tema 24 novembre 2018
Studi Camera - Difesa Difesa e Sicurezza Il documento programmatico pluriennale per la difesa

E' in corso, presso la Commissione difesa della Camera, l'esame del Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) per il triennio 2018-2020.

 Il Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto a trasmettere al Parlamento sulle materie di propria competenza. Previsto normativamente dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare, il Documento  definisce il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive, l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali, le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.

Dalla data di entrata in vigore della normativa che ha previsto l'adozione dello strumento in esame sono stati presentati al Parlamento 6 documenti programmatici pluriennali.

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Il documento programmatico pluriennale per la difesa trova il proprio fondamento normativo nell'articolo 536 del Codice, come modificato dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare. Tale norma prevede la presentazione annuale, entro la data del 30 aprile, di un "piano di impiego pluriennale" finalizzato a riassumere:

- il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive;
- l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali;
- le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.

Il D.P.P. si inserisce, quindi, nel quadro complessivo delle relazioni che in base alla normativa vigente il Ministero della Difesa è tenuto a trasmettere al Parlamento e vertenti anch'esse sulle materie indicate dal richiamato articolo 536 del Codice. Al riguardo, si ricorda, infatti, che ai sensi dell'articolo 12 del Codice il Ministro della difesa, in sede di presentazione annuale dello stato di previsione del Ministero, illustra al Parlamento:

a) l'evoluzione del quadro strategico e le implicazioni militari della situazione delle alleanze;
  b) l'evoluzione degli impegni operativi interforze, con riguardo alla capacità operativa e alla preparazione delle Forze armate e al loro necessario adeguamento;
  c) la nota aggiuntiva allo stato di previsione della spesa;
  d) gli altri elementi di cui all' articolo 548 (vedi infra).

Inoltre, sempre ai sensi dell'articolo 12 del Codice, il Ministro della difesa presenta annualmente, entro il 31 gennaio di ciascun anno, una relazione al Parlamento sullo stato di avanzamento del processo di ristrutturazione, nonché sulla necessità di apportarvi correttivi nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle dotazioni organiche di personale previste dalle vigenti disposizioni. Il Ministro della difesa evidenzia altresì, nella medesima relazione, le modalità attraverso le quali il processo di ristrutturazione attua il principio del coordinamento tra le Forze armate. A sua volta, ai sensi dell'articolo 548 del Codice, in materia di relazioni illustrative sullo stato di attuazione dei programmi, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo trasmette al Parlamento relazioni illustrative:

a) sulla spesa complessiva prevista per il personale militare, con indicazione degli oneri riferiti al personale in servizio permanente e a quello in servizio non permanente, distinguendo, altresì, i dati per grado e per stato giuridico, nell'ambito delle aree tecnico-operativa e tecnico-amministrativa della Difesa;
   b) sullo stato di attuazione dei programmi di costruzione, acquisizione e ammodernamento di mezzi, impianti e sistemi, di cui ai pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa. Per ciascun programma sono indicati l'esigenza operativa, l'oggetto, la quantità, l'onere globale, lo sviluppo pluriennale e la percentuale di realizzazione; sono, altresì, fornite indicazioni sui rapporti tra acquisti compiuti all'estero e in Italia e sulla quota di questi effettuata nel Mezzogiorno;
   c) sull'attività contrattuale concernente la manutenzione straordinaria e il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, che si espleta secondo programmi aventi di norma durata annuale, in relazione alle quote da impegnare sugli appositi capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa;
   d) sullo stato di attuazione del programma di potenziamento e ammodernamento delle infrastrutture, con particolare riguardo agli alloggi dei militari di truppa, ai locali adibiti a cucine, mense e ad attività del tempo libero, e idoneo a garantire attività di promozione sociale e sportiva, al quale si fa fronte mediante gli ordinari stanziamenti di bilancio, specificando, nell'ambito dei pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa, le quote da destinare alla realizzazione del programma medesimo;
   e) sui programmi, di competenza del Ministero della difesa, attuati ai sensi della legge 11 novembre 1986, n. 770.

