tema 23 giugno 2020
Studi - Politiche Unione europea La legge annuale europea e di delegazione europea
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Il raccordo tra l'ordinamento italiano e i processi normativi dell'UE concerne, in linea generale, due aspetti distinti sebbene complementari: per un verso, la partecipazione delle istituzioni nazionali, e in particolare del Parlamento, alla formazione delle politiche e delle decisioni dell'UE (cd. fase ascendente) e, per altro verso, l'attuazione della normativa europea sul piano interno (cd. fase discendente).

Con riguardo alla fase discendente, la legge n. 234 del 2012 ha riorganizzato il processo di recepimento della normativa europea introducendo, in luogo della legge comunitaria annuale prevista dalla normativa previgente, due distinti provvedimenti: la legge di delegazione europea, il cui contenuto è limitato alle disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie, e la legge europea, che contiene più in generale disposizioni volte a garantire l'adeguamento dell'ordinamento interno a quello europeo.

 Si tratta di strumenti legislativi aventi un contenuto proprio - dettagliatamente definito dalla legge n. 234 del 2012 - che è finalizzato a garantire il puntuale adempimento degli obblighi comunitari nonché ad escludere l'inserimento nei disegni di legge europei di materie estranee che possono incidere negativamente sul tempestivo adeguamento dell'ordinamento italiano.

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L'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenze dell'Italia all'Unione europea nella fase discendente è assicurato da due distinti provvedimenti, introdotti dalla legge n. 234 del 2012, in luogo del disegno di  legge comunitaria previsto dalla legislazione vigente, che assicurano altresì il periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento dell'Unione europea.

In particolare, la legge di delegazione europea contiene (art. 30, comma 2):

  • disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa volta esclusivamente all'attuazione delle direttive europee e delle decisioni quadro da recepire nell'ordinamento nazionale, esclusa ogni altra disposizione di delegazione legislativa non direttamente riconducibile al recepimento degli atti legislativi europei;
  • disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa, diretta a modificare o abrogare disposizioni statali vigenti, limitatamente a quanto indispensabile per garantire la conformità dell'ordinamento nazionale ai pareri motivati indirizzati all'Italia dalla Commissione europea ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea o al dispositivo di sentenze di condanna per inadempimento emesse della Corte di giustizia dell'Unione europea;
  • disposizioni che autorizzano il Governo a recepire in via regolamentare le direttive;
  • delega legislativa al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione europea;
  • delega legislativa al Governo limitatamente a quanto necessario per dare attuazione a eventuali disposizioni non direttamente applicabili contenute in regolamenti europei;
  • disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, conferiscono delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni dell'Unione europea recepite dalle regioni e dalle province autonome;
  • disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per recepire o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea nelle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione;
  • disposizioni che autorizzano il Governo a emanare testi unici per il riordino e per l'armonizzazione di normative di settore, nel rispetto delle competenze delle regioni e delle province autonome;
  • delega legislativa al Governo per l'adozione di disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi.

Ai sensi dell'art. 29 della legge n. 234/2012,  il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri Ministri interessati, entro il 28 febbraio di ogni anno, presenta alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, il disegno di legge di delegazione europea.

Il disegno di legge di delegazione europea è corredato di una relazione illustrativa, aggiornata al 31 dicembre dell'anno precedente, in cui il Governo:

- dà conto delle motivazioni che lo hanno indotto all'inclusione delle direttive dell'Unione europea in uno degli allegati, con specifico riguardo all'opportunità di sottoporre i relativi schemi di atti normativi di recepimento al parere delle competenti Commissioni parlamentari;

-  riferisce sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto dell'Unione europea e sullo stato delle eventuali procedure d'infrazione, dando conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea relativa alle eventuali inadempienze e violazioni da parte della Repubblica italiana di obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea;

- fornisce l' elenco delle direttive dell'Unione europea recepite o da recepire in via amministrativa;
- dà partitamente conto delle ragioni dell' eventuale omesso inserimento delle direttive dell'Unione europea il cui termine di recepimento è già scaduto e di quelle il cui termine di recepimento scade nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi previsti per l'esercizio della delega legislativa;
- fornisce l' elenco delle direttive dell'Unione europea recepite con regolamento, nonché l'indicazione degli estremi degli eventuali regolamenti di recepimento già adottati e fornisce l'elenco dei provvedimenti con i quali nelle singole regioni e province autonome si è provveduto a recepire le direttive dell'Unione europea nelle materie di loro competenza, anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni e dalle province autonome.
Si prevede, inoltre, la possibilità per il Governo, nel caso in cui insorgessero nuove esigenze di adempimento, di presentare, entro il 31 luglio di ogni anno, un ulteriore disegno di legge di delegazione europea relativo al secondo semestre dell'anno, per il quale non è prescritta la relazione illustrativa.

Nell'esercizio delle deleghe legislative conferite, il Governo è tenuto al rispetto dei principi e criteri generali di delega, nonché degli specifici principi e criteri direttivi aggiuntivi eventualmente stabiliti dalla legge di delegazione europea, come previsto all'articolo 32 della legge n. 234 del 2012.


Resta ferma la possibilità per il Governo di adottare provvedimenti anche urgenti diversi dalla legge di delegazione europea e dalla legge europea, necessari per far fronte ad obblighi europei qualora il termine per provvedervi sia anteriore alla data di entrata in vigore dei provvedimenti relativi all'anno di riferimento (art. 37).

Il termine per l'esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea (articolo 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012) è di quattro mesi antecedenti il termine di recepimento indicato in ciascuna delle direttive. Per le direttive il cui termine così determinato sia già scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea, o scada nei tre mesi successivi, la delega deve essere esercitata entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa. Per le direttive che non prevedono un termine di recepimento, il termine per l'esercizio della delega è di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea.

L'articolo 31, comma 5, della legge n. 234 del 2012 prevede inoltre che il Governo possa adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati in base alla delega conferita con la legge di delegazione entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, sempre nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge stessa.

L'articolo 32 della legge n. 234 del 2012 detta i seguenti princìpi e criteri direttivi generali di delega:

a)        le amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti;

b)        ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto e la semplificazione della normativa;

c)        gli atti di recepimento di direttive dell'Unione europea non possono prevedere l'introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse (c.d. gold plating);

d)        ove necessario, al fine di assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. In ogni caso le sanzioni penali sono previste "solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti";

e)        al recepimento di direttive o di altri atti che modificano precedenti direttive o di atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione;

f)         nella redazione dei decreti legislativi si tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega;

g)        quando si verificano sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di più amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano le procedure per salvaguardare l'unitarietà dei processi decisionali, l'efficacia e la trasparenza dell'azione amministrativa, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti territoriali;

h)        le direttive che riguardano le stesse materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti normativi vengono attuate con un unico decreto legislativo, compatibilmente con i diversi termini di recepimento;

i)         è sempre assicurata la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea e non può essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani.

Al recepimento di direttive o all'attuazione di altri atti dell'Unione europea che modificano precedenti direttive o atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o di altro atto modificato, e che nella redazione dei decreti legislativi si tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive dell'Unione europea comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega. Inoltre, qualora non siano di ostacolo i diversi termini di recepimento, vengono attuate con un unico decreto legislativo le direttive che riguardano le stesse materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti normativi (legge n. 234/2012, art. 32).

La legge europea (art. 30, comma 3, della legge n. 234/2012) reca, invece, norme di diretta attuazione finalizzate a porre rimedio ai casi di non corretto recepimento della normativa dell'Unione europea nell'ordinamento nazionale che hanno dato luogo a procedure di pre-infrazione, avviate nel quadro del sistema di comunicazione EU Pilot, e di procedure di infrazione, laddove il Governo abbia riconosciuto la fondatezza dei rilievi mossi dalla Commissione europea. Vengono, dunque, inserite nel disegno di legge europea, in linea generale, norme volte a prevenire l'apertura, o a consentire la chiusura, di procedure di infrazione, nonché, in base ad una interpretazione estensiva del disposto legislativo, anche norme volte a permettere l'archiviazione dei casi di pre-contenzioso EU Pilot (su cui infra).

In particolare, la legge europea - per la quale, a differenza di quanto previsto per la legge di delegazione, non è fissato alcun termine di presentazione, contiene:

  • disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea;
  • disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure d'infrazione avviate dalla Commissione europea nei confronti dell'Italia o di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea, nonché di rilievi mossi nell'ambito di procedure di pre-infrazione (casi «EU Pilot» avviati dalla Commissione europea per accertare la corretta applicazione della legislazione UE e per prevenire l'avvio di procedure d'infrazione);
  • disposizioni necessarie per dare attuazione o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea;
  • disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell'Unione europea e disposizioni emanate nell'esercizio del potere sostitutivo.
 Si ricorda che il sistema EU PILOT dal 2008 è lo strumento principale di comunicazione e cooperazione tramite il quale la Commissione, mediante il Punto di contatto nazionale - che in Italia è la struttura di missione presso il Dipartimento Politiche UE della Presidenza del Consiglio -, trasmette le richieste di informazione agli Stati membri al fine di assicurare la corretta applicazione della legislazione UE e prevenire possibili procedure d'infrazione. Il sistema viene utilizzato quando per la Commissione la conoscenza di una situazione di fatto o di diritto all'interno di uno Stato membro è insufficiente e non permette il formarsi di un'opinione chiara sulla corretta applicazione del diritto UE e in tutti i casi che potrebbero essere risolti senza dovere ricorrere all'apertura di una vera e propria procedura di infrazione. EU PILOT, di fatto, ha sostituito l'inoltro delle lettere amministrative agli Stati membri tramite le Rappresentanze permanenti a Bruxelles e spesso ha portato alla conclusione positiva di molti casi, senza cioè l'apertura di una vera e propria procedura d'infrazione.
ultimo aggiornamento: 23 giugno 2020

