IL QUADRO MACROECONOMICO NAZIONALE

Il quadro macroeconomico tendenziale

La Nota di aggiornamento del DEF 2020 (di seguito: "NADEF") presenta una revisione al ribasso delle stime sull'andamento dell'economia italiana per l'anno in corso, in relazione alla contrazione più accentuata del PIL nel secondo trimestre, conseguente alla maggiore durata del periodo di chiusura delle attività produttive e alla diffusione dell'epidemia su scala globale rispetto a quanto ipotizzato ad aprile scorso nel DEF. Nel complesso la previsione di flessione del PIL reale per il 2020 viene aumentata a -9,0 per cento, rispetto al -8,0 per cento della previsione del DEF.  Sulla nuova stima pesa inoltre una previsione assai più cauta di incremento del PIL nel quarto trimestre, che la NADEF indica in +0,4 per cento, a fronte del +3,8 per cento previsto nel DEF; ciò riflette, da un lato, il forte rimbalzo stimato per il trimestre estivo e, dall'altro, la recente ripresa dei contagi da Covid-19, che determinerà una dinamica economica relativamente contenuta nella parte finale dell'anno. Anche a causa del calo più marcato previsto per quest'anno, la previsione viene invece rivista al rialzo per il 2021, in cui il PIL è atteso in crescita del 5,1 per cento (contro il 4,7 per cento del DEF, dunque +0,3 punti percentuali). Sul recupero dell'economia un significativo impatto avranno le ingenti manovre di supporto e di stimolo introdotte con i decreti-legge "Rilancio" di maggio (DL n.34/2020) e "Sostegno e Rilancio" di agosto (DL n.104/2020).

Il quadro macroeconomico programmatico

Il quadro macroeconomico programmatico per gli anni 2021-2023 presentato nella NADEF include l'impatto sull'economia delle misure che saranno adottate con la prossima legge di bilancio per il 2021.

La programmazione finanziaria tiene altresì conto degli interventi straordinari per il sostegno e il rilancio dell'economia che il Governo intende concordare con la Commissione europea attraverso la presentazione a ottobre dello schema del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nell'ambito delle procedure per l'accesso ai fondi stanziati con il Programma Next Generetion EU (NGEU), dotato di 750 miliardi nel periodo 2021-2026. La presentazione finale del Programma è prevista a inizio 2021. Il PNRR e la programmazione finanziaria di bilancio devono pertanto essere pienamente coerenti.

Nello scenario programmatico, la crescita del PIL reale è prevista pari al 6,0 per cento nel 2021, 3,8 per cento nel 2022 e al 2,5 per cento nel 2023. Rispetto allo scenario tendenziale, si profila un incremento complessivo del tasso di crescita del PIL di +0,9 punti percentuali nel 2021, +0,8 punti percentuali nel 2022 e di +0,7 punti percentuali nel 2023. La più elevata crescita in confronto al quadro tendenziale è principalmente trainata dagli investimenti fissi lordi.

L'impatto macroeconomico delle misure della manovra sull'andamento del PIL determinerebbe, rispetto allo scenario tendenziale, un incremento del tasso di crescita del PIL di 0,6 punti percentuali nel 2021 e 0,4 punti percentuali nel 2022. Il contributo alla crescita rappresentato dagli interventi che verranno realizzati attraverso l'utilizzo delle risorse del Next Generetion EU (NGEU) sarà crescente sul PIL nell'arco del triennio, relativamente più moderato nel primo anno (+0,3%), per poi aumentare (+0,4% nel 2022) fino a produrre un impatto positivo pari a +0,8 per cento sul PIL nel 2023.

GLI INDICATORI DI FINANZA PUBBLICA

Le previsioni a legislazione vigente 

La NADEF di aggiornamento presenta una revisione del quadro di finanza pubblica incorporando, per l'esercizio 2019, l'aggiornamento delle stime di consuntivo. La stima del deficit 2019 (1,6 per cento del PIL) conferma quella già indicata nel DEF 2020, attestando un miglioramento rispetto al saldo registrato per il 2018 (2,2 per cento).

