Il Governo ha emanato tre decreti legislativi di riforma dell'ordinamento penitenziario, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 103 del 2017. Sui provvedimenti, riguardanti oltre al complesso dell'ordinamento penitenziario, il lavoro penitenziario e l'esecuzione penale minorile, si erano pronunciate favorevolmente le commissioni parlamentari.
L'ultimo anno della XVII legislatura si è caratterizzato per l'approvazione - dopo un lungo iter parlamentare - della legge n. 103 del 2017, recante modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all'ordinamento penitenziario.
Lavori parlamentari. Il disegno di legge
AC. 2798, presentato dal Ministro Orlando, avvia l'
iter in Commissione giustizia alla Camera il 13 gennaio 2015 ed è approvato in prima lettura dall'Assemblea di Montecitorio il 23 settembre 2015. Il Senato abbina al provvedimento (AS. 2067) altri due progetti di legge già approvati dalla Camera: si tratta dell'A.C. 1129 (On. Molteni), recante Modifiche all'art. 438 del codice di procedura penale, in materia di inapplicabilità e di svolgimento del giudizio abbreviato e dell'A.C. 2150 (On. Ferranti), recante Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato. Il Governo pone la questione di fiducia al Senato sull'approvazione di un maxi emendamento che riscrive il testo unificato e il provvedimento è approvato da quel ramo del Parlamento il 15 marzo 2017. Il progetto di legge (
A.C. 4368) torna all'esame della Camera per essere definitivamente approvato il 14 giugno 2017.
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La legge prevede, all'art. 1, commi da 85 a 87, una serie di principi e criteri direttivi per la riforma dell'ordinamento penitenziario:
La disposizione di delega (lett. p) contiene infine specifici principi e criteri direttivi per l'adeguamento delle norme dell'ordinamento penitenziario alle esigenze rieducative dei detenuti minori di età, con riferimento tanto alle autorità giurisdizionali coinvolte, quanto all'organizzazione degli istituti per i minorenni, passando per la revisione delle misure alternative alla detenzione e dei benefici penitenziari, con particolare attenzione all'istruzione ed ai contatti con la società esterna, in funzione di reinserimento sociale.
Il termine per l'esercizio della delega era fissato al 2 ottobre 2018.
Le procedure di esercizio della delega per la riforma dell'ordinamento penitenziario sono state avviate in XVII legislatura dal Governo Gentiloni, che ha presentato alle Camere lo schema di decreto legislativo (A.G. 501), recante riforma dell'ordinamento penitenziario, sul quale la Commissione Giustizia della Camera ha espresso un parere favorevole, con condizioni e osservazioni. Anche la Commissione Giustizia del Senato ha espresso un parere non ostativo con condizioni ed osservazioni.
Non volendo dare seguito a tutte le condizioni formulate dal Parlamento, lo stesso Governo Gentiloni ha approvato, il 16 marzo 2018, in secondo esame preliminare, lo schema di decreto A.G. 17, che ha trasmesso alle Camere, unitamente ai seguenti schemi di decreto legislativo attuativi della medesima delega:
Tutti questi schemi sono stati esaminati, con l'inizio della XVIII legislatura, dalle Commissioni Giustizia di Camera e Senato.
In particolare, sull'A.G. 17, le Commissioni hanno espresso parere contrario (la II Commissione del Senato l'11 luglio 2018; la II Commissione della Camera il 12 luglio 2018). L'ultimo giorno utile per l'esercizio della delega, il 3 agosto 2018, il Governo Conte ha trasmesso alle Camere un nuovo schema di decreto legislativo, A.G. 39, con il quale il Governo, espressione della nuova maggioranza parlamentare, ha inteso avviare un nuovo procedimento di esercizio della delega per la riforma dell'ordinamento penitenziario.
Su questo provvedimento, sull'A.G. 16 (lavoro penitenziario) e sull'A.G. 20 (esecuzione penale minorile), la Commissione Giustizia della Camera ha espresso pareri favorevoli accompagnati da condizioni o osservazioni; sullo schema A.G. 29 (giustizia riparativa) ha espresso un parere contrario (v. infra).
