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Il raccordo tra l'ordinamento italiano e i processi normativi dell'UE concerne, in linea generale, due aspetti distinti sebbene complementari: per un verso, la partecipazione delle istituzioni nazionali, e in particolare del Parlamento, alla formazione delle politiche e delle decisioni dell'UE (cd. fase ascendente) e, per altro verso, l'attuazione della normativa europea sul piano interno (cd. fase discendente).
Con riguardo alla fase discendente, la legge n. 234 del 2012 ha riorganizzato il processo di recepimento della normativa europea prevedendo, in particolare, lo sdoppiamento della legge comunitaria annuale in due distinti provvedimenti: la legge di delegazione europea, il cui contenuto è limitato alle disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie, e la legge europea che contiene più in generale disposizioni volte a garantire l'adeguamento dell'ordinamento interno a quello europeo.
Si tratta di strumenti legislativi aventi un contenuto proprio - dettagliatamente definito dalla legge n. 234 -, che è finalizzato a garantire il puntuale adempimento degli obblighi comunitari nonché ad escludere l'inserimento nei disegni di legge europei di materie estranee che possono incidere negativamente sul tempestivo adeguamento dell'ordinamento italiano.
apri tutti i paragrafiL'attuazione degli obblighi europei nella fase discendente si fonda su due distinti provvedimenti introdotti dalla legge n. 234 del 2012 (art. 29), che ne disciplina le caratteristiche.
La legge di delegazione europea contiene (art. 30):
Nella legge europea sono invece inserite norme di diretta attuazione finalizzate a porre rimedio ai casi di non corretto recepimento della normativa dell'Unione europea nell'ordinamento nazionale che hanno dato luogo a procedure di pre-infrazione, avviate nel quadro del sistema di comunicazione EU Pilot, e di infrazione, laddove il Governo abbia riconosciuto la fondatezza dei rilievi mossi dalla Commissione europea.
Secondo quanto stabilito all'art. 30 la legge europea contiene:
L'art. 29 della legge n. 234 dispone che il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri Ministri interessati, presenta alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, un disegno di legge di delegazione europea, con l'indicazione dell'anno di riferimento.
Il termine previsto per la presentazione del disegno di legge di delegazione europea è entro il 28 febbraio di ogni anno. Si prevede inoltre la possibilità per il Governo, nel caso in cui insorgessero nuove esigenze di adempimento, di presentare un ulteriore disegno di legge di delegazione europea relativo al secondo semestre dell'anno. Per quanto riguarda il disegno di legge europea - che reca anch'esso l'anno di riferimento - non è fissato alcun termine.
Nella relazione illustrativa al disegno di legge di delegazione europea, il Governo deve dare conto, dell'eventuale omesso inserimento delle direttive il cui termine di recepimento è scaduto o scade nel periodo di riferimento, considerati i tempi previsti per l'esercizio della delega, e fornire dati sullo stato delle procedure di infrazione, l'elenco delle direttive recepite o da recepire in via amministrativa, l'elenco delle direttive recepite con regolamento e l'elenco dei provvedimenti con i quali le singole regioni e province autonome hanno provveduto a recepire direttive nelle materie di loro competenza.
Avuto riguardo alla legge di delegazione europea, la legge n. 234 (art. 32) disciplina alcuni aspetti della procedura cui il Governo deve attenersi nell'esercizio delle deleghe conferitegli, definendo princìpi e criteri generali di delega che riproducono in larga parte le disposizioni precedentemente introdotte, di anno in anno, in ciascuna legge comunitaria e attribuendo loro la portata di norme a regime. Fra i princìpi di delega viene introdotto il divieto del cosiddetto gold plating (ovvero la pratica adottata dal legislatore delegato di prevedere in sede di recepimento livelli di regolazione più restrittivi rispetto a quelli richiesti dalle direttive stesse). Nell'esercizio delle deleghe legislative conferite, il Governo è tenuto al rispetto dei principi e criteri generali di delega, nonché degli specifici principi e criteri direttivi aggiuntivi eventualmente stabiliti dalla legge di delegazione europea.
Resta ferma la possibilità per il Governo di adottare provvedimenti anche urgenti diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari per far fronte ad obblighi europei qualora il termine per provvedervi sia anteriore alla data di entrata in vigore dei provvedimenti relativi all'anno di riferimento (art. 37).
