A seguito dell'emergenza da Coronavirus (COVID-19), da marzo 2020 sono stati sospesi, su tutto il territorio nazionale, i servizi di apertura al pubblico degli istituti e luoghi della cultura, nonché gli spettacoli di qualsiasi natura, inclusi quelli teatrali e cinematografici.
Successivamente, sono stati consentiti, a determinate condizioni, da maggio 2020, il servizio di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura e, da giugno 2020, lo svolgimento di spettacoli aperti al pubblico in sale teatrali, sale da concerto, sale cinematografiche e in altri spazi.
A ottobre 2020, in considerazione del carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia e dell'incremento dei casi sul territorio nazionale, sono state nuovamente introdotte, progressivamente, le stesse limitazioni disposte precedentemente. Qualche nuova possibilità di riapertura è poi stata prevista fra dicembre 2020 e gennaio 2021. Ulteriori riaperture, inizialmente previste a decorrere dalla fine del mese di marzo 2021, sono poi state sospese a seguito dell'aggravarsi della situazione sanitaria.
Per fronteggiare gli effetti negativi derivanti da tale situazione, sono stati assunti diversi interventi volti a sostenere gli operatori del settore.
In argomento, la VII Commissione della Camera ha svolto attività conoscitiva e di indirizzo.
Le prime misure attuate a seguito dell'emergenza sanitaria da COVID-19 erano recate dal D.L. 23 febbraio 2020, n. 6 (L. 13/2020) che, allo scopo di evitare la diffusione del virus nei comuni o nelle aree nei quali risultava positiva almeno una persona per la quale non si conosceva la fonte di trasmissione o comunque nei quali vi era un caso non riconducibile ad una persona proveniente da un'area già interessata dal contagio del virus, aveva previsto la possibilità di sospensione, con DPCM, di eventi e di ogni forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico, nonché dei servizi di apertura al pubblico degli istituti e luoghi della cultura di cui all'art. 101 del d.lgs. 42/2004 (musei, biblioteche e archivi, aree e parchi archeologici, complessi monumentali), nonché dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi (artt. 1, co. 2, lett. c) ed e), e 3, co. 1).
A seguire, erano dunque intervenuti vari DPCM che avevano progressivamente dettagliato ed esteso, in termini temporali e territoriali, tali previsioni.
In particolare, il DPCM 8 marzo 2020 – le cui disposizioni si sono applicate dall'8 marzo al 3 aprile 2020 – aveva generalizzato, indipendentemente dal requisito della distanza interpersonale, le sospensioni di eventi e spettacoli di qualsiasi natura, inclusi quelli cinematografici e teatrali, già previste dal 4 marzo 2020 (DPCM 4 marzo 2020) e aveva aggiunto quelle relative all'apertura dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura.
Il DPCM 9 marzo 2020 aveva poi esteso all'intero territorio nazionale le misure previste (per la regione Lombardia e altre 14 province) dall'art. 1 del citato DPCM 8 marzo 2020, valide se.mpre fino al 3 aprile 2020, fra le quali la sospensione degli "eventi in luogo pubblico o privato, ivi compresi quelli di carattere culturale […], anche se svolti in luoghi chiusi ma aperti al pubblico, quali, a titolo d'esempio, grandi eventi, cinema, teatriSuccessivamente, il D.L. 25 marzo 2020, n. 19 (L. 35/2020) ha previsto che, su specifiche parti o, occorrendo, su tutto il territorio nazionale, può essere disposta, con DPCM, per periodi predeterminati, ciascuno di durata originariamente (v. infra) non superiore a 30 giorni, reiterabili e modificabili anche più volte, originariamente, (v. infra) fino al 31 luglio 2020 (termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020), e con possibilità di modularne l'applicazione in aumento, ovvero in diminuzione secondo l'andamento epidemiologico del virus, la limitazione o sospensione di eventi e di ogni altra forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, la chiusura di cinema, teatri, sale da concerto, centri culturali, nonché la limitazione o sospensione dei servizi di apertura al pubblico o la chiusura di istituti e luoghi della cultura, nonché dell'efficacia delle disposizioni regolamentari sull'accesso libero o gratuito a tali istituti e luoghi (artt. 1, co. 2, lett. g), i) ed r), e 2, co. 1).