In particolare, quanto alla complessiva riforma dell'ordinamento penitenziario, a fronte dei pareri contrari espressi dalla nuova maggioranza parlamentare sull'A.G. 17, che si caratterizzava in particolare per l'eliminazione degli automatismi e delle preclusioni per l'accesso a benefici penitenziari e alle misure alternative alla detenzione e per l'ampliamento dell'ambito di applicazione delle misure alternative, il Governo Conte ha trasmesso alle Camere l'A.G. 39, sul quale, nella seduta del 19 settembre 2018, la Commissione Giustizia della Camera ha espresso un parere favorevole con un'osservazione.
Il Governo ha così emanato il decreto legislativo n. 123 del 2018 che, ferma la scelta di non dare attuazione alla delega nella parte volta alla facilitazione dell'accesso alle misure alternative e alla eliminazione di automatismi preclusivi:
Con l'emanazione del decreto legislativo n. 124 del 2018 il Governo ha attuato la delega in materia di vita detentiva e lavoro penitenziario.
In particolare, il decreto legislativo modifica alcune previsioni dell'ordinamento penitenziario nella prospettiva di assicurare una più piena tutela dei diritti di detenuti ed internati: a tal fine modifica le caratteristiche dei locali di soggiorno e di pernottamento, con riferimento ad ampiezza, illuminazione, aerazione, climatizzazione, servizi igienici e pulizia.
Il provvedimento interviene, inoltre, sulla legislazione penitenziaria, attraverso modifiche finalizzate a rafforzare il ruolo del lavoro quale strumento essenziale del trattamento rieducativo dei condannati. La riforma riscrive l'art. 20 della legge n. 354 del 1975, in tema di lavoro all'interno del carcere, e detta nuove disposizioni sul lavoro di pubblica utilità (art. 20-ter OP), sulla remunerazione (art. 22 OP). Ulteriori disposizioni riguardano l'assistenza ai detenuti nell'accesso alle prestazioni previdenziali e assistenziali e, a pena espiata, nell'accesso all'assegno di ricollocazione.
Sullo schema di decreto legislativo (A.G. n. 16) la Commissione Giustizia della Camera, nella seduta del 1° agosto 2018, aveva espresso un parere favorevole con condizioni e osservazioni, del quale il Governo ha tenuto conto nell'emanazione definitiva della riforma.
Con il decreto legislativo n. 121 del 2018 il Governo ha attuato la delega relativa all'esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni e dei giovani al di sotto dei venticinque anni (cd. giovani adulti).
L'intervento legislativo mira ad adeguare il quadro normativo alle numerose pronunce della Corte costituzionale e agli impegni assunti dall'Italia con la sottoscrizione di svariati atti internazionali ed europei.
In particolare, il provvedimento introduce e disciplina le misure penali di comunità, quali misure alternative alla detenzione qualificate dall'essere destinate ai condannati minorenni e giovani adulti. Si tratta di affidamento in prova al servizio sociale, affidamento in prova con detenzione domiciliare, detenzione domiciliare, semilibertà e affidamento in prova in casi particolari (c.d. affidamento terapeutico). L'ammissione alla misura di comunità, nonché la revoca, sono di competenza del tribunale di sorveglianza per i minorenni, mentre l'applicazione in via provvisoria è demandata al magistrato di sorveglianza. Quanto alla concessione la riforma prevede che il provvedimento possa essere adottato su richiesta dell'interessato, del difensore e dell'esercente la potestà genitoriale se il condannato è minorenne o su proposta del PM o dell'ufficio di servizio sociale per i minorenni.
La riforma detta inoltre disposizioni circa l'intervento educativo e l'organizzazione degli istituti penitenziari per i minorenni, con particolare riferimento:
Nell'emanare il decreto legislativo il Governo ha tenuto conto del parere favorevole con condizioni e osservazioni espresso il 19 settembre 2018 dalla Commissione Giustizia della Camera sullo schema di decreto legislativo A.G. n. 20.
Non tutte le deleghe per la riforma dell'ordinamento penitenziario, conferite al Governo dalla legge n. 103 del 2017, sono state esercitate. In particolare, con il cambio di legislatura, la nuova maggioranza ha ritenuto di non esercitare la delega per la revisione delle modalità e dei presupposti di accesso alle misure alternative, nell'ottica di una loro più ampia applicazione (art. 1, comma 85, lett. b) e la delega per la revisione del sistema delle preclusioni all'accesso ai benefici penitenziari (lett. d) ed e).
Non sono state, inoltre, esercitate le deleghe relative: