che più volte viene richiamato dal D.L. n. 347, nonché le varie norme speciali contenute in svariati provvedimenti, molti dei quali di urgenza.

ultimo aggiornamento: 17 settembre 2019

ILVA S.p.A. è stata autorizzata a beneficiare delle seguenti erogazioni statali:

  • prestito statale di 300 milioni di euro - concesso ai sensi dell'articolo 1, comma 3 del D.L. n. 191/2015, come da ultimo modificato dall'articolo 1, co. 1, lett. a), del D.L. n. 98/2016 - per fare fronte alle indilazionabili esigenze finanziarie del Gruppo ILVA.
    L'articolo 1 del D.L. n. 243/2016 ha modificato la tempistica di restituzione allo Stato dell'importo di 300 milioni a favore di ILVA S.p.A., fissandola entro 60 giorni dalla data di efficacia della cessione a titolo definitivo dei complessi aziendali di ILVA, e non più a decorrere dal decreto di cessazione dell'esercizio di impresa nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria cui ILVA è assoggettata (comma 1, lettera a)).
  • prestito statale autorizzato fino a 800 milioni di euro di cui fino a 600 milioni di euro nel 2016 e fino a 200 milioni di euro nel 2017 - ai sensi dell'articolo 1, comma 6-bis del D.L. n. 191/2015 successivamente modificato dall' art. 2, comma 1, D.L. n. 98/2016 e da ultimo dall'articolo 1, comma 609, lett. a) e b) della legge di bilancio 2017 (legge n, 232/2016) - per l'attuazione e la realizzazione del Piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria dell'impresa. Il prestito autorizzato nella misura complessiva di 800 milioni di euro non è stato del tutto erogato, risultando effettivamente concessi ad ILVA 266 milioni di euro (cfr. comunicato stampa del MISE del 5 giugno 2017).
    Con riferimento all'estinzione del prestito in questione, essa ha trovato disciplina nel D.L. n. 91/2017, in ragione del rientro in Italia delle somme rinvenienti dall'esito di procedimenti penali nei confronti di azionisti e amministratori di società del Gruppo per fatti anteriori al suo commissariamento. Il citato D.L. ha disposto che, a valere su tali somme, secondo il meccanismo ivi delineato, si procede all'estinzione del credito statale. La restituzione del suddetto finanziamento, a valere sulle somme rinvenienti dall'operazione di prestito obbligazionario, è stata completata nel corso del mese di gennaio 2018

 

Lo Stato è inoltre intervenuto fornendo garanzia statale su finanziamenti/obbligazioni che l'organo commissariale è stato autorizzato a contrarre: in tal senso dispone l'articolo 3, comma 1-ter, del D.L. n.1/2015 che ha autorizzato l'organo commissariale a contrarre finanziamenti per 400 milioni di euro, assistiti dalla garanzia dello Stato.

Il finanziamento di 400 milioni è stato concesso - per la realizzazione degli investimenti necessari al risanamento ambientale - da tre istituti finanziari: Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (società a controllo pubblico), Intesa Sanpaolo S.p.A. e Banco Popolare Società Cooperativa.

Infine, Fintecna S.p.A., società totalmente partecipata da Cassa depositi e prestiti S.p.A., ha proceduto alla liquidazione di 156 milioni di euro ad ILVA S.p.A. - connessi alla liquidazione dell'obbligazione relativa ai danni ambientali, di cui al contratto di privatizzazione del 1995 - a titolo di risoluzione della controversia con la stessa ILVA, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, del D.L. n. 1/2015.

 

Il legislatore ha anche adottato forme alternative di intervento e sostegno, per le specifiche attività di risanamento dei territori e di sostegno alla popolazione interessata dall'emergenza ambientale e sanitaria nell'area dell'ILVA di Taranto, quali quelle contenute nel D.L. n. 63/2011, D.L. 1/2015 e Legge n. 232/2016 (legge di Bilancio 2017) disponendo a tal fine l'utilizzo di somme sottoposte a sequestro o oggetto di confisca nell'ambito o all'esito dei procedimenti penali pendenti nei confronti di soggetti, coinvolti a vario titolo nell'amministrazione e gestione dello stabilimento ILVA di Taranto. L'utilizzo di tali somme (pervenute a maggio 2017 in Italia dai trustee esteri presso i quali erano depositate) è stato disciplinato dal D.L. n. 91/2017.

 

Si evidenzia che la Commissione UE, ha deciso di avviare, ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), un'investigazione formale per accertare l'esistenza di possibili aiuti di Stato verso l'impresa in questione realizzati attraverso le misure legislative sopra indicate (cfr. comunicato stampa del 20 gennaio 2016, con la quale si dà menzione dell'avvio della procedura).

L'indagine della Commissione è stata estesa, nel corso del 2016, al prestito di 300 milioni concesso alla Società ai sensi del D.L. n. 191/2015, come convertito in legge n. 13 del 1° febbraio 2016, e si è conclusa il 21 dicembre 2017(cfr. relativo comunicato stampa).

La Commissione ha confermato che due delle misure esaminate hanno conferito all'ILVA un vantaggio indebito, in violazione delle norme UE sugli aiuti di Stato. L'Italia ha concesso tale sostegno all'ILVA nel 2015, nel periodo  dell'apertura della procedura d'insolvenza. In particolare, il sostegno riguarda:

  • le condizioni finanziarie relative alla garanzia statale sul prestito di 400 milioni di euro ai sensi dell'articolo 3, comma 1-ter del D.L. n. 1/2015 
  • il prestito pubblico di 300 milioni di euro di cui all'articolo 1, comma 3 del D.L.n. 191/2015.

I predetti importi sono stati utilizzati - secondo la Commissione - per finanziare il fabbisogno di liquidità dell'ILVA relativo alle sue attività commerciali e non per sopperire ai costi della bonifica ambientale. Entrambe le misure sono state concesse a condizioni più favorevoli rispetto alle condizioni di mercato e hanno avvantaggiato l'ILVA rispetto agli altri produttori di acciaio dell'UE, che devono finanziare a proprie spese le operazioni correnti e gli interventi di ristrutturazione.

In quanto beneficiaria di fondi pubblici concessi dall'Italia sotto forma di garanzie o finanziamenti, l'ILVA deve ora - secondo la Commissione europea - rimborsare circa 84 milioni di euro di aiuti (interessi esclusi), corrispondenti alla differenza tra le condizioni finanziarie del prestito e della garanzia di cui l'ILVA ha beneficiato e le condizioni prevalenti sul mercato. Inoltre, per quanto riguarda il futuro, le condizioni di concessione del prestito e della garanzia dovranno essere adeguate alle condizioni di mercato.

ultimo aggiornamento: 19 febbraio 2019
 
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