Ha, altresì, disposto l'abrogazione, salvo alcune disposizioni, del D.L. 6/2020 (art. 5, co. 1).
Si erano, dunque, succeduti vari altri DPCM che avevano confermato senza soluzione di continuità le previsioni indicate, fatta eccezione, a decorrere dal 14 aprile 2020, per il commercio al dettaglio di libri, che poteva essere riavviato (DPCM 10 aprile 2020) .
E', poi, intervenuto il D.L. 16 maggio 2020, n. 33 (L. 74/2020) che, nel vietare l'assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico, ha disposto che gli eventi e gli spettacoli di qualsiasi natura con la presenza di pubblico, compresi quelli di carattere culturale, nonché ogni attività convegnistica o congressuale, in luogo pubblico o aperto al pubblico, si svolgono, ove ritenuto possibile sulla base dell'andamento dei dati epidemiologici, con modalità definite con DPCM ai sensi del D.L. 19/2020 (art. 1, co. 8).
In linea generale, lo stesso D.L. 33/2020 ha disposto che, in relazione all'andamento della situazione epidemiologica sul proprio territorio, nelle more dell'adozione dei DPCM, la regione, informando contestualmente il Ministro della salute, poteva introdurre misure derogatorie, originariamente ampliative o restrittive, rispetto a quelle disposte dagli stessi DPCM (art. 1, co. 16). Successivamente, a seguito delle modifiche apportate dal D.L.125/2020 (L. 159/2020: art. 1, co. 2, lett. a)), si è disposto che le regioni possono introdurre, informando contestualmente il Ministro della salute, misure derogatorie restrittive rispetto a quelle disposte dai DPCM, ovvero, nei soli casi e nel rispetto dei criteri previsti dai citati decreti e d'intesa con il Ministro della salute, anche ampliative.
Lo stesso D.L. 33/2020 aveva altresì previsto che le sue disposizioni si applicassero fino al 31 luglio 2020 (al riguardo, vedi infra) (art. 3, co. 1).
I DPCM intervenuti nel prosieguo, in attuazione del D.L. 19/2020 e del D.L. 33/2020, avevano consentito, progressivamente, alcune ulteriori riaperture. In particolare:
Successivamente, il D.L. 30 luglio 2020, n. 83 (L. 124/2020) aveva prorogato al 15 ottobre 2020 (nuovo termine dello stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri il 29 luglio 2020) la possibilità di intervento con DPCM prevista dall'art. 1, co. 1, del D.L. 19/2020 (L. 34/2020) e, conseguentemente, aveva prorogato alla stessa data quanto previsto dall'art. 3, co. 1, del D.L. 33/2020 (L. 74/2020) (art. 1, co. 1 e 2).
Nel prosieguo, era stato consentito, dal 1° settembre 2020, anche il riavvio delle manifestazioni fieristiche e dei congressi, sempre a determinate condizioni volte a garantire la sicurezza (DPCM 7 agosto 2020).
Ancora dopo, è intervenuto il già citato D.L. 7 ottobre 2020, n. 125 (L. 159/2020) che aveva prorogato al 31 gennaio 2021 (nuovo termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri 7 ottobre 2020) la possibilità di intervento con DPCM prevista dall'art. 1, co. 1, del D.L. 19/2020 (L. 34/2020) e, conseguentemente, aveva prorogato alla stessa data quanto previsto dall'art. 3, co. 1, del D.L. 33/2020 (L. 74/2020) (art. 1, co. 1, lett. a) e co. 2, lett. b).Si sono dunque succeduti vari altri DPCM che, in particolare, considerato l'evolversi della situazione epidemiologica, il carattere particolarmente diffusivo dell'epidemia e l'incremento dei casi sul territorio nazionale, hanno progressivamente introdotto nuove limitazioni.