Con riguardo all'attuazione della normativa europea, sono previsti appositi strumenti e procedure regolamentari volti ad assicurare la piena e tempestiva attuazione degli obblighi discendenti da atti giuridici dell'Unione europea, oltre che da pronunce giurisdizionali.

Innanzitutto, si ricorda che la legge di delegazione europea indica le direttive in relazione alle quali sugli schemi dei decreti legislativi di recepimento è acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. In tal caso, gli schemi dei decreti legislativi sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Decorsi quaranta giorni dalla data di trasmissione, i decreti sono emanati anche in mancanza del parere. Qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare appena decritto ovvero i diversi termini che in seguito si illustrano scadano nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi.

La fase discendente di esame ed approvazione dei disegni di legge europea e di delegazione europea - con il contestuale esame della Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione -, rappresentano il momento per compiere, in sede parlamentare, una verifica complessiva dell'adempimento di tutti gli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea da parte dell'Italia.

Sui due atti si svolge un procedimento di esame congiunto in Commissione e in Assemblea, pur avendo l'uno natura legislativa e l'altro natura di indirizzo e controllo.

 

Per quanto riguarda il Senato, la procedura vigente per l'esame del disegno di legge di delegazione europea (come della legge europea e delle relazioni annuali sulla partecipazione dell'Italia all'UE) è disciplinata dall'articolo 144-bis del Regolamento interno.

Il suddetto articolo, al comma 1, prevede che tali atti siano assegnati, per l'esame generale in sede referente, alla 14a Commissione "Politiche dell'Unione europea" e, per l'esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia.

Queste ultime dispongono di quindici giorni per condurre l'esame che potrà concludersi, nel caso del disegno di legge di delegazione (e del disegno di legge europea), con l'approvazione di una relazione e con la nomina di un relatore. E' prevista inoltre la possibilità di trasmettere relazioni di minoranza.

Nel caso si tratti delle relazioni annuali sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, l'esame nelle Commissioni si concluderà con l'approvazione di un parere.

Trascorsi quindici giorni dall'assegnazione, la 14a Commissione potrà in ogni caso procedere all'esame (comma 2). Avrà a disposizione trenta giorni per concluderlo e per trasmettere una relazione generale all'Assemblea. A tale relazione sono allegate altresì le relazioni delle Commissioni (o i pareri nel caso si esamini la relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea).

Per quanto concerne gli emendamenti, fermi restando i principi sanciti dall'articolo 97 R.S. (dichiarazione di improbabilità e inammissibilità), sono inammissibili quelli che riguardano materie estranee al disegno di legge in esame. Il Presidente del Senato, ricorrendo tali condizioni, può dichiarare inammissibili disposizioni del testo proposto dalla Commissione all'Assemblea (comma 4). L'articolo 144-bis prevede poi, al comma 5, che possano essere presentati in Assemblea, anche dal solo proponente, i soli emendamenti respinti nella 14a Commissione. Il Presidente del Senato, tuttavia, potrà ammetterne nuovi, purché correlati con modifiche proposte dalla Commissione o già approvate in Assemblea.

La discussione generale sul disegno di legge di delegazione europea (e sulla legge europea) può avvenire congiuntamente con la discussione della relazione annuale sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, sulla quale è prevista la possibilità di presentare proposte di risoluzione. Al termine della votazione sul disegno di legge, l'Assemblea delibera sulle suddette proposte, votando per prima quella accettata dal Governo, alla quale ciascun senatore può proporre emendamenti (comma 7).

 

Per quanto riguarda la Camera, occorre far riferimento all' articolo 126-ter del Regolamento interno (R.C.) che traccia una procedura speciale.