Nella NADEF sono quindi presentate le previsioni aggiornate per il periodo 2020-2023, basate sulla legislazione vigente, che indicano, per tutti gli esercizi considerati, un incremento dell'indebitamento netto rispetto alle previsioni del DEF 2020.

La NADEF di quest'anno ha anche elaborato un quadro preliminare programmatico per il successivo periodo 2024-2026, onde assicurare la coerenza fra le ipotesi formulate dal PNRR (Piano nazionale di ripresa e risilienza), il Bilancio 2021-2023 e la strategia di riduzione del rapporto debito/PIL. Il punto di partenza per la costruzione del programmatico 2020-2026 è consistito nell'estendere al 2024-2026 il quadro macroeconomico tendenziale e le relative proiezioni di finanza pubblica: detti valori tendenziali, tuttavia, non sono esplicitati nella NADEF.

 La nuova previsione di indebitamento netto per il 2020 si attesta, in valore assoluto, su 178 miliardi circa. In rapporto al PIL, la stima del deficit 2020 si attesta al 10,8 per cento del PIL. Al riguardo si rammenta che nel quadro tendenziale il DEF 2020 stimava un valore del 7,1 per cento del PIL, ma ciò prima delle misure assunte per favorire la ripresa. Con la Relazione al Parlamento di luglio 2020, finalizzata ad autorizzare lo terzo scostamento di bilancio del corrente anno, il nuovo livello di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche è stato da ultimo fissato all'11,9 per cento del PIL.

Come già evidenziato, lo scenario previsionale della NADEF tiene conto non solo del decreto-legge n. 18/2020 ("cura Italia") e del decreto-legge n.23/2020 ("Liquidità") - adottati nei mesi di marzo e aprile e già considerati dal DEF - ma anche dell'impatto del decreto "rilancio" (DL n. 34 del 19 maggio 2020) e del decreto "agosto" (DL n. 104 del 14 agosto 2020), adottati dopo il documento programmatico di aprile. I predetti decreti hanno determinato effetti rilevanti sul saldo di indebitamento netto, in coerenza con le autorizzazioni richieste al Parlamento.

Per gli anni 2021 e seguenti, nel nuovo quadro delineato a legislazione vigente, si evidenzia un andamento complessivo di miglioramento del saldo di indebitamento netto, che passa dal 5,7 per cento nel 2021 al 4,1 per cento nel 2022, per attestarsi infine sul 3,3 per cento nel 2023.

Il descritto andamento riflette nel quadriennio in esame un miglioramento sia del saldo primario sia della spesa per interessi.

In particolare, in termini di PIL la spesa per interessi migliora costantemente dal 3,5 per cento dell'anno in corso al 3,2 per cento del 2023. Il saldo primario permane negativo in tutto il periodo di previsione, seguendo un percorso che, per l'anno in corso, fa registrare un'incidenza sul Pil del 7,3 per cento (dovuto ai provvedimenti adottati e alla modificazione del quadro macro) e, negli esercizi successivi, un rapido miglioramento attestandosi sui valori del 2,4 per cento nel 2021, dello 0,9 per cento nel 2022 dello 0,1 per cento nel 2023.

 Il quadro programmatico

Con la NADEF 2020 il Governo aggiorna il quadro programmatico di finanza pubblica per il periodo 2021-2023 e, attraverso la relazione ex articolo 6, comma 5, della legge n. 243 del 2012, presentata dal Governo unitamente alla Nadef, chiede l'autorizzazione parlamentare (a maggioranza assoluta) per un nuovo scostamento di bilancio, illustrando l'aggiornamento del piano di rientro verso l'obiettivo di medio termine per la finanza pubblica.

