Il Decreto legge n. 35/2019, recante Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria ed altre misure urgenti in materia sanitaria è composto da III Capi e da 16 articoli.

 Il Capo I del decreto, composto da 10 articoli, è interamente dedicato a disposizioni speciali per la Regione Calabria volte, come specificato dall'articolo 1, a ripristinare il rispetto dei livelli essenziali di assistenza, nonché ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale secondo i relativi programmi operativi. Tutti gli interventi proposti  si configurano pertanto come provvedimenti normativi straordinari, assunti per un periodo temporale limitato a 18 mesi, con i quali si intende accompagnare la sanità calabrese verso situazioni amministrative "normali".

A tal fine, l'articolo 2 disciplina e rafforza le procedure di verifica dei direttori generali degli enti del Servizio sanitario regionale - Ssr (attualmente di pertinenza delle regioni, come regolamentate dall'art. 2 del D. Lgs. 171/2016 e ), prevedendo procedure di verifica straordinaria, effettuate direttamente dal Commissario ad acta per l'attuazione dei PdR nella Regione Calabria, sull'attività dei direttori generali delle aziende sanitarie, delle aziende ospedaliere e delle aziende ospedaliere universitarie, con possibilità di dichiararne la decadenza dall'incarico e di risolvere il contratto.

L'articolo 3 prescrive le misure da attivarsi nel caso di esito negativo della verifica sull'attività dei direttori generali e detta le norme relative alla nomina, al posto del direttore generale, di un commissario straordinario (requisiti e modalità di nomina del commissario straordinario, disciplina giuridica dell'incarico e  definizione del relativo compenso). Al commissario spetta, tra l'altro, l'adozione di un nuovo atto aziendale. A tal fine viene istituita con decreto ministeriale una Unità di crisi speciale per la Regione, con il compito di effettuare  visite ispettive straordinarie presso le aziende sanitarie. L'Unità, composta da dirigenti del Ministero della salute e da un numero massimo di cinque esperti, trasmette al commissario straordinario e al commissario ad acta una relazione sullo stato dell'erogazione delle prestazioni sanitarie, evidenziando, sia gli eventuali scostamenti dagli standard necessari a garantire i livelli essenziali di assistenza, che le misure organizzative necessarie al loro ripristino. Il commissario straordinario resta in carica per 18 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto. Il relativo incarico può essere utilmente valutato quale esperienza dirigenziale.

L'articolo 4 prevede e disciplina la verifica periodica da parte dei commissari straordinari sull'attività dei direttori amministrativi e sanitari delle rispettive aziende, sulla base dei criteri stabiliti dalla normativa vigente, con conseguente eventuale pronuncia di decadenza dall'incarico dei soggetti verificati e nomina dei sostituti.

L'articolo 5 estende alle aziende sanitarie della Regione Calabria la disciplina prevista per gli enti locali in tema di dissesto. Viene attribuito al commissario straordinario il compito di effettuare una verifica della gestione dell'ente a cui è preposto, alla quale consegue, qualora emergano irregolarità gestionali gravi e reiterate, la previsione della gestione straordinaria dell'ente verificato. A questa provvede un commissario straordinario di liquidazione del quale viene disciplinata la nomina, le condizioni giuridiche del rapporto ed il compenso. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del titolo VIII del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, con l'espressa menzione di quelle riguardanti il blocco delle procedure esecutive. Entro trenta giorni dalla nomina il commissario straordinario di liquidazione presenta al commissario ad acta, che l'approva, il piano di rientro aziendale.

L'articolo 6 detta specifiche disposizioni in tema di appalti, servizi e forniture degli enti del Ssr Regione Calabria. I commi 1 e 2 concernono le procedure per gli enti ed aziende del Ssr Regione Calabria relativamente all'acquisizione di beni e servizi ed all'affidamento di lavori di manutenzione. I commi 3 e 4 riguardano gli interventi in materia di edilizia sanitaria e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario nella Regione Calabria. Il comma 5 reca una destinazione specifica di risorse finanziarie per il 2019, in favore del suddetto ammodernamento tecnologico nella medesima Regione, nell'ambito delle risorse previste in materia a livello nazionale.

