Il Parlamento ha approvato, con numerose modifiche, il disegno di legge del Governo C. 1455, volto a inasprire la repressione penale della violenza domestica e di genere e ad introdurre ulteriori disposizioni di tutela delle vittime.  La legge 19 luglio 2019, n. 69,  interviene sul codice penale, sul codice di procedura, sul c.d. codice antimafia e sull'ordinamento penitenziario.

In particolare, per quanto riguarda il diritto penale, la legge introduce nel codice quattro nuovi delitti:

• il delitto di deformazione dell'aspetto della persona mediante lesioni permanenti al viso (nuovo art. 583-quinquies c.p.), punito con la reclusione da 8 a 14 anni. Contestualmente, è stato abrogato il reato di lesioni personali gravissime di cui all'art. 583, secondo comma, n. 4 c.p., che puniva con la reclusione da 6 a 12 anni le lesioni personali gravissime con deformazione o sfregio permanente del viso. Quando dalla commissione di tale delitto consegua l'omicidio si prevede la pena dell'ergastolo. La riforma inserisce, inoltre, questo nuovo delitto nel catalogo dei reati intenzionali violenti che danno diritto all'indennizzo da parte dello Stato;
• il delitto di diffusione illecita di immagini o video sessualmente espliciti senza il consenso delle persone rappresentate (c.d. Revenge porn, inserito all'art. 612-ter c.p. dopo il delitto di stalking), punito con la reclusione da 1 a 6 anni e la multa da 5.000 a 15.000 euro; la pena si applica anche a chi, avendo ricevuto o comunque acquisito le immagini o i video, li diffonde a sua volta al fine di recare nocumento agli interessati. La fattispecie è aggravata se i fatti sono commessi nell'ambito di una relazione affettiva, anche cessata, o con l'impiego di strumenti informatici;
• il delitto di costrizione o induzione al matrimonio (art. 558-bis c.p.), punito con la reclusione da 1 a 5 anni. La fattispecie è aggravata quando il reato è commesso in danno di minori e si procede anche quando il fatto è commesso all'estero da, o in danno, di un cittadino italiano o di uno straniero residente in Italia;
• il delitto di violazione dei provvedimenti di allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa (art. 387-bis), punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni.

Fonte: Ministero dell'Interno, Un anno di Codice Rosso. Reati spia e femminicidi, 25 novembre 2020.

• che il 36% delle vittime del reato di costrizione o induzione al matrimonio è minorenne;
• che il 76% delle vittime del reato di deformazione dell'aspetto della persona mediante lesioni permanenti al viso è di genere maschile; di genere maschile è anche il 92% degli autori del reato. Il dato evidenzia come questa fattispecie non attenga ad una dinamica uomo/donna ma abbia sostanzialmente assorbito il delitto di lesioni personali gravissime con sfregio permanente del viso (v. sopra);
• che una alta percentuale (circa 20%) dei reati di diffusione illecita di immagini o video sessualmente espliciti sia stata commessa in Lombardia (141 casi su 718 totali); seguono la Sicilia (82 casi) e la Campania (74). Vittime di tal reato sono prevalentemente donne (82%) maggiorenni e di nazionalità italiana.

Fonte: Ministero della Giustizia, Il Rapporto: un anno di "Codice rosso", 24 novembre 2020.

Inoltre, con ulteriori interventi sul codice penale, la legge n. 69 del 2019 prevede modifiche al delitto di maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.) volte a:

• inasprire la pena;
• prevedere una fattispecie aggravata speciale (pena aumentata fino alla metà) quando il delitto è commesso in presenza o in danno di minore, di donna in stato di gravidanza o di persona con disabilità, ovvero se il fatto è commesso con armi;
• considerare sempre il minore che assiste ai maltrattamenti come persona offesa dal reato.

Inoltre, il delitto di maltrattamenti contro familiari e conviventi è inserito nell'elenco dei delitti che consentono nei confronti degli indiziati l'applicazione di misure di prevenzione, tra le quali è inserita la misura del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona da proteggere.