Nella vigente formulazione la norma regolamentare mantiene il riferimento alla legge comunitaria e alla relazione annuale del Governo sulla partecipazione dell'Italia all'UE, precedentemente previsti dalla legge n. 11 del 2005, nell'ambito di una sorta di "sessione europea". Per effetto dello sdoppiamento dello strumento legislativo recato dalla L. 234, tale disciplina regolamentare si intende applicabile all'esame della legge europea e di delegazione europea. La disciplina speciale prevista all'art. 126- ter, inoltre, si intende riferita solamente all'esame della relazione consuntiva.
Quanto all'esame della Relazione consuntiva, la Giunta per il Regolamento della Camera con due pareri adottati il 6 ottobre 2009 ed il 14 luglio 2010, ha ritenuto, in via interpretativa, che: la relazione programmatica, che il Governo presenta entro il 31 dicembre di ciascun anno, è oggetto di esame congiunto con il programma legislativo delle Istituzioni europee, secondo la procedura già delineata dalla Giunta medesima il 9 febbraio 2000

Più in dettaglio, l'art. 126-ter R.C. prevede che il disegno di legge comunitaria (ora: legge europea e legge di delegazione europea) e la relazione (ora: consuntiva) sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea siano assegnati, per l'esame generale in sede referente, alla Commissione politiche dell'Unione europea, e, per l'esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia.

Ciascuna Commissione è tenuta ad esaminare le parti del disegno di legge di propria competenza entro quindici giorni dall'assegnazione, concludendo con l'approvazione di una relazione e con la nomina di un relatore, che può partecipare alle sedute della Commissione politiche dell'Unione europea. Entro lo stesso termine sono trasmesse le eventuali relazioni di minoranza. Le singole Commissioni approvano anche gli emendamenti al disegno di legge, relativi alle parti di competenza, che vengono inclusi nella relazione. Analogamente, sempre entro quindici giorni, ciascuna Commissione esamina le parti della Relazione annuale che riguardino la propria competenza ed approvano un parere.

Decorso il termine indicato, la Commissione politiche dell'Unione europea, entro i successivi trenta giorni, conclude l'esame del disegno di legge e della relazione, predisponendo per ciascun atto una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate, rispettivamente, le relazioni ed i pareri approvati dalle singole Commissioni.

La Commissione politiche dell'Unione europea svolge l'esame in sede referente del provvedimento e gli emendamenti approvati dalle singole Commissioni si ritengono accolti, salvo che la Commissione politiche dell'Unione europea non li respinga per motivi di compatibilità con la normativa comunitaria, ovvero per esigenze di coordinamento generale.

Criteri particolari riguardano l'ammissibilità degli emendamenti: oltre ai princìpi generali contenuti all'art. 89 R.C.(estraneità all'oggetto della discussione), sono considerati inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che riguardino materie estranee all'oggetto proprio delle leggi europee, come definito dalla legislazione vigente. Gli emendamenti dichiarati inammissibili in commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.

Terminato l'esame in Commissione, i disegni di legge europea e di delegazione europea e la Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea sono trasmessi all'Assemblea, dove ha luogo la discussione generale congiunta, nell'ambito della quale possono essere presentate risoluzioni sulla Relazione annuale, che sono votate dopo la votazione finale sul disegno di legge.

Si ricorda, infine, che sul disegno di legge di delegazione europea (e su quello di legge europea, ove contenga deleghe), si esprime, inoltre, il Comitato per la legislazione, ai sensi dell'art. 16-bis, comma 6- bis, R.C., dal momento che si tratta di una legge contenente norme di delegazione legislativa.

ultimo aggiornamento: 23 giugno 2020

Con riguardo alla fase discendente di attuazione del diritto dell'Unione europea, i risultati dell'attività svolta dalle Camere a seguito dell'entrata in vigore dlla legge n. 234/2012 forniscono indicazioni circa l'efficacia del meccanismo legislativo previsto per garantire la conformità dell'ordinamento italiano a quello europeo.

I due nuovi strumenti di adeguamento all'ordinamento europeo - le leggi europee - risultano pienamente utilizzati.

A far data dal marzo 2013 il Parlamento ha svolto l'esame di sei disegni di legge di delegazione europea e sei disegni di legge europea, il cui iter si è positivamente concluso con l'approvazione in via definitiva di dodici leggi europee. Tale percorso parlamentare, che ha registrato una durata media pari a 5-6 mesi per l'esame e l'approvazione definitiva delle leggi, ha garantito puntualità e velocità nell'attuazione degli obblighi europei nell'anno di riferimento. L'intensa attività parlamentare dedicata allo svolgimento di "sessioni comunitarie", che in alcuni casi sono state duplicate nel corso dello stesso anno, ha altresì assicurato, per ciascun anno della legislatura e fino al 2018, il rispetto della cadenza annuale di approvazione delle leggi, prescritto dalla legge n. 234.

Appare in tal modo centrato il principale obiettivo dell'innovazione apportata dalla legge n. 234, specificatamente volta ad evitare ostacoli al processo di adeguamento all'ordinamento europeo. Tale processo, che deve essere costante nel tempo e rappresenta un obbligo imprescindibile degli Stati membri dell'Unione, in passato, con lo strumento della legge comunitaria, aveva talvolta subito rallentamenti.

Si ricorda, infatti, che nel biennio precedente alla riforma operata dalla legge n. 234, si era verificata un'"impasse" dovuta alla mancata approvazione di specifiche disposizioni contenute nei disegni di legge comunitaria 2011 e 2012 che aveva impedito il positivo perfezionamento dell'iter parlamentare di approvazione delle relative leggi comunitarie.

La continuità impressa dalle dieci leggi europee finora approvate  al meccanismo di adeguamento normativo italiano agli atti dell'Unione europea ha determinato inoltre, fino al 2018, un miglioramento dello stato del contenzioso pendente nei riguardi dell'Italia.

Ad inizio 2013 le procedure di infrazione aperte a carico dell'Italia ammontavano a 101 (83 per violazione del diritto dell'Unione e 8 per mancato recepimento di direttive), mentre sulla base delle ultime decisioni assunte dalla Commissione europea, nell'aggiornamento del 2 aprile 2020, le infrazioni aperte nei confronti dell'Italia risultano ridotte, in numero pari a 79 (64 per violazione del diritto dell'Unione e 15 per mancato recepimento di direttive), anche se dall'inizio del 2018 ad oggi si registra di nuovo un trend in crescita.

Tra i settori più interessati, ambiente, fiscalità e dogane, trasporti, concorrenza e aiuti di Stato e giustizia.

I grafici seguenti mostrano l'andamento delle procedure di infrazione aperte nei confronti dall'Italia dall'inizio del 2013 ad oggi e la suddivisione per settore e per stadio di avanzamento delle procedure attualmente aperte.

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ultimo aggiornamento: 23 giugno 2020

Dopo l'entrata in vigore della legge 234 del 2012 sono state approvate dodici leggi europee:

Di seguito, sono esposti sinteticamente i contenuti delle leggi europee approvate dal Parlamento a far data dall'approvazione della legge n. 234/2012.

Il Parlamento ha proceduto alla approvazione di quattro leggi europee riferite all'anno 2013. Nel primo anno di legislatura la condizione dell'ordinamento italiano appariva particolarmente lacunosa con riguardo agli atti dell'Unione europea emanati negli anni precedenti che non avevano trovato recepimento nel 2011 e nel 2012 a causa della mancata approvazione delle rispettive leggi comunitarie. Per quanto riguarda le leggi comunitarie 2011 e 2012, i rispettivi disegni di legge (A.C. 4623 e A.C. 4925) erano stati approvati dalla Camera in prima lettura, mentre l'esame al Senato in seconda lettura non si era concluso prima del termine della legislatura. Un ulteriore effetto diretto della mancata approvazione delle leggi comunitarie 2011 e 2012 si è riscontratonel corso del secondo semestre del 2013, poiché il Governo, avvalendosi della facoltà prevista dalla legge n. 234, ha presentato un secondo disegno di legge di delegazione europea, recante le ulteriori direttive emanate in ambito europeo nel corso del 2013. Parallelamente, si è registrato un intervento massiccio sul diverso fronte dell'abbattimento del numero di infrazioni a carico dell'Italia, con la presentazione, con analoga successione temporale, di due disegni di legge europea, entrambi riferiti al 2013, per fronteggiare l'aumento delle infrazioni conseguente ai mancati interventi correttivi della normativa italiana ritenuta in violazione del diritti dell'Unione europea. 

In particolare, la legge di delegazione europea 2013 ( L. 6 agosto 2013, n. 96) contiene un numero particolarmente elevato di direttive da recepire, avendo il Governo trasferito, nel disegno di legge originario, gran parte degli atti europei ancora in attesa di attuazione, oltre alle direttive emanate nel 2013. La legge conferisce al Governo deleghe legislative per il recepimento di 40 direttive, per la rettifica di 5 direttive e per l'adeguamento della normativa nazionale a 2 regolamenti dell'UE. Oltre ad una delega generale per il recepimento delle direttive elencate negli allegati, il provvedimento detta specifici princìpi e criteri direttivi per l'attuazione delle seguenti direttive: direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali; direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica; direttiva 2011/36/UE, sulla tratta di esseri umani e la protezione delle vittime; direttiva 2011/51/UE, che estende ai titolari di protezione internazionale lo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo; direttiva 2011/95/UE sull'attribuzione della qualifica di rifugiato; direttiva 2011/85/UE, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri; direttiva 2011/61/UE sui gestori di fondi di investimento alternativi; direttiva 2010/63/UE sulla protezione degli animali utilizzati a fini scientifici. Con la legge di delegazione europea 2013 - secondo semestre ( L. 7 ottobre 2014, n. 154), il Governo è stato delegato ad adottare decreti legislativi per l'attuazione di 19 direttive. La legge europea 2013 ( L. 6 agosto 2013, n. 97) che consta di 34 articoli interviene in numerose materie, fra cui la libertà di circolazione e soggiorno all'interno dell'Unione europea, la disciplina della professione di guida turistica, i pacchetti turistici "tutto compreso", la qualità delle acque di balneazione, la valutazione e la gestione dei rischi di alluvioni, lo smaltimento dei rifiuti, la valutazione dell'impatto ambientale, l'inquinamento da nitrati, la caccia, l'esame delle domande di asilo, il mercato delle telecomunicazioni, e il Servizio europeo di telepedaggio. Anche la legge europea 2013-bis ( L. 30 ottobre 2014, n. 161), approvata con una doppia lettura da parte della Camera, contiene disposizioni di natura eterogenea. In particolare, la legge è intesa a chiudere 8 procedure di infrazione , risolvere 12 casi di pre-contenzioso (EU Pilot), conformare l'ordinamento italiano a principi interpretativi stabiliti da una sentenza in materia di appalti pubblici emessa dalla Corte di giustizia europea su rinvio pregiudiziale del giudice nazionale, nonché a dare tempestiva e diretta attuazione a 3 direttive europee.

