tema 22 giugno 2019
Studi Camera - Ambiente Edilizia, infrastrutture e trasporti Contratti pubblici

In attesa dell'annunciata riforma del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016), Governo e Parlamento hanno svolto un'intensa attività conoscitiva. Sono inoltre state approvate, nell'ambito di provvedimenti d'urgenza e della legge di bilancio 2019, alcune deroghe e modifiche puntuali a norme del Codice.

Un articolato intervento di modifica al Codice è stato recentemente operato dal decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019).

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Sin dall'inizio del suo operato, l'attuale Governo ha manifestato l'intenzione di procedere ad una revisione del Codice dei contratti pubblici emanato, in attuazione delle direttive europee in materia, nella scorsa legislatura (D.Lgs. 50/2016, come modificato dal D.Lgs. 56/2017).

Tale intenzione è stata esplicitata dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti nel corso delle sue audizioni in Parlamento sulle linee programmatiche del suo dicastero (si veda in particolare l'audizione del 1° agosto 2018 presso la Commissione Ambiente della Camera).

Al fine di pervenire ad un testo di riforma, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) ha svolto una consultazione pubblica, a conclusione della quale ha pubblicato un rapporto sui risultati della consultazione, nel mese di novembre 2018.

Quasi in parallelo si è mossa l'attività del Parlamento: nella seduta del 30 ottobre 2018, la Commissione 8a (Lavori pubblici) del Senato ha infatti deliberato di avviare un'indagine conoscitiva sull'applicazione del Codice dei contratti pubblici.

Occorre inoltre ricordare che nella seduta del 18 ottobre 2018, la Conferenza delle regioni e delle province autonome ha approvato un documento (n. 18/130/CR6b/C4) contenente proposte di modifica ed osservazioni al Codice, finalizzate a semplificare le procedure ed eliminare le criticità rilevate nel primo periodo di applicazione del Codice medesimo.

Nel mese di marzo del 2019 il Governo ha presentato al Senato un disegno di legge recante "Delega al Governo per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l'integrazione della normativa in materia di contratti pubblici" (Atto Senato n. 1162). L'esame di tale disegno di legge non è ancora iniziato.

ultimo aggiornamento: 22 giugno 2019
L'attività di regolazione prima del decreto-legge "sblocca cantieri"

Prima delle modifiche operate dal decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019), il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) prevedeva che la sua attuazione non fosse più demandata ad un apposito regolamento (come avveniva in base al Codice precedente), ma avvenisse in base alla c.d. soft law, cioè attraverso l'emanazione di linee guida di carattere generale proposte dall'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), nonché tramite provvedimenti della stessa Autorità, quali linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile.

Nel documento consegnato dal Presidente dell'ANAC nel corso della sua audizione presso l'8a Commissione del Senato, svolta nella seduta del 30 luglio 2018, viene dato conto (a partire da pag. 8) dell'attività di regolazione svolta fino a tale data dall'ANAC.

Successivamente a tale data l'ANAC ha emanato ulteriori regolamenti e linee guida, in materia di: pareri di precontenzioso (delibera n. 10/2019); deposito del lodo presso la Camera arbitrale, con modalità informatiche e telematiche (delibera n. 48/2019); clausole sociali (delibera n. 114/2019); esercizio del potere sanzionatorio da parte dell'ANAC (delibera n.164/2019); rapporti fra ANAC e i portatori di interessi particolari presso l'Autorità e istituzione dell'Agenda pubblica degli incontri (delibera n. 172/2019); indirizzi generali sull'affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria (delibera n. 417/2019). 

Un'analisi dell'attività regolatoria svolta dall'ANAC è contenuta nel capitolo 13, intitolato "L'attività di regolazione" della Relazione annuale 2018 dell'ANAC.

 

Per quanto riguarda invece l'attività regolatoria svolta dal MIT nel corso della presente legislatura, si segnala il D.P.C.M. n. 76 del 10 maggio 2018 (adottato su proposta del MIT) che disciplina le modalità di svolgimento, le tipologie e le soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, attuativo dell'articolo 22, comma 2, del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016).

Il regolamento unico previsto dal decreto "sblocca cantieri"

Il nuovo comma 27-octies dell'art. 216 del Codice (introdotto dalla lettera gg), numero 4, del comma 20 dell'art. 1 del D.L. 32/2019) prevede l'emanazione, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della stessa disposizione, di un regolamento "unico" di esecuzione, attuazione e integrazione del Codice. 

Tale comma dispone altresì che, nelle more dell'emanazione del nuovo regolamento unico, continuano ad applicarsi le linee guida e i decreti disciplinanti le seguenti materie, emanati in attuazione delle disposizioni (previgenti) del Codice: requisiti degli operatori economici per l'affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria; nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento; modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti e migliorare la qualità delle procedure "sottosoglia", delle indagini di mercato, nonché per la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici; opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica e requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione; controllo tecnico, contabile e amministrativo e verifica di conformità; lavori concernenti i beni culturali.

Lo stesso comma provvede inoltre ad individuare i contenuti del nuovo regolamento unico, prevedendo che lo stesso reca, in particolare, disposizioni nelle seguenti materie:

a) nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;

b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;

c) sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;

d) procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie europee;

e) direzione dei lavori e dell'esecuzione;

f) esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali;

g) collaudo e verifica di conformità;

h) affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria e relativi requisiti degli operatori economici;

i) lavori riguardanti i beni culturali.

 

Al fine di evitare sovrapposizioni tra le linee guida attualmente vigenti e le disposizioni del nuovo regolamento unico, il citato comma 27-octies dispone altresì che  – a decorrere dall'entrata in vigore del nuovo regolamento unico cessano di avere efficacia le linee guida emanate dall'ANAC (ai sensi dell'art. 213, comma 2, del Codice) vertenti sulle materie testé elencate nonché quelle che comunque siano in contrasto con le disposizioni recate dal nuovo regolamento unico.

Le segnalazioni dell'ANAC al Parlamento e al Governo

Nel corso della presente legislatura, è proseguita l'attività dell'ANAC di interlocuzione con il Governo e il Parlamento, finalizzata a segnalare possibili interventi normativi, per chiarire dubbi interpretativi o superare criticità applicative riscontrate dall'Autorità nello svolgimento delle proprie funzioni. Tra le segnalazioni inviate dall'ANAC si ricordano, in particolare, quelle relative: alla verifica degli affidamenti dei concessionari (n. 4/2018); alla proposta di modifica dell'ambito soggettivo dell'art. 80 del Codice, relativo ai motivi di esclusione (n. 5/2018); all'obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici (n. 7/2018); alla disciplina dell'Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici (n. 1/2019); alla disciplina in materia di elenchi ufficiali di operatori economici (n. 2/2019); agli obblighi di comunicazione, pubblicità e controllo delle modificazioni del contratto (n. 4/2019); nonché alle possibili criticità relative alla funzione di RUP quale progettista, verificatore, validatore del progetto e direttore dei lavori o dell'esecuzione (n. 5/2019).

Occorre ricordare anche la segnalazione S3470 dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato volta ad evidenziare le criticità concorrenziali della disciplina in materia di concessioni introdotta a livello europeo con la direttiva 2014/23/UE e recepita a livello nazionale con gli articoli 164 e seguenti del Codice.

ultimo aggiornamento: 22 giugno 2019
Le modifiche e le deroghe previste nel corso del 2018

L'articolo 5 del D.L. 135/2018, recante norme in materia di semplificazione e accelerazione delle procedure negli appalti pubblici sotto la soglia europea, interviene sull'articolo 80 del Codice, che disciplina i motivi di esclusione dalla partecipazione a una procedura d'appalto o concessione, al fine (sottolineato nella relazione illustrativa del Governo) di "allineare il testo dell'articolo 80, comma 5, lettera c) del codice alla direttiva 2014/24/UE, articolo 57, par. 4, che considera in maniera autonoma le quattro fattispecie di esclusione indicate erroneamente, a titolo esemplificativo, nell'attuale lettera c)".

Il comma 912 dell'art. 1 della legge di bilancio 2019 (L. 145/2018) ha introdotto, fino al 31 dicembre 2019, una deroga alle procedure di affidamento dei contratti di lavori sotto la soglia europea (disciplinate dall'art. 36 del Codice), al fine di prevedere:

- l'affidamento diretto per lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro (in luogo della procedura negoziata), previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici;

- l'affidamento mediante procedura negoziata semplificata per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro. 

In pratica, la semplificazione consiste nell'applicazione, fino alla soglia di 350.000 euro, delle modalità di affidamento ordinariamente previste (dall'art. 36 del Codice) per i lavori di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro.

Tale comma è stato peraltro abrogato dall'art. 1, comma 24, del decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019).

Un impatto sul Codice, seppure non immediato, è rinvenibile anche nelle disposizioni introdotte dai commi 162-170 dell'art. 1 della legge di bilancio 2019, che istituiscono e disciplinano una Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici, di cui possono avvalersi le amministrazioni centrali e gli enti territoriali. Il comma 168, infatti, prevede l'emanazione di un apposito regolamento volto ad introdurre, in relazione alle funzioni e attività della Struttura, norme di coordinamento con la legislazione vigente e, in particolare, con il Codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

Le sospensioni, le modifiche e le deroghe previste dal decreto-legge "sblocca cantieri"

L'articolo 1 del D.L. 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. decreto sblocca cantieri), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, reca una serie di modifiche al Codice dei contratti pubblici e prevede la sospensione sperimentale dell'efficacia di alcune disposizioni in materia di appalti pubblici (concernenti, in particolare, le modalità con cui i comuni non capoluogo di provincia devono provvedere agli acquisti di lavori, servizi e forniture, il divieto di appalto integrato e l'obbligo di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all'albo istituito presso l'ANAC) anche al fine di superare le censure mosse dalla Commissione europea nell'ambito della procedura di infrazione n. 2018/2273.

Per una trattazione complessiva degli interventi di modifica e sospensione di norme del Codice dei contratti pubblici disposti dal D.L. 32/2019 si rinvia al paragrafo "Norme in materia di contratti pubblici, di accelerazione degli interventi infrastrutturali, e di rigenerazione urbana" del tema D.L. 32/2019: "Sblocca Cantieri" e al dossier sul testo del D.L. 32/2019 con le modifiche apportate in fase di conversione.

Si fa notare che, nell'ambito dell'esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 32/2019, la VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera ha svolto numerose audizioni informali, nella seduta del 10 giugno 2019.  

ultimo aggiornamento: 22 giugno 2019
 
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