Lo scenario programmatico è stato ricostruito alla luce dello strumento dell'Unione europea Next-Generation EU che prevede risorse per il periodo 2020-2026 pari a 750 Miliardi per l'economia della UE. La componente più rilevante di questo strumento è il Recovery and Resilience Facility (RRF), in relazione alla quale i Governi hanno avviato una fase ricognitiva per la redazione di indirizzi di intervento. Entro ottobre il Governo elaborerà lo schema di Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) per l'Italia, la cui versione finale è prevista per l'inizio del 2021. Il Governo prevede l'utilizzo pieno delle sovvenzioni messe a disposizione del nostro Paese e un utilizzo dei prestiti compatibile con il raggiungimento degli obiettivi di bilancio

Secondo la NADEF la manovra 2021-2023 della prossima legge di bilancio punterà a sostenere la ripresa dell'economia con un'ulteriore spinta fiscale nel 2021, che si andrà riducendo nel 2022, per poi puntare ad un significativo miglioramento del saldo di bilancio nel 2023.

Di conseguenza, gli obiettivi di indebitamento netto sono fissati al -7% nel 2021, -4,7% nel 2022 e -3% nel 2023. Per gli anni seguenti (2024-2026), si prefigura un ulteriore e significativo miglioramento del saldo di bilancio, tale da assicurare una riduzione del rapporto fra debito pubblico e PIL in tutti gli anni della previsione. Gli obiettivi di indebitamento netto si basano a loro volta sul rientro del deficit primario, che dovrebbe scendere dal -7,3% del PIL di quest'anno al -3,7% nel 2021 e al -1,5% circa nel 2022, per poi tramutarsi in un lieve avanzo (+0,1% del PIL) nel 2023.

Il rapporto debito-PIL

Quanto al debito pubblico, la stima preliminare del Governo per il 2020 prevede un rapporto debito/PIL del 158%. Il DEF stimava invece un rapporto del 151,8% nello scenario tendenziale e un rapporto del 155,7% nello scenario inclusivo delle nuove politiche. Il maggiore livello del rapporto rispetto a quello previsto nel DEF è dovuto all'impatto del decreto-legge "Agosto" (n. 104 del 2020), che incide per 0,9 punti percentuali, e alla revisione al ribasso della previsione di crescita del PIL nominale. Rispetto al 2019, il rapporto debito/PIL è previsto in aumento nel 2020 di 23,4 punti percentuali. Ciò è principalmente dovuto all'insieme di misure adottate per fronteggiare le conseguenze della crisi pandemica, che hanno complessivamente determinato finora un impatto di 100 miliardi di euro in termini di indebitamento netto e di quasi 118 miliardi di euro in termini di fabbisogno. Nel triennio successivo, la forte ripresa della crescita del PIL nominale porterà il rapporto debito/PIL su un sentiero decrescente: 155,6% nel 2021, 153.4% nel 2022 e 151,5% nel 2023.

La NADEF 2020 conferma l'approccio, già avanzato nel DEF 2020, volto a ridurre il rapporto debito/PIL verso la media dei Paesi dell'area dell'euro nel prossimo decennio, attraverso una strategia basata sul conseguimento di avanzi primari di bilancio in un contesto di rilancio degli investimenti pubblici e privati, ottenuto anche con le risorse dello strumento europeo Next Generation EU, i cui effetti non sono tuttavia, per motivi prudenziali, incorporati nelle stime di finanza pubblica.

GLI INTERVENTI PREVISTI

Per quanto concerne i principali interventi previsti nella prossima legge di bilancio, nella NADEF il Governo, in coerenza con quanto esposto nei precedenti documenti di finanza pubblica e nelle Linee guida per la definizione del PNRR, chiarisce innanzitutto che tra i principali obiettivi della politica di bilancio per il 2021-2023 vi è l'attuazione di un'ampia riforma fiscale, atta a migliorare l'equità, l'efficienza e la trasparenza del sistema tributario, riducendo anche il carico fiscale sui redditi medi e bassi, coordinandola con l'introduzione di un assegno unico e universale per i figli. Il Governo intende attuare tale riforma sulla base di una legge delega che viene preannunciata come parte integrante del PNRR e dei relativi obiettivi intermedi e qualificata come disegno di legge collegato.