Nel prosieguo della XVII legislatura, a partire dalle leggi europee riferite all'anno 2014, il percorso parlamentare ha assunto caratteristiche diverse rispetto a quanto avvenuto in sede di prima applicazione della legge n. 234. I disegni di legge europea 2014 e di delegazione europea 2014 sono presentati dal Governo, in maniera pressoché contestuale, l'uno alla Camera e l'altro al Senato, e quindi non vengono trattati congiuntamente da un solo ramo del Parlamento. Tale prassi ha determinato un sostanziale allineamento dei tempi di esame parlamentare e l'approvazione definitiva, pressoché contemporanea, dei due strumenti legislativi, in linea con la finalità ispiratrice della riforma del 2012 volta alla accelerazione del processo di adeguamento all'ordinamento europeo.

La legge di delegazione europea 2014 ( L. 9 luglio 2015, n. 114)  composta di 21 articoli ha conferito al Governo la delega per il recepimento di 59 direttive europee, per l'adeguamento della normativa nazionale a 6 regolamenti dell'UE, nonché per l'attuazione di 10 decisioni quadro. Sono stati inoltre previsti principi e criteri direttivi specifici di delega riferiti a 12 direttive, 6 regolamenti e 3 decisioni quadro. Nei 30 articoli di cui si compone la legge europea 2014 ( L. 29 luglio 2015, n. 115) sono contenute disposizioni modificative o integrative di norme nazionali per adeguarne i contenuti al diritto europeo, finalizzate a definire 24 procedure di contenzioso avviate dalla Commissione europea nei confronti dell'Italia, tra cui 14 procedure di infrazione e 11 casi pre-contenzioso (EU Pilot). In particolare, la legge è intervenuta in diversi settori, tra i quali i contratti di turismo, gli organismi geneticamente modificati (OGM), l'immigrazione, la caccia, la fiscalità, i servizi pubblici locali, la sicurezza alimentare e la patente di guida.

L'esame parlamentare disgiunto e quasi contestuale dei disegni di legge europei presso le due Camere viene confermato anche per l'esame e l'approvazione delle leggi riferite all'anno 2015. Inoltre, nelle sessioni che hanno condotto all'approvazione delle leggi riferite agli anni 2016 e 2017, le Camere hanno di fatto attivato un coordinamento informale dei lavori parlamentari sulle leggi europee che ha consentito, a ciascun ramo del Parlamento, di procedere ad un sostanziale allineamento al testo legislativo approvato in prima lettura dall'altra Camera, senza apportarvi modificazioni. Tale prassi - ispirata all'esperienza dei "triloghi" adottati nelle sedi istituzionali europee - è stata caratterizzata dal confronto contestuale tra le Camere ed il Governo, in sede informale, sui contenuti specifici dei disegni di legge europei, finalizzato ad approfondire le eventuali criticità delle disposizioni, nonché a facilitare il raggiungimento di posizioni condivise sulla disciplina legislativa da adottare. Tale percorso ha contribuito alla riduzione dei tempi di esame parlamentare delle leggi europee che sono state approvate definitivamente, in prima lettura, senza "navette", ad eccezione della legge europea 2017, che ha invece richiesto una doppia lettura della Camera, su puntuali disposizioni modificate dal Senato.