Vengono modificati anche:

• il delitto di atti persecutori (art. 612-bis c.p.), con un inasprimento della pena;
  
• i delitti di violenza sessuale (artt. 609-bis e ss. c.p.), inasprendo le pene e ampliando il termine concesso alla persona offesa per sporgere querela (dagli attuali 6 mesi a 12 mesi). Il provvedimento, inoltre, rimodula e inasprisce le aggravanti quando la violenza sessuale è commessa in danno di minore;
• il delitto di atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.) con la previsione di un'aggravante (pena aumentata fino a un terzo) quando gli atti siano commessi con minori di anni 14 in cambio di denaro o di qualsiasi altra utilità, anche solo promessi. Tale delitto diviene inoltre procedibile d'ufficio;
• il delitto di omicidio, con l'estensione del campo di applicazione delle aggravanti dell'omicidio aggravato dalle relazioni personali.

Infine, con una modifica all'art. 165 c.p., il provvedimento prevede che la concessione della sospensione condizionale della pena per i delitti di violenza domestica e di genere sia subordinata alla partecipazione a specifici percorsi di recupero.

Una autorevole analisi delle modifiche al codice penale apportate dalla legge n. 69 del 2019 è contenuta nella relazione n. 62/2019, curata dall'Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione.

Per quanto riguarda la procedura penale, l'esame parlamentare alla Camera del disegno di legge C. 1455 ha sostanzialmente confermato l'originario impianto del Governo, volto a velocizzare l'instaurazione del procedimento penale per i delitti di violenza domestica e di genere, conseguentemente accelerando l'eventuale adozione di provvedimenti di protezione delle vittime (c.d. Codice rosso).

A tal fine, la legge n. 69 del 2019 prevede, a fronte di notizie di reato relative a delitti di violenza domestica e di genere:

• che la  polizia giudiziaria, acquisita la notizia di reato, riferisca immediatamente al pubblico ministero, anche in forma orale; alla comunicazione orale seguirà senza ritardo quella scritta. 
• che il pubblico ministero, entro 3 giorni dall'iscrizione della notizia di reato, assuma informazioni dalla persona offesa o da chi ha denunciato i fatti di reato; tale termine può essere prorogato solo in presenza di imprescindibili esigenze di tutela di minori o della riservatezza delle indagini, anche nell'interesse della persona offesa;
• che la polizia giudiziaria proceda ritardo al compimento degli atti di indagine delegati dal PM e ponga, sempre senza ritardo, a disposizione del PM la documentazione delle attività svolte.

Con ulteriori interventi sul codice di procedura penale, inseriti nel corso dell'esame alla Camera, la legge, tra l'altro:

• introduce l'obbligo per il giudice di penale - se sono in corso procedimenti civili di separazione dei coniugi o cause relative all'affidamento di minori o relative alla responsabilità genitoriale - di trasmettere senza ritardo al giudice civile i provvedimenti adottati nei confronti di una delle parti, relativi ai delitti di violenza domestica o di genere;
• modifica la misura cautelare del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa  per consentire al giudice di garantire il rispetto della misura coercitiva attraverso procedure di controllo mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici (c.d. braccialetto elettronico);
• prevede una serie di obblighi di comunicazione alla persona offesa  da un reato di violenza domestica o di genere e al suo difensore relativi all'adozione di provvedimenti di scarcerazione, di cessazione della misura di sicurezza detentiva, di evasione, di applicazione delle misure dell'allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa, di revoca o la sostituzione di misure coercitive o interdittive a carico dell'indagato.