L'articolo 7 modifica la procedura per l'adozione di una misura straordinaria di gestione, con riferimento alle imprese esercenti attività sanitaria per conto del Ssr Regione Calabria.

L'articolo 8 prevede lo svolgimento di un'attività di supporto tecnico ed operativo da parte dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS) in favore del Commissario ad acta della Regione Calabria, nonché degli eventuali Commissari straordinari nominati (ai sensi dei precedenti articoli) per i singoli enti o aziende del Servizio sanitario della medesima Regione.

L'articolo 9 prevede lo svolgimento di un'attività di collaborazione da parte del Corpo della Guardia di finanza in favore del Commissario ad acta della Regione Calabria, nonché degli eventuali Commissari straordinari e Commissari straordinari di liquidazione nominati (ai sensi dei precedenti articoli), rispettivamente, per i singoli enti o aziende del Servizio sanitario della stessa Regione e per l'eventuale gestione straordinaria del medesimo ente o azienda (gestione relativa alla definizione di entrate ed obbligazioni pregresse).

L'articolo 10 concerne l'eventuale scioglimento di singoli enti o aziende del Servizio sanitario della Regione Calabria, ai sensi degli articoli 143, 144, 145 e 146 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, e reca norme di coordinamento tra i suddetti articoli e le disposizioni di articoli precedenti del decreto in esame.

 Il Capo II del provvedimento in esame, articoli da 11 a 13, reca misure urgenti su specifiche tematiche del settore sanitario.

L'articolo 11 intende arginare la ormai cronica carenza di personale del SSN. Pertanto, si stabilisce che, a decorrere dal 2019, la spesa per il personale degli enti del SSN di ciascuna Regione non può superare il valore della spesa sostenuta nel 2018, o, se superiore, il corrispondente ammontare del 2004 diminuito dell'1,4 per cento. Tali valori potranno essere incrementati annualmente, a livello regionale, di un importo pari al 5 per cento dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente. Dal 2021, l'incremento di spesa del 5 per cento è subordinato all'adozione di una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale degli enti del SSN. I limiti di spesa così definiti possono inoltre essere incrementati, da parte delle regioni, previo accordo da definirsi con il Ministero della salute ed il Ministero dell'economia e delle finanze, di un ammontare non superiore alla riduzione strutturale della spesa già sostenuta per servizi sanitari esternalizzati prima dell'entrata in vigore del decreto legge in commento. Infine, viene rimosso il blocco del turn over del personale del Servizio sanitario previsto, dalla finanziaria 2005, per le regioni in piano di rientro e commissariate, dando facoltà, a tutte le regioni che si trovano in quella situazione, di procedere all'assunzione di personale del comparto sanitario. Restano fermi il divieto di effettuare spese non obbligatorie e le maggiorazioni Irpef e Irap.

Ulteriori disposizioni in materia di personale sono dirette a superare le criticità evidenziatesi nel procedimento di nomina dei direttori generali degli Istituti zooprofilattici sperimentali (I.Z.S.), a seguito dell'istituzione dell'elenco nazionale degli idonei alla nomina di direttore generale degli enti del Ssn. I requisiti di ammissione all'elenco non sono stati infatti ritenuti del tutto congrui con la specificità dei compiti e delle funzioni attribuiti dall'ordinamento agli I.Z.S.. Pertanto, viene istituita, nell'elenco nazionale, una apposita sezione dedicata ai soggetti idonei alla nomina di direttore generale presso gli I.Z.S., richiedendo, ai fini dell'iscrizione, il possesso di  requisiti e competenze più puntuali rispetto a quelle attualmente previste.

Per quanto riguarda infine i direttori generali, nelle more della revisione dei criteri di selezione per la loro nomina, e comunque entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in commento, si propone che la rosa dei candidati per la posizione di direttore generale, da proporre al presidente della Regione, sia formata secondo una graduatoria di merito sulla base dei requisiti maggiormente coerenti con le caratteristiche dell'incarico da attribuire.