La legge di delegazione europea 2015 ( L.  12 agosto 2016, n. 170) consta di 21 articoli contenenti disposizioni per il recepimento di 16 direttive europee, di cui 14 attraverso delega legislativa e due in via regolamentare. Inoltre, il provvedimento reca norme di delega per l'adeguamento della normativa nazionale a 12 regolamenti europei, e per il recepimento di una raccomandazione CERS e di una decisione quadro. Tra le 16 direttive da recepire una è stata adottata nel 2009, una nel 2011, 3 nel 2014 e 11 nel 2015.  La legge europea 2015-2016 ( L. 7 luglio 2016, n. 122) fa riferimento all'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea per il biennio, in conseguenza dell'avvenuta presentazione del disegno di legge al Parlamento nei primi mesi del 2016, e quindi successivamente all'anno di riferimento. Le 37 disposizioni di cui si compone la legge mirano a definire 16 casi di contenzioso, tra cui 4 procedure di infrazione, 10 casi EU Pilot, una procedura di cooperazione in materia di aiuti di Stato esistenti e una procedura di aiuti di Stato. La legge europea 2015-2016 reca inoltre alcune modifiche alla legge n. 234 del 2012 riguardanti, da un lato, i compiti del Segretario del CIAE, nell'ambito del Comitato tecnico di valutazione degli atti dell'Unione europea e , dall'altro, la disciplina degli aiuti di Stato, con riferimento alla notifica alla Commissione europea di eventuali misure di concessione di aiuti di Stato, alla "cabina di regia" unica presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il relativo sistema di notificazione elettronica ed alle azioni di recupero di aiuti di Stato non compatibili con il mercato interno.
La legge di delegazione europea 2016-2017 ( L. 25 ottobre 2017, n. 163) consta di 15 articoli contenenti disposizioni di delega per il recepimento di 29 direttive dell'Unione europea, di cui 28 inserite nell'Allegato, da recepire con decreto legislativo. Si tratta, prevalentemente, di direttive emanate nell'anno 2016; le restanti direttive risultano emanate negli anni 2015 e 2017. Con riferimento a 6 direttive europee sono previsti principi e criteri direttivi specifici per l'esercizio della delega; si tratta precisamente delle direttive: 2015/2436 in materia di marchi d'impresa; 2016/97 sulla distribuzione assicurativa; 2016/680 sul trattamento dei dati personali; 2016/681 sull'uso dei dati del codice di prenotazione (PNR); 2016/2102 sull'accessibilità dei siti web e delle applicazioni mobili degli enti pubblici; e, 2016/943 sui segreti commerciali. La legge europea 2017 (L. 20 novembre 2017, n. 167) si compone di 30 articoli volti a consentire la definizione di 3 procedure di infrazione e di 8 casi EU Pilot, a superare alcune contestazioni mosse dalla Commissione europea nell'ambito di un caso EU Pilot, a garantire la corretta attuazione di 3 direttive già recepite, nonché ad apportare alcune modifiche alle disposizioni della legge n. 234 del 2012 sulla partecipazione dell'Italia all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea.

La legge di delegazione europea 2018 ((L. 4 ottobre 2019, n. 117) si compone di 26 articoli contenenti disposizioni di delega riguardanti:

  • il recepimento di 26 direttive europee (tra le quali si ricordano la Direttiva che stabilisce norme fondamentali di sicurezza relative alla protezione contro i pericoli derivanti dall'esposizione alle radiazioni ionizzanti, la direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale, la direttiva sui meccanismi di risoluzione delle controversie in materia fiscale nell'Unione Europea, la direttiva sulla prestazione energetica nell'edilizia e la direttiva sull'efficienza energetica, la direttiva relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e la direttiva relativa alle discariche di rifiuti);
  • l'adeguamento della normativa nazionale a 12 regolamenti europei e modifiche all'atto di recepimento di una decisione quadro GAI (Giustizia e Affari Interni), tra i quali si ricordano il Regolamento relativo all'attuazione di una cooperazione rafforzata sull'istituzione della Procura europea, il Regolamento sui fondi comuni monetari, il Regolamento che istituisce il codice doganale dell'Unionee il Regolamento concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas);
  • l'attuazione di una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio UE relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra.

L'articolato contiene inoltre principi e criteri direttivi specifici per l'esercizio della delega relativa a 14 direttive.