In via prudenziale, le proiezioni programmatiche del Governo non includono aumenti del gettito derivanti dal contrasto all'evasione. Si prevede, invece, la costituzione di un fondo da alimentare con le entrate effettivamente generate da tale attività antievasione, da destinare al finanziamento di interventi di riforma fiscale e alla riduzione del debito pubblico.

Tra le risorse per il finanziamento degli interventi previsti dalla manovra di bilancio per il 2021-2023, accanto alla rimodulazione di alcuni fondi di investimento, l'utilizzo delle risorse messe a disposizione dal pacchetto Next generation Europe - NGEU e la revisione e riqualificazione della spesa della PA, il Governo include anche: la revisione di alcuni sussidi dannosi dal punto di vista ambientale; gli incrementi di gettito derivanti dal miglioramento della compliance, correlati anche all'incentivazione all'utilizzo degli strumenti elettronici di pagamento; il gettito addizionale derivante dalla più elevata crescita generata dal programma di investimenti.

Per quanto riguarda gli interventi che il Governo intende adottare in tema di lavoro, la NADEF anticipa che nella prossima legge di bilancio si prevedono risorse significative per il sostegno all'occupazione e ai redditi dei lavoratori (in particolare nei settori più impattati dall'emergenza Covid-19 e con particolare riferimento al primo anno di programmazione, il 2021) e per il taglio contributivo al Sud, già introdotto dal decreto-legge 104/2020 limitatamente alla seconda metà del 2020. Si prevede, inoltre, il completamento del finanziamento del taglio del cuneo fiscale sul lavoro dipendente.

Preso atto che i progressi in termini di istruzione e formazione continuano a rappresentare una sfida importante per l'Italia e che azioni incisive in questo comparto appaiono essenziali per promuovere la ripresa, la NADEF fa presente che particolari sforzi e risorse saranno indirizzati verso gli investimenti in istruzione e ricerca, con l'obiettivo di fare un salto significativo nella quantità delle risorse e nella qualità delle politiche.

Viene ampiamente sottolineato che la manovra per il triennio 2021-2023 è definita alla luce della novità costituita da Next Generation EU (NGEU) e che quindi saranno implementati interventi per il sostegno e lo sviluppo delle imprese e il rilancio degli investimenti pubblici e privati, che costituiranno parte integrante Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Infine, tra i principali obiettivi della politica di bilancio per il 2021-2023 vi è il rafforzamento degli interventi a sostegno della ripresa del Mezzogiorno, in linea con gli obiettivi già definiti nel Piano per il Sud al 2030. A tale riguardo, la Nadef informa, in particolare, che è in corso di approvazione il DPCM che regola le modalità attuative e di monitoraggio della c.d. "clausola del 34 per cento", come ridefinita dalla legge di bilancio 2020, che costituisce il cardine per il riequilibrio della spesa ordinaria in conto capitale verso il Sud e per l'azione di rilancio degli investimenti nel Mezzogiorno.

 La Nota di aggiornamento del DEF 2020 e la Relazione per il nuovo scosamento di bilancio sono state esaminate dal Parlamento dal 12 al 14 ottobre 2020. Il 12 ottobre si è svolto il consueto ciclo di audizioni preliminari, mentre nella giornata del 14 ottobre le Assemblee di Camera e Senato hanno approvato le risoluzioni di maggioranza (Risoluzione Camera e Risoluzione Senato) e, a maggioranza assoluta, la relazione ai sensi dell'articolo 6, comma 5, della legge n.243 del 2021, autorizzando l'ulteriore scostamento di bilancio (per i precedenti 3 scostamenti autorizzati nel 2020 si rinvia alla seguente scheda) necessario per finanziare la manovra di finanza pubblica che verrà adottata con la legge di bilancio.