Al fine di consentire agli Atenei una migliore organizzazione degli esami di Stato, l'articolo 12 è diretto a prorogare al 2021 l'entrata in vigore del nuovo esame di abilitazione per l'esercizio della professione medica, come disposto dal DM. 9 maggio 2018, n. 58. Per i medici veterinari, viene estesa la specifica disciplina già prevista a legislazione vigente ai fini dell'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario. Inoltre, per sopperire alla contingente carenza di medici di medicina generale, si dispone che, fino al 31 dicembre 2021, le aziende e gli enti del SSN possano procedere all'assunzione dei laureati in medicina e chirurgia idonei all'ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale. Il contratto di lavoro (subordinato, a tempo determinato, con orario a tempo parziale, in ragione delle esigenze formative) non può avere durata superiore alla durata residua del corso di formazione specialistica, e può essere prorogato una sola volta fino al conseguimento del titolo di formazione medica specialistica e comunque per un periodo non superiore a dodici mesi. L'interruzione definitiva del percorso di formazione specialistica comporta la risoluzione automatica del contratto di lavoro. I medici e i medici veterinari specializzandi così assunti sono inquadrati con qualifica dirigenziale e al loro trattamento economico, proporzionato alla prestazione lavorativa resa e commisurato alle attività assistenziali svolte, si applicano le disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale della dirigenza medica e veterinaria del SSN.

Per quanto riguarda l'accesso al corso triennale di formazione specifica in medicina generale, possono fare domanda di ammissione alla graduatoria riservata, senza borsa di studio, per l'accesso al corso di formazione specifica per il triennio, tutti i laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio professionale e risultati idonei ad un concorso per l'accesso al corso di formazione specifica in medicina generale indetto in data antecedente alla data di pubblicazione del bando di concorso relativo al corso a cui chiedono di accedere, a condizione che siano stati incaricati, nell'ambito delle funzioni convenzionali previste dall'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale (assistenza primaria, continuità assistenziale, emergenza sanitaria territoriale, medicina dei servizi) per almeno ventiquattro mesi, anche non continuativi, nei dieci anni antecedenti la data di scadenza della presentazione della domanda di partecipazione al concorso per l'accesso allo stesso triennio formativo (sul punto si rinvia al Documento della Conferenza delle Regioni del 25 Luglio 2019).

Qui la raggiunta Intesa in Conferenza Stato-regioni per il riparto regionale delle risorse stanziate a valere sul Fondo sanitario nazionale per il 2019, pari a 2 milioni di euro.

Si apre infine alla presenza dello psicologo negli studi dei medici di famiglia.

L'articolo 13 interviene in tema di carenza di medicinali. In primo luogo, al fine di garantire l'obbligo di servizio pubblico relativamente alla fornitura di farmaci, l'Agenzia italiana del farmaco (Aifa) pubblica un provvedimento,  preventivamente notificato al Ministero della salute, con il quale vengono temporaneamente bloccate le esportazioni di farmaci nel caso in cui ciò sia necessario per prevenire o limitare stati di carenza o indisponibilità.

Viene poi esteso il termine temporale (da due a quattro mesi) entro il quale le aziende farmaceutiche sono tenute ad informare l'Aifa dell'interruzione, momentanea o parziale, della commercializzazione di un medicinale di cui sono titolari AIC. Inoltre, viene introdotta una sanzione amministrativa pecuniaria per i casi di mancata comunicazione, nei nuovi termini stabiliti, dell'interruzione, temporanea o definitiva, della commercializzazione del medicinale nel territorio nazionale (nella normativa previgente tale fattispecie non era sanzionata). Al fine di garantire il necessario monitoraggio sul territorio nazionale volto a prevenire la carenza di medicinali a tutela della salute pubblica, viene poi previsto il rafforzamento della struttura di supporto del direttore generale dell'AIFA, mediante le figure del direttore amministrativo e del direttore tecnico-scientifico.

Viene infine estesa al 2019, in via transitoria ed eccezionale, la possibilità di ripartire le risorse finanziarie (a valere sul Fondo sanitario nazionale) accantonate per le quote premiali da destinare alle regioni virtuose, tenendo anche conto dei criteri di riequilibrio indicati dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome. L'urgenza dell'intervento, peraltro richiesto dalle regioni come già avvenuto per gli anni precedenti, risiede nella necessità di garantire il riparto delle predette risorse in modo da evitare l'insorgere di criticità di ordine finanziario in merito agli equilibri di bilancio regionali. 