La legge europea 2018 (L. 3 maggio 2019, n. 37) si compone di 22 articoli con i quali: 
  • si affrontano 6 procedure di infrazione (non conformità alla Direttiva 2013/55/UE su riconoscimento delle qualifiche professionali, compatibilità del Decreto legislativo n. 56 del 19 aprile 2017 (correttivo appalti) con la direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, attuazione della direttiva 2009/12/CE sui diritti aeroportuali, regime IVA applicato ai servizi accessori all'importazione di beni in franchigia, mancato recepimento della direttiva relativa a taluni utilizzi consentiti di determinate opere e di altro materiale protetto da diritto d'autore e da diritti connessi a beneficio delle persone non vedenti, con disabilità visive o con altre difficoltà nella lettura di testi a stampa, e che modifica la direttiva sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei diritti connessi nella società dell'informazione, non corretta trasposizione della direttiva Euratom che istituisce un quadro comunitario per la gestione responsabile e sicura del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi) e 4 casi EU-Pilot (lettori di madrelingua straniera, criteri di rilascio di concessioni relative alle rivendite di tabacchi, non corretta attuazione della direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, sfalci e potature);
  • si risolvono 2 casi di aiuti di Stato illegali (abrogazione dell'aiuto di Stato individuale alla ISIAMED e abrogazione delle disposizioni recanti l'estensione del periodo di incentivazione per gli impianti a biomasse, biogas e bioliquidi
  • si attuano 2 direttive già scadute (su taluni utilizzi consentiti delle opere e di altro materiale protetto da diritto d'autore e da diritti connessi a beneficio delle persone non vedenti, con disabilità visive o con altre difficoltà nella lettura di testi a stampa e sulla direttiva recante principi e le linee guida relativi alle buone prassi di fabbricazione dei medicinali per uso umano;
  • si adegua l'ordinamento nazionale a 5 regolamenti europei (misure volte a impedire i blocchi geografici ingiustificati e altre forme di discriminazione basate sulla nazionalità, sul luogo di residenza o sul luogo di stabilimento dei clienti nell'ambito del mercato interno, designazione delle autorità competenti, termini di prescrizione delle obbligazioni doganali; tempi, gestione e altri aspetti della vendita all'asta delle quote di emissioni dei gas a effetto serra; dispositivi medici, designazione dell'autorità competente; dispositivi medici diagnostici in vitro, dell'autorità competente);
  • si dà esecuzione a un accordo internazionale in materia di mandato di arresto europeo e procedure di consegna tra Stati membri 


Tra i contenuti della Legge europea 2018 si segnala, tra l'altro:

  • la nuova definizione di "legalmente stabilito", in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali: il legittimo stabilimento in uno Stato membro, presupposto per l'esercizio della professione, va riferito non al luogo di residenza del professionista, ma al luogo in cui questi esercita in via stabile la professione;
  • l'inserimento del tirocinio di adattamento, in alternativa alla prova attitudinale, tra le misure compensative che possono essere prescritte, ai fini del riconoscimento del titolo professionale, dall'autorità competente dello Stato membro ospitante, nei casi specifici in cui la scelta della misura compensativa è rimessa all'autorità, in deroga al principio generale che lascia tale scelta al richiedente. Tali misure sono previste in caso di discordanze tra la formazione seguita dal professionista nello Stato di provenienza e quella richiesta nello Stato ospitante. Finora, la misura prevista era solo la prova attitudinale;
  • i tempi più certi per il pagamento delle imprese nei contratti di appalto con la Pubblica amministrazione: la norma consentirà il rispetto del termine di pagamento di 30 giorni previsto dalla direttiva dell'Unione Europea;
  • l'estensione delle regole del mandato di arresto europeo alla Norvegia e all'Islanda: la norma avrà l'effetto di semplificare le procedure per perseguire efficacemente i ricercati italiani fuggiti in quei Paesi o di consegnare alla i ricercati norvegesi o islandesi fuggiti in Italia;
  • il recepimento dello stop al "geoblocking" per permettere lo shopping online all'interno dell'Unione Europea senza restrizioni basate sul Paese di provenienza. L'Antitrust si occuperà dell'applicazione del regolamento, mentre il Centro nazionale della rete europea dei consumatori (European consumer centres network, ECC-Net) avrà il compito di assistere i consumatori nelle controversie con i professionisti;
  • la previsione di "eccezioni al diritto d'autore" al solo fine di migliorare l'accessibilità o la qualità delle versioni esistenti di libri e altri tipi di pubblicazioni, compresi gli spartiti musicali, su qualsiasi supporto, anche in formato audio e digitale, alle persone non vedenti, con disabilità visive o altre difficoltà nella lettura di testi a stampa;
  • la previsione di responsabilità per i danni derivanti da una cattiva gestione dei rifiuti nucleari o radioattivi: in via principale, dei produttori di combustibile esaurito o di rifiuti radioattivi e dei soggetti titolari di autorizzazioni per attività o impianti connessi alla gestione di combustibile esaurito o di rifiuti radioattivi.

Infine, si ricorda che presso il Senato è in corso di svolgimento l'esame congiunto del disegno di legge delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea (Legge di delegazione europea 2019, A.S. 1721), della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea per l'anno 2020 (Doc. LXXXVI n. 3) e della Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, relativa all'anno 2019 (Doc. LXXXVII n. 3).

ultimo aggiornamento: 23 giugno 2020
 
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