Infine, accanto alle modifiche al codice di procedura penale e al codice penale, la legge n. 69 del 2019 prevede ulteriori disposizioni volte:

• a prevedere l'attivazione di specifici corsi di formazione per il personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Polizia penitenziaria che esercita funzioni di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria in relazione alla prevenzione e al perseguimento dei reati di violenza domestica e di genere;interviene nel trattamento penitenziario delle persone condannate per reati di violenza domestica e di genere;
• a modificare l'ordinamento penitenziario (legge n. 354 del 1975) per consentire l'applicazione dei benefici penitenziari per i condannati per il delitto di deformazione dell'aspetto mediante lesioni permanenti al viso solo sulla base dei risultati dell'osservazione scientifica della personalità condotta collegialmente per almeno un anno e per estendere ai condannati per i delitti di violenza domestica e di genere la possibilità di sottoporsi a un trattamento psicologico con finalità di recupero e di sostegno suscettibile di valutazione ai fini della concessione dei benefici penitenziari;
• ad individuare nella procura presso il tribunale, in luogo dell'attuale procura presso la Corte d'appello, l'autorità di assistenza cui rivolgersi quando il reato che dà diritto all'indennizzo sia stato commesso nel territorio di uno Stato membro dell'Unione europea e il richiedente l'indennizzo sia stabilmente residente in Italia.

Anche in questa legislatura, al Senato è stata istituita la Commissione monocamerale di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere (delibera del 16 ottobre 2018). La Commissione, che si avvale degli approfondimenti e delle indagini già svolte dall'omonima Commissione istituita in XVII legislatura, si prefigge il compito di svolgere indagini sulle reali dimensioni, condizioni, qualità e cause del femminicidio, di monitorare la concreta attuazione della Convenzione di Istanbul, nonché di accertare le possibili incongruità e carenze della normativa vigente rispetto al fine di tutelare la vittima della violenza e gli eventuali minori coinvolti, verificando altresì la possibilità di una rivisitazione sotto il profilo penale della fattispecie riferita alle molestie sessuali, con particolare riferimento  a  quelle perpetrate in luoghi di lavoro.

In esito ai propri lavori la Commissione ha approvato i seguenti documenti:

• Relazione su "Misure per rispondere alle problematiche delle donne vittime di violenza dei centri antiviolenza, delle case rifugio e degli sportelli antiviolenza e antitratta nella situazione di emergenza epidemiologica da COVID-19" (Doc XXII bis n. 1);
• Relazione sui dati riguardanti la violenza di genere e domestica nel periodo di applicazione delle misure di contenimento per l'emergenza da COVID-19 (Doc XXII bis n. 2);
• Relazione sulla Governance dei servizi antiviolenza e sul finanziamento dei centri antiviolenza e delle case rifugio (Doc XXII bis n. 3).

In attuazione del decreto-legge n. 93 del 2013 il Governo adotta con cadenza biennale piani straordinari per contrastare la violenza contro le donne.

Dopo l'emanazione nel 2015 del primo Piano d'azione straordinario contro la violenza sessuale e di genere è attualmente operativo il Piano strategico nazionale sulla violenza maschile contro le donne 2017-2020.

Il Piano si fonda su quattro linee di intervento: prevenzione, protezione e sostegno, repressione dei reati, assistenza e promozione.

Quanto alla prevenzione, le priorità sono il rafforzamento del ruolo strategico del sistema di istruzione e formazione, la formazione degli operatori del settore pubblico e del privato sociale, l'attivazione di programmi di intervento per gli uomini autori o potenziali autori di violenza, la sensibilizzazione dei mass media sul ruolo di stereotipi e sessismo. Sul versante della protezione e del sostegno alle vittime, la priorità è la presa in carico; seguono percorsi di empowerment economico finanziario, lavorativo e autonomia abitativa. Quanto alla repressione dei reati, le priorità sono: garantire la tutela delle donne vittime di violenza (compreso lo stalking) attraverso una efficace e rapida valutazione e gestione del rischio di letalità, gravita, reiterazione e recidiva; migliorare l'efficacia dei procedimenti giudiziari a tutela delle vittime di abusi e violenze e di delitti connessi alla violenza maschile contro le donne.

Per quanto riguarda le risorse finanziarie a sostegno degli interventi previsti dal Piano, occorre fare riferimento alle risorse del Fondo per le pari opportunità che sono appostate - unitamente agli altri eventuali ulteriori interventi a carico del Fondo - nel cap. 2108 dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF), per essere successivamente trasferite al bilancio della Presidenza del Consiglio, dove il cap. 496 contiene le somme da destinare al piano contro la violenza alle donne.

A seguito dell'approvazione della legge di bilancio 2020 (legge n. 160 del 2019, art. comma 353), che ha incrementato di 4 milioni di euro, per il triennio 2000-2022, il Fondo per le Pari opportunità, al fine di finanziare il Piano, il bilancio di previsione 2021 della Presidenza del Consiglio reca sul cap. 496 uno stanziamento di 31,5 milioni di euro.

Stanziamenti per il Piano nel bilancio di previsione della Presidenza del Consiglio

Inoltre, l'articolo 5-bis del decreto-legge n. 93 del 2013 prevede che annualmente le risorse del Fondo per le pari opportunità siano ripartite alle Regioni al fine di finanziare le forme di assistenza e di sostegno alle donne vittime di violenza e ai loro figli, attraverso modalità omogenee di rafforzamento della rete dei servizi territoriali, dei Centri antiviolenza e dei servizi di assistenza (Case rifugio) alle donne vittime di violenza.

Da ultimo, il D.P.C.M. 13 novembre 2020 ha decretato la ripartizione del Fondo a favore delle regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano per l'anno 2020.

Le risorse, nella misura di 22 milioni di euro, sono state ripartite tra Regioni e Province  autonome in base ai seguenti criteri:

a) 9,5 milioni per il finanziamento dei centri antiviolenza pubblici e privati già esistenti in ogni regione;

b) 9,5 milioni per il finanziamento delle case-rifugio pubbliche e private già esistenti in ogni regione;

c) 3 milioni in favore delle case-rifugio per finanziare interventi connessi alla prevenzione della diffusione del Covid-19.

Infine, le risorse del Fondo Pari Opportunità sono state da ultimo ulteriormente incrementate di un milione di euro, a decorrere dal 2020, per l'istituzione e il potenziamento dei centri di riabilitazione per uomini maltrattanti. In questo senso ha disposto l'art. 26-bis del decreto-legge n. 104 del 2020 (c.d. Decreto Rilancio), "al fine di assicurare la tutela dalla violenza di genere e la prevenzione della stessa e specificamente per contrastare tale fenomeno favorendo il recupero degli uomini autori di violenza".

Nel corso della XVII legislatura è stata data piena attuazione alla direttiva 2004/80/CE, relativa all'indennizzo delle vittime di reato, che vincola gli Stati membri UE a prevedere un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime.

Con la legge n. 122 del 2016 (Legge europea 2015-2016), peraltro poi modificata dalla legge europea 2017 (legge n. 167 del 2017), il legislatore ha riconosciuto il diritto all'indennizzo «alla vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona e comunque del reato di cui all'articolo 603-bis del codice penale [caporalato], ad eccezione dei reati di cui agli articoli 581 [percosse] e 582 [lesioni personali], salvo che ricorrano le circostanze aggravanti previste dall'articolo 583 del codice penale».

L'indennizzo è elargito per la rifusione delle spese mediche e assistenziali; per i reati di violenza sessuale e di omicidio l'indennizzo è comunque elargito, alla vittima o agli aventi diritto, anche in assenza di spese mediche e assistenziali.

Con decreto del Ministero dell'interno del 22 novembre 2019, sono stati stabiliti gli importi dell'indennizzo riconoscibile alle vittime dei reati intenzionali violenti; il decreto è stato pubblicato sulla gazzetta ufficiale del 23 gennaio 2020, n. 18.

Per i delitti per i quali è previsto l'indennizzo, tale somma può essere incrementata fino a ulteriori 10.000 euro per le spese mediche e assistenziali documentate.

Per ogni altro delitto, l'indennizzo e' erogato solo per la rifusione delle spese mediche e assistenziali documentate, fino a un massimo di 15.000 euro.

Si ricorda che le risorse del fondo per l'indennizzo delle vittime di reato sono state incrementate di 3 milioni di euro per l'anno 2020 dall'art 18-bis del decreto-legge n. 34 del 2020, in considerazione delle esigenze straordinarie e urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19, delle norme di contenimento e della riduzione dei servizi a essa collegate, così da assicurare un maggiore ristoro alle vittime dei reati di violenza sessuale e di omicidio commesso contro il coniuge, anche legalmente separato, contro l'altra parte dell'unione civile o contro la persona stabilmente convivente con il colpevole o ad esso legata da relazione affettiva, anche ove cessata.

Inoltre, la legge di bilancio per il 2020 (legge n. 160 del 2019, art. 1 commi 348-352), ha previsto l'obbligo di esposizione di un cartello recante il numero verde di pubblica utilità per il sostegno alle vittime di violenza e di stalking, nei locali delle amministrazioni pubbliche dove si erogano servizi diretti all'utenza, negli esercizi pubblici, nelle unità sanitarie locali e nelle farmacie. All'individuazione delle modalità applicative della disposizione ha provveduto il D.P.C.M. 30 ottobre 2020. Per l'attuazione di tali disposizioni è incrementata di 0,1 milioni di euro per l'anno 2020, la dotazione del Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità.

L'ordinamento italiano non prevede misure volte a contrastare specificamente ed esclusivamente condotte violente verso le donne, né prevede specifiche aggravanti quando alcuni delitti abbiano la donna come vittima. Per il nostro diritto penale, se si esclude il delitto di mutilazioni genitali femminili, il genere della persona offesa dal reato non assume uno specifico rilievo, e conseguentemente non è stato fino a pochi anni fa censito nelle statistiche giudiziarie.

Alla carenza di dati sull'incidenza dei reati che hanno le donne come vittime hanno ora ovviato l'Istituto nazionale di statistica e il Dipartimento delle Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio, che hanno reso disponibile, sul sito dell'ISTAT, un apposito portale internet, che fornisce un quadro informativo integrato sulla violenza contro le donne in Italia.  E' a questo portale che occorre riferirsi per i dati più aggiornati sulla violenza di genere, anche in prospettiva europea e internazionale.

Sull'evoluzione del fenomeno criminale della "violenza di genere" si è espresso recentemente il Primo Presidente della Corte di cassazione in occasione della inaugurazione dell'anno giudiziario 2021; nella Relazione che fa il punto sullo stato della giustizia nell'anno 2020, il Presidente Pietro Curzio ha rilevato infatti come gli uffici giudiziari di merito segnalino "l'accresciuta consapevolezza da parte dei cittadini e delle istituzioni del fenomeno della violenza ai danni delle donne in ambito familiare o domestico e nella società. Se, per un verso, non si segnalano particolari disfunzioni derivanti dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni in materia di tutela delle vittime di violenza domestica e di genere introdotte dalla recente legge n. 69 del 2019 (c.d. codice rosso, in vigore dal 9 agosto 2019), dall'altro lato, si registra un incremento dei reati spia, quali i maltrattamenti in famiglia, lo stalking e le altre violenze ai danni delle donne. Viene da più parti segnalato l'incremento delle denunce di violenze da parte di donne straniere, ritenuto indice della crescente integrazione sociale cui consegue un'accresciuta consapevolezza da parte delle vittime della possibilità di ottenere tutela e di affrancarsi da pratiche e costumi dei paesi di origine. Del resto, dalle relazioni dei vertici distrettuali, sembra che il sistema giudiziario abbia predisposto adeguati strumenti organizzativi per apprestare una pronta risposta al fenomeno, anche mediante il coinvolgimento delle strutture socioassistenziali pubbliche e private e un qualificato intervento, anche a livello di prevenzione, dell'autorità di pubblica sicurezza, oltre ad assicurare un canale preferenziale nella trattazione dei procedimenti penali".

Il Primo Presidente della Cassazione ha rimarcato inoltre "un aumento dei ricorsi aventi ad oggetto i maltrattamenti in famiglia (art. 572 cod. pen.). Si tratta di un dato che sembrerebbe confermare quanto registrato dagli organi di informazione circa l'aumento di casi di violenza in ambito familiare, soprattutto ai danni delle donne. Tuttavia, va sottolineato come l'effetto di una tale e immediata impennata dei procedimenti in questa materia trova spiegazione anche nella circostanza che le Corti di appello, a seguito della legge n. 69 del 2019 sulla tutela delle vittime di violenza domestica e di genere (c.d. codice rosso), hanno definito molti procedimenti che, prima della novella, non erano considerati prioritari".