  Il Capo III, che comprende gli articoli da 14 a 16, reca le disposizioni finanziarie, transitorie e finali.

In merito all'articolo 15, si segnalano le disposizioni transitorie relative alla durata dell'applicabilità della nuova disciplina introdotta al Capo I. Viene infatti fissata una durata di 18 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto in commento per l'applicazione delle disposizioni di cui al Capo I, in relazione alla specifica disciplina prevista per il Servizio sanitario della Regione Calabria, disponendo comunque la cessazione delle funzioni dei direttori generali degli enti del medesimo Servizio sanitario regionale, eventualmente nominati nei 30 giorni precedenti alla predetta data. Vengono peraltro revocate, in qualunque caso, le procedure selettive dei direttori generali che si trovino eventualmente in corso alla medesima data. 

La Corte costituzionale con la sentenza 200/2019 ha dichiarato l'infondatezza, in una sua parte, del ricorso promosso dalla Regione Calabria nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018, avente ad oggetto la nomina del commissario ad acta e del subcommissario per l'attuazione del vigente piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario calabrese.

La Corte ricorda che " la disciplina dei piani di rientro e dei connessi commissariamenti è improntata a un costante confronto collaborativo tra il livello statale e quello regionale, la cui sede di elezione è rappresentata dall'azione congiunta del «Comitato paritetico permanente per la verifica dei Livelli essenziali di assistenza» e del «Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti» regionali, istituiti dagli artt. 9 e 12 dell'Intesa tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 23 marzo 2005: organismi la cui stessa composizione, improntata a una compenetrazione tra la componente statale e quella regionale, garantisce di per sé il pieno coinvolgimento della Regione in merito all'analisi dell'andamento del proprio piano di rientro. E alla Regione Calabria erano, appunto, per tal via già ben note le criticità del commissariamento, che giustificavano l'esercizio del potere di sostituzione del commissario". Più nello specifico, la Consulta sottolinea ancora che "La stessa delibera di nomina del nuovo commissario chiarisce, da un lato, che l'azione del Governo trae origine dalla verifica dei presupposti per l'avvio della procedura di sostituzione del commissario ad acta, ex art. 2, comma 84, della legge n. 191 del 2009; dall'altro lato, che resta ferma, ai sensi del comma 88 dello stesso art. 2 citato, la gestione commissariale previgente, in continuità con quella seguente, così da consentire al nuovo commissario di avvalersi, al pari del predecessore, della medesima struttura commissariale e, quindi, anche dei subcommissari per il raggiungimento degli obiettivi previsti dai programmi operativi di prosecuzione del piano di rientro. La spettanza allo Stato della nomina anche di subcommissari trova, tra l'altro, conferma nel rinvio operato – dall'art. 2, comma 85, della legge n. 191 del 2009 – all'art. 4, comma 2, terzo, quarto, quinto e sesto periodo, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222, in tema di «soggetti attuatori». Questi ultimi hanno, infatti, gli specifici compiti (di supporto all'attività del commissario) che sono propri dei subcommissari.

La successiva sentenza 233/2019 della Corte costituzionale ribadisce che "L'intervento nel suo complesso è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato non soltanto perché attinente all'esercizio del potere sostitutivo statale ex art. 120 Cost., che può estrinsecarsi anche attraverso l'adozione di atti normativi, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003, ma soprattutto perché rientrante nella sua competenza esclusiva in tema di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» ex art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (lo scopo di perseguire i livelli essenziali delle prestazioni in materia di tutela della salute nella Regione Calabria, già enunciato nel preambolo del decreto-legge, è ancor più esplicitamente messo in evidenza nell'art. 1 del decreto-legge come convertito). E, nella misura in cui risponde alla funzione di orientare la spesa sanitaria verso una maggiore efficienza, l'intervento stesso rientra nell'ambito dei principi fondamentali della materia concorrente «coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.). Le concorrenti competenze regionali (anche in materia di tutela della salute e governo del territorio), con le quali l'impugnata normativa statale interferisce, non risultano violate ma solo temporaneamente ed eccezionalmente "contratte", in ragione della pregressa inerzia regionale o, comunque, del non adeguato esercizio delle competenze stesse".