Più in generale, si segnala, infine, che ai sensi dell'articolo 3, comma 68 della legge n. 244 del 2007, entro il 15 giugno di ciascun anno ogni Ministro trasmette alle Camere, per l'esame da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili di coerenza ordinamentale e finanziaria, una relazione sullo stato della spesa, sull'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato. Ai sensi del citato comma 68 le relazioni, predisposte sulla base di un'istruttoria svolta dai servizi per il controllo interno, danno conto, con riferimento all'anno solare precedente, degli elementi informativi e di valutazione individuati con apposita direttiva emanata dal Ministro per l'attuazione del programma di Governo, su proposta del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 dicembre 2006, n. 315, con particolare riguardo ai seguenti aspetti:1) lo stato di attuazione delle direttive di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, con riguardo sia ai risultati conseguiti dall'amministrazione nel perseguimento delle priorità politiche individuate dal Ministro, sia al grado di realizzazione degli obiettivi di miglioramento, in relazione alle risorse assegnate e secondo gli indicatori stabiliti, in conformità con la documentazione di bilancio, anche alla luce delle attività di controllo interno, nonché le linee di intervento individuate e perseguite al fine di migliorare l'efficienza, la produttività e l'economicità delle strutture amministrative e i casi di maggior successo registrati;2) gli adeguamenti normativi e amministrativi ritenuti opportuni, con particolare riguardo alla soppressione o all'accorpamento delle strutture svolgenti funzioni coincidenti, analoghe, complementari o divenute obsolete;3) le misure ritenute necessarie ai fini dell'adeguamento e della progressiva razionalizzazione delle strutture e delle funzioni amministrative nonché della base normativa in relazione alla nuova struttura del bilancio per missioni e per programmi.

Documenti presentati

Da un punto di vista cronologico si segnala che dalla data di entrata in vigore della disposizione normativa che ha previsto l'adozione dello strumento programmatico in esame sono stati presentati al Parlamento i seguenti documenti:

Nei primi due casi i citati Documenti sono stati esaminati dalla Commissione difesa della Camera ai sensi dell'articolo 124 del Regolamento che ne ha terminato l'esame con la pubblicazione in allegato al resoconto della seduta della Commissione difesa dell' "intervento conclusivo" dei rispettivi relatori (Cfr. sedute del 31 luglio 2013 e del 6 agosto 2014).Nei restanti casi invece si è svolta la sola relazione illustrativa.

La Ministra della difesa, con lettera pervenuta in data 15 ottobre 2018, ha trasmesso il documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2018-2020 (Doc. CCXXXIV, n. 1).

ultimo aggiornamento: 23 novembre 2018

Il Documento programmatico pluriennale per la Difesa per il 2018-2020, analogamente al precedente DPP relativo al 2017-2019, è composto di tre capitoli.

Il primo è riferito all'impegno nazionale nel contesto di riferimento interno e internazionale, il secondo allo sviluppo dello strumento militare, il terzo al bilancio della difesa. Il DPP reca, inoltre, 7 allegati. In particolare, l'allegato C reca le schede descrittive delle missioni internazionali oggetto della deliberazione del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2017.  A sua volta l'allegato D illustra le priorità politiche che sono alla base del bilancio finanziario della Difesa per il prossimo triennio 2019 2021 . L'allegato G riporta le condizioni contrattuali e le eventuali clausole penali  relative ai singoli programmi d'armamento  e di ricerca in corso di svolgimento.

 In relazione alla prima parte, in linea di continuità con il precedente documento programmatico pluriennale riferito al triennio 2017 – 2019 e nel solco dell'analisi geopolitica internazionale delineata nel Libro bianco per la sicurezza internazionale 2015, il documento programmatico pluriennale riferito al triennio 2018 – 2020 conferma un contesto internazionale complesso, conflittuale e fortemente dinamico, influenzato da molteplici dinamiche politiche, economiche, sociali, culturali, demografiche e ambientali, che incidono e spesso modificano gli equilibri geopolitici mondiali. 

Il DPP registra, in particolare, "un  ritorno della competizione militare fra gli Stati, declinata sia nell'incremento degli investimenti per l'acquisizione di moderni sistemi di armamento e la ricostituzione di capacità convenzionali progressivamente abbandonate nei decenni passati, sia nel ritorno della minaccia missilistica e nucleare e nell'accentuarsi di quella cibernetica, in costante trend di crescita in termini di sofisticazione, pervasività e persistenza".

 La parte seconda del Documento è dedicata all'analisi dei principali compiti istituzionali assegnati alle Forze armate (indirizzi strategici) alle singole componenti che costituiscono lo strumento militare, alle rispettive esigenze operative e alle connesse future linee di sviluppo capacitivo.

In questa sezione viene, inoltre, dato conto dei principali programmi d'investimento della Difesa, attraverso i quali si esprime la piena operatività dello Strumento militare. In particolare sono riportati i programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale:

  1. in corso di esecuzione(2.4.3);
  2. da avviare nel corrente esercizio finanziario,  nel rispetto della richiamata procedura prevista dall' articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare (2.4.1);
  3. in attesa della necessaria disponibilità di finanziamento (2.4.2).

Uno specifico capitolo della sezione II è dedicato all'approntamento e all'impiego dell'Arma dei Carabinieri per la difesa e la sicurezza del territorio  e alla programmazione infrastrutturale della Difesa.