Per una prima analisi degli effetti dell'entrata in vigore della legge n. 69 del 2019, si rinvia invece alla pubblicazione "Un anno di Codice Rosso. Reati spia e femminicidi", edita dal Ministero dell'interno lo scorso 25 novembre 2020. A parte i già descritti dati relativi ai nuovi delitti introdotti dalla legge (v. sopra), il rapporto contiene anche statistiche sui cd reati spia della violenza di genere (atti persecutori, maltrattamenti, violenze sessuali) commessi nel periodo gennaio/settembre 2020 e raffrontati con i dati dell'anno precedente. 

Evidentemente la riduzione complessiva del numero di reati va valutata tenendo conto del periodo di lockdown nazionale (cfr. i risultati di marzo e aprile 2020); ciò spiega anche perché il reato di maltrattamenti ex art. 572 (tipicamente domestico) sia quello che flette con minore intensità.

La pubblicazione del Ministero dell'Interno contiene poi analisi sulla nazionalità e l'età delle vittime e degli autori dei reati e ulteriori dati sui provvedimenti di ammonimento da parte del questore.

In particolare, si evidenzia come nel 2020 siano diminuiti, rispetto agli anni precedenti, i provvedimenti di ammonimento previsti dalla normativa sullo stalking (art. 8, D.L. n. 11/2009) e sulla violenza domestica (art. 3, D.L. n. 93/2013) mentre siano aumentati i provvedimenti di allontanamento d'urgenza dalla casa familiare (art. 384-bis c.p.p.).

Con particolare riferimento agli omicidi volontari di donne, la prima parte del 2020 evidenzia dati in aumento.

I dati pubblicati dal Ministero dell'Interno sono stati oggetto di disamina, sempre in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario 2021, da parte del Procuratore generale presso la Corte di cassazione, Giovanni Salvi, nella sua relazione. Il Procuratore generale li ha definiti preoccupanti e significativi, "prima ancora che di un problema normativo e giudiziario, di una asperità culturale che, appalesando atteggiamenti discriminatori diffusi (prevalentemente di genere) e dinamiche relazionali viziate, rende impellente la concretizzazione degli obiettivi di prevenzione, di protezione delle vittime, di punizione dei colpevoli e di promozione della cultura non discriminatoria".

Si segnala, inoltre, che un primo bilancio sull'impatto della legge n. 69 del 2019 ad un anno dalla sua entrata in vigore è stato redatto anche dal Ministero della Giustizia. Di particolare rilievo in quel rapporto, oltre alla descrizione delle prassi avviate dagli uffici di procura per gestire velocemente la denunce di violenza di genere, è la statistica sul numero di detenuti presenti negli istituti penitenziari per reati di violenza domestica e di genere (dati al 16.10.2020).

Fonte: Ministero della Giustizia, Il Rapporto: un anno di "Codice Rosso", 24 novembre 2020.

Infine, si ricorda che l'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 93 del 2013 ha previsto che il Ministro dell'Interno debba inserire nella Relazione annuale al Parlamento sull'attività delle forze di polizia, sullo stato dell'ordine e della sicurezza pubblica e sulla criminalità organizzata (DOC XXXVIII) un apposito approfondimento sull'analisi criminologica della violenza di genere. L'ultima relazione, presentata il 27 novembre 2020, contiene dati relativi al 2019.

La XVII legislatura (2013-2018) si è caratterizzata per la ratifica della Convenzione di Istanbul, per l'introduzione di modifiche al codice penale e di procedura penale per inasprire le pene di alcuni reati, più spesso commessi nei confronti di donne, per l'emanazione del Piano d'azione straordinario contro la violenza di genere e per la previsione di stanziamenti per il supporto delle vittime; si segnala, infine, la modifica al codice penale volta ad aumentare la pena ed estendere il campo d'applicazione per il reato di omicidio aggravato da relazioni personali.