Con riguardo all'attuazione della normativa europea sono previsti appositi strumenti e procedure regolamentari volte ad assicurare la piena e tempestiva attuazione degli obblighi discendenti da atti giuridici dell'Unione europea, oltre che da pronunce giurisdizionali.
La fase discendente di esame e di approvazione delle leggi europee - con il contestuale esame della Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione -, diventano il momento per compiere, in sede parlamentare, una verifica complessiva dell'adempimento di tutti gli obblighi derivanti dall'appartenenza all'UE da parte dell'Italia. Sui due atti si svolge, infatti, un procedimento di esame congiunto in Commissione ed in Assemblea, pur avendo l'uno natura legislativa e l'altro quella di indirizzo e controllo.
Per quanto riguarda la procedura di esame parlamentare dei disegni di legge europea e di delegazione europea, occorre far riferimento a quanto previsto all'articolo 126-ter del Regolamento della Camera che traccia una procedura speciale.
Più in dettaglio, l'art. 126-ter R.C. prevede che il disegno di legge comunitaria (ora: legge europea e di delegazione europea) e la relazione (ora: consuntiva) annuale sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'UE siano assegnati per l'esame generale in sede referente, alla Commissione XIV Politiche dell'Unione europea, e per l'esame delle parti di rispettiva competenza, alle commissioni competenti per materia.
Le Commissioni sono tenute ad esaminare le parti del disegno di legge di propria competenza entro quindici giorni dall'assegnazione, approvando una relazione e nominando un relatore, che può partecipare alle sedute della Commissione XIV Politiche dell'Unione europea. Nello stesso termine sono trasmesse le eventuali relazioni di minoranza presentate in commissione. Le commissioni nel corso dell'esame votano anche degli emendamenti, che allegano alla relazione per la XIV Commissione.
Analogamente, sempre entro quindici giorni, le commissioni esaminano anche le parti di competenza della relazione annuale, approvando un parere.
Decorso il termine indicato, la Commissione Politiche dell'Unione europea, entro i successivi trenta giorni, conclude l'esame del disegno di legge e della relazione, predisponendo per ciascun atto una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate, rispettivamente, le relazioni ed i pareri approvati dalle Commissioni.
La XIV Commissione svolge l'esame in sede referente del provvedimento e gli emendamenti approvati dalle singole commissioni si ritengono accolti salvo che la XIV Commissione non li respinga per motivi di compatibilità con la normativa comunitaria, ovvero per esigenze di coordinamento generale.
Criteri particolari riguardano l'ammissibilità degli emendamenti: oltre ai princìpi generali contenuti all'articolo 89 R.C.(estraneità all'oggetto della discussione), sono considerati inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che riguardino materie estranee all'oggetto proprio delle leggi europee, come definito dalla legislazione vigente. Gli emendamenti dichiarati inammissibili in commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.
Terminata la fase in commissione, i disegni di legge europea e di delegazione europea e la Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, approdano all'Assemblea, dove si svolge una discussione generale congiunta e dove possono essere presentate risoluzioni sulla Relazione, che sono votate dopo la votazione finale sul disegno di legge.
Si ricorda, infine, che sul disegno di legge di delegazione europea (e su quello europeo, ove contenga deleghe), si esprime, inoltre, il Comitato per la legislazione, ai sensi dell'articolo 16-bis, comma 6-bis, R.C., dal momento che si tratta di una legge contenente norme di delegazione legislativa.
Con riguardo alla fase discendente di attuazione del diritto dell'Unione europea, i risultati dell'attività svolta dalle Camere nella prima legislatura in cui ha trovato applicazione la legge n. 234 forniscono indicazioni circa l'efficacia del meccanismo legislativo previsto per garantire la conformità dell'ordinamento italiano a quello europeo.
I due nuovi strumenti di adeguamento all'ordinamento europeo - le leggi europee - risultano pienamente utilizzati.
A far data dal marzo 2013 il Parlamento ha svolto l'esame di cinque disegni di legge di delegazione europea e cinque disegni di legge europea, il cui iter si è positivamente concluso con l'approvazione in via definitiva di dieci leggi europee. Tale percorso parlamentare, che ha registrato una durata media pari a 5-6 mesi per l'esame e l'approvazione definitiva delle leggi, ha garantito puntualità e velocità nell'attuazione degli obblighi europei nell'anno di riferimento. L'intensa attività parlamentare dedicata allo svolgimento di "sessioni comunitarie", che in alcuni casi sono state duplicate nel corso dello stesso anno, ha altresì assicurato, per ciascun anno della legislatura, il rispetto della cadenza annuale di approvazione delle leggi, prescritto dalla legge n. 234.