Per quanto attiene all'analisi degli indirizzi della Difesa, in linea di continuità con gli obiettivi previsti a suo tempo dalla legge n. 244 del 2012 - e ribaditi nei Documenti programmatici previsionali della Difesa presentati fino ad oggi al Parlamento (a partire dal primo relativo al biennio 2013-2015) e nel Libro Bianco per la Difesa e la sicurezza 2015-,  si ribadisce l'impegno della Difesa nella realizzazione di uno Strumento militare in grado di assolvere al meglio alle  missioni assegnate e come tale, integrato e moderno, in grado di acquisire, sviluppare e sostenere nel tempo le capacità più idonee per prevenire l'insorgere e il consolidamento di situazioni di rischio o di minaccia per il Paese, intervenendo in maniera tempestiva ed efficace per la gestione delle situazioni di crisi e per l'eliminazione di eventuali minacce alla sicurezza.

In relazione alle richiamate missioni, la tutela degli interessi vitali del Paese contro possibili attacchi, convenzionali e non, al territorio nazionale, alla popolazione, ai beni materiali e immateriali, viene considerata la missione prioritaria per le nostre forze armate anche in considerazione dell'ampio spettro delle minacce che attentano alla sicurezza interna e alla Difesa.

 La terza parte del documento è dedicata principalmente all'analisi delle principali voci di spesa del comparto difesa.

 Preliminarmente e attraverso una serie di grafici il DPP analizza l'andamento delle risorse stanziate per la Difesa in una arco temporale decennale.
Con riferimento al trend di bilancio relativo alle "Risorse destinate alla difesa"- comprensive di quelle per le missioni internazionali, dei finanziamenti allocati presso il Mi.S.E. e dei costi relativi alla funzione di polizia dell'Arma dei Carabinieri- si registra come nell'ultimo decennio vi sia stato un andamento altalenante a causa delle circostanze legate alla crisi economica iniziata nel 2007 e dei discendenti interventi di revisione della spesa pubblica. Si è passati così dal valore di 23.655,6 M€ del 2008 all'importo di 24.742,2 M€ del 2018( Fig. 1). Si sottolinea inoltre il costante trend negativo delle citate risorse rapportate con i rispettivi valori di PIL dell'ultimo decennio che passano dal valore di 1,51% del 2008 all'attuale rapporto di 1,40 % (Fig.2). Lo stesso andamento altalenante si registra per il trend del bilancio ordinario della difesa dove si è passati da un valore pari a 21.132,4 M€ nel 2008 a 20.968,9 M€ nel 2018 (Fig.1). Contestualmente il bilancio ordinario della difesa rispetto al PIL ha subito una diminuzione passando da 1,35% del 2008 all' 1,19% del 2018 (Fig. 2). 
 

[Fonte: DPP 2018-2020]
 
 
 
 
[Fonte: DPP 2018-2020]
 
 
Con riferimento ai finanziamenti allocati presso il Mise, ma destinati ad investimenti nel settore della difesa, si registra un andamento crescente con risorse pari 1.515,2 M€ nel 2008 e 2.777,6 M€ nel 2018 (Fig. 3).
[Fonte: DPP 2018 -2020 ] 
Gli stanziamenti per le missioni internazionali - che dal 2017 sono finanziate da un Fondo istituito nello stato di previsione del MEF- hanno avuto un andamento altalenante e tendenzialmente decrescente negli ultimi anni. Per il 2018 tale stanziamento è pari a 995,7. Il DPP segnala che tale fondo sarà oggetto di rifinanziamenti al fine di soddisfare l'intero fabbisogno programmatico pari a 1.113 M€.
Un apposito paragrafo del DPP 2018-2020 analizza il bilancio del dicastero della Difesa nella sua tradizionale articolazione per funzioni. Ciò premesso, anche in questo caso attraverso l'ausilio di grafici e tabelle il DPP dà conto dell'evoluzione nel tempo degli stanziamenti relativi alle richiamate funzioni.
In particolare, nel grafico che segue è indicata l''evoluzione, a partire dal 2008, degli stanziamenti in termini correnti riferiti agli aggregati/ funzioni tradizionalmente utilizzati dal Dicastero:

[Fonte: DPP 2018-2020]
 
Nel 2018 la spesa totale è pari a 20.969 M€ così ripartita : funzione difesa (13.797,2 M€), funzione sicurezza del territorio (6.632,8 M€), funzioni esterne (147,6 M€) e pensioni provvisorie del personale in ausiliaria (391,4 M€).
 
 
[Fonte: elaborazione dati DPP]
In termini percentuali e rispetto alla spesa totale la funzione difesa è pari al 66%, la funzione sicurezza del territorio è il 31%, le funzioni esterne il 2% e , infine, le pensioni provvisorie sono pari all'1% :
[Fonte: elaborazione dati DPP 2018-20 20 ]
ultimo aggiornamento: 23 novembre 2018
 
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