Appare in tal modo centrato il principale obiettivo dell'innovazione apportata dalla legge n. 234, specificatamente volta ad evitare ostacoli al processo di adeguamento all'ordinamento europeo. Tale processo, che deve essere costante nel tempo e rappresenta un obbligo imprescindibile degli Stati membri dell'Unione, in passato, con lo strumento della legge comunitaria, aveva talvolta subito rallentamenti.
Si ricorda, infatti, che nel biennio precedente alla riforma operata dalla legge n. 234, si era verificata un'"impasse" dovuta alla mancata approvazione di specifiche disposizioni contenute nei disegni di legge comunitaria 2011 e 2012 che aveva impedito il positivo perfezionamento dell'iter parlamentare di approvazione delle relative leggi comunitarie.
La continuità impressa dalle dieci leggi europee finora approvate al meccanismo di adeguamento normativo italiano agli atti dell'Unione europea ha determinato inoltre un sensibile miglioramento dello stato del contenzioso pendente nei riguardi dell'Italia.
Nel marzo 2013, le procedure di infrazione aperte a carico dell'Italia ammontavano a 97, mentre sulla base delle ultime decisioni assunte dalla Commissione europea, nell'aggiornamento del 7 giugno 2018, le infrazioni aperte nei confronti dell'Italia risultano notevolmente ridotte, in numero pari a 59, di cui 51 per violazione del diritto dell'Unione e 8 per mancato recepimento di direttive. Tra i settori più interessati, ambiente, trasporti, fiscalità e dogane, concorrenza e aiuti di Stato. I grafici seguenti illustrano le 59 procedure di infrazione attualmente pendenti, secondo una suddivisione per materia e per stadio di avanzamento.
Dopo l'entrata in vigore della legge 234 del 2012 sono state approvate dieci leggi europee:
Nella legislatura si è proceduto inoltre al recepimento di ulteriori direttive attraverso il conferimento di deleghe al di fuori dello strumento della legge di delegazione europea. Si tratta, in particolare, delle direttive in materia di appalti pubblici e concessioni (2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE) che sono state attuate con decreto legislativo sulla base di delega conferita con la legge n. 11 del 2016 (cd. deleghe appalti).
Di seguito, sono esposti sinteticamente i contenuti delle leggi europee approvate dal Parlamento nella legislatura appena conclusa.
Il Parlamento ha proceduto alla approvazione di quattro leggi europee riferite all'anno 2013. Nel primo anno di legislatura la condizione dell'ordinamento italiano appariva particolarmente lacunosa con riguardo agli atti dell'Unione europea emanati negli anni precedenti che non avevano trovato recepimento nel 2011 e nel 2012 a causa della mancata approvazione delle rispettive leggi comunitarie. Per quanto riguarda le leggi comunitarie 2011 e 2012, i rispettivi disegni di legge (A.C. 4623 e A.C. 4925) erano stati approvati dalla Camera in prima lettura, mentre l'esame al Senato in seconda lettura non si era concluso prima del termine della legislatura. Un ulteriore effetto diretto della mancata approvazione delle leggi comunitarie 2011 e 2012 si è avuto nel corso del secondo semestre del 2013, poiché il Governo avvalendosi della facoltà prevista dalla legge n. 234 ha presentato un secondo disegno di legge di delegazione europea, recante le ulteriori direttive emanate in ambito europeo nel corso del 2013. Parallelamente, l'inizio della legislatura ha registrato un intervento massiccio sul diverso fronte dell'abbattimento del numero di infrazioni a carico dell'Italia, con la presentazione, con analoga successione temporale, di due disegni di legge europea entrambi riferiti al 2013 per fronteggiare l'aumento delle infrazioni conseguente ai mancati interventi correttivi della normativa italiana ritenuta in violazione del diritti dell'Unione europea.
Nel prosieguo della legislatura, a partire dalle leggi europee riferite all'anno 2014, il percorso parlamentare ha assunto caratteristiche diverse rispetto a quanto avvenuto in sede di prima applicazione della legge n. 234. I disegni di legge europea 2014 e di delegazione europea 2014 sono presentati dal Governo, in maniera pressoché contestuale, l'uno alla Camera e l'altro al Senato, e quindi non vengono trattati congiuntamente da un solo ramo del Parlamento. Tale prassi ha determinato un sostanziale allineamento dei tempi di esame parlamentare e l'approvazione definitiva, pressoché contemporanea, dei due strumenti legislativi, in linea con la finalità ispiratrice della riforma del 2012 volta alla accelerazione del processo di adeguamento all'ordinamento europeo.
L'esame parlamentare disgiunto e quasi contestuale dei disegni di legge europei presso le due Camere viene confermato anche per l'esame e l'approvazione delle leggi riferite all'anno 2015. Inoltre, nelle sessioni che hanno condotto all'approvazione delle leggi riferite agli anni 2016 e 2017, le Camere hanno di fatto attivato un coordinamento informale dei lavori parlamentari sulle leggi europee che ha consentito, a ciascun ramo del Parlamento, di procedere ad un sostanziale allineamente al testo legislativo approvato in prima lettura dall'altra Camera, senza apportarvi modificazioni. Tale prassi - ispirata all'esperienza dei "triloghi" adottati nelle sedi istituzionali europee - è stata caratterizzata dal confronto contestuale tra le Camere ed il Governo, in sede informale, sui contenuti specifici dei disegni di legge europei, finalizzato ad approfondire le eventuali criticità delle disposizioni nonché a facilitare il raggiungimento di posizioni condivise sulla disciplina legislativa da adottare. Tale percorso ha contribuito alla riduzione dei tempi di esame parlamentare delle leggi europee che sono state approvate definitivamente, in prima lettura, senza "navette", ad eccezione della legge europea 2017 che ha invece richiesto una doppia lettura della Camera, su puntuali disposizioni modificate dal Senato.
Per ciascuna delle leggi di delegazione europea è possibile dare conto del relativo stato di attuazione, facendo riferimento al numero di decreti legislativi che adeguano l'ordinamento italiano a quello europeo, emanati e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, alla data del 12 giugno 2018.
Con l'approvazione delle leggi di delegazione europea il Parlamento conferisce al Governo la delega per la successiva emanazione di atti normativi, i decreti legislativi, che rappresentano lo strumento principale per il recepimento dei contenuti delle direttive.
Nella maggioranza dei casi, la delega legislativa prevede che il Governo sia tenuto a presentare alle Camere, per il parere parlamentare, gli schemi di decreto di recepimento di una o più direttive o di adeguamento della normativa italiana alle norme regolamentari e alle decisioni europee.
Gli schemi di decreto legislativo sono esaminati dalle Commissioni parlamentari competenti per materia che esprimono un parere circa la conformità degli atti del Governo alla disciplina europea da recepire ed ai principi ed ai criteri della delega conferita con lo strumento legislativo.
A distanza di quasi 5 anni dalla loro approvazione, si rileva innanzitutto che le leggi di delegazione europea riferite all'anno 2013 risultano quasi completamente attuate.
Con riguardo alla legge di delegazione europea 2013 risultano infatti recepite 35 direttive che sono oggetto della legge. Inoltre, la normativa nazionale è stata adeguata ai 2 regolamenti UE in essa previsti. Risultano peraltro tutte recepite le 8 direttive da attuare secondo principi e criteri direttivi specifici di delega contenuti nell'articolato. Non sono state invece recepite 4 direttive, di cui 3 in versione codificata che può non richiedere la necessità di recepimento.
Anche la seconda legge per il 2013, relativa al secondo semestre, risulta quasi interamente attuata, posto che risultano recepite 18 direttive ed attuate due decisioni quadro; la direttiva ancora non recepita (2010/13/UE) è una direttiva codificata, che può quindi non richiedere la necessità di recepimento.
Analogamente, risultano in gran parte attuate le leggi di delegazione europea riferite agli anni 2014 e 2015.
Le deleghe conferite con la legge n. 114 del 2015 hanno infatti assicurato il recepimento di 43 direttive e 10 decisioni quadro, nonché l'adeguamento della normativa nazionale a 6 regolamenti europei.
Con riguardo alla legge n. 170 del 2016, risultano emanati 13 decreti legislativi e un D.P.R. che recepiscono 14 direttive e danno attuazione ad una decisione quadro, mentre la normativa nazionale risulta adeguata a tre regolamenti europei.
Per effetto della recente approvazione definitiva, avvenuta nell'ottobre 2017, la legge di delegazione europea 2016-2017 risulta solo parzialmente attuata.
Alla data dell'8 luglio 2018 sono state attuate con decreto legislativo deleghe relative a 11 direttive europee. Risultano inoltre recepite - in via amministrativa - 12 direttive emanate nel 2016.