In particolare:
Nel prosieguo, è intervenuto il D.L. 158 del 2 dicembre 2020 (art. 1, co. 1), che ha esteso da 30 a 50 giorni il termine massimo di vigenza delle misure adottate con i DPCM adottati ai sensi del D.L. 19/2020. Tale previsione è poi stata riversata nel D.L. 172/2020 (art. 1, co. 3-bis), la cui legge di conversione (L. 6/2021: art. 1, co. 2) ha abrogato il D.L. 158/2020, facendone salvi gli effetti
E', dunque, stato adottato il DPCM 3 dicembre 2020 – le cui disposizioni si sono applicate fino al 15 gennaio 2021 – che ha confermato le sospensioni già disposte dai precedenti DPCM, consentendo, però, come novità, dal 4 dicembre 2020, l'apertura al pubblico delle biblioteche, dove i servizi sono offerti su prenotazione, e degli archivi, fermo restando il rispetto delle misure di sicurezza.
Ancora dopo, il D.L. 2 del 14 gennaio 2021 (L. 29/2021) ha prorogato al 30 aprile 2021 (nuovo termine dello stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri 13 gennaio 2021) la possibilità di intervento con DPCM prevista dall'art. 1, co. 1, del D.L. 19/2020 (L. 34/2020) e, conseguentemente, ha prorogato alla stessa data quanto previsto dall'art. 3, co. 1, del D.L. 33/2020 (L. 74/2020) (art. 1, co. 1 e 2).
Nel prosieguo è dunque intervenuto, anzitutto, il DPCM 14 gennaio 2021 – le cui disposizioni si sono applicate dal 16 gennaio al 5 marzo 2021 – che ha consentito – ferme restando tutte le altre sospensioni già in precedenza previste – il riavvio, nelle regioni caratterizzate da rischio moderato (c.d. zone gialle), dal lunedì al venerdì, del servizio di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura, nonché delle mostre, sempre nel rispetto delle condizioni di sicurezza indicate.
Successivamente, sono stati introdotti con legge i parametri per la classificazione in zone di rischio. In particolare, il D.L. 23 febbraio 2021, n. 15 - – le cui previsioni sono poi state riversate nel D.L. 14 gennaio 2021, n. 2 (L. 29/2021: art. 1, co. 5) – inserendo il co. 16-septies nell'art. 1 del D.L. 33/2020 (L. 74/2020), ha disposto che sono denominate:
a) "Zona bianca", le regioni nei cui territori l'incidenza settimanale di contagi è inferiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti per tre settimane consecutive e che si collocano in uno scenario di tipo 1, con un livello di rischio basso;
b) "Zona arancione", le regioni nei cui territori l'incidenza settimanale dei contagi è superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti e che si collocano in uno scenario di tipo 2, con livello di rischio almeno moderato, nonché quelle che, in presenza di una analoga incidenza settimanale dei contagi, si collocano in uno scenario di tipo 1 con livello di rischio alto;
c) "Zona rossa", le regioni nei cui territori l'incidenza settimanale dei contagi è superiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti e che si collocano in uno scenario di tipo 3, con livello di rischio almeno moderato;
d) "Zona gialla" le regioni nei cui territori sono presenti parametri differenti da quelli indicati alle lettere a), b), c).
Nel prosieguo è intervenuto il DPCM 2 marzo 2021, che aveva previsto ulteriori riaperture nelle zone gialle e ha previsto la possibilità di esenzione dall'applicazione delle misure limitative in specifiche parti del territorio nazionale nelle zone arancioni e rosse. Inoltre, ha previsto la cessazione dell'applicazione delle misure limitative nelle zone bianche.
Le disposizioni si dovevano applicare – prima dell'intervento del D.L. 13 marzo 2021, n. 30 - dal 6 marzo al 6 aprile 2021, fatta eccezione per la cessazione delle limitazioni nelle c.d. zone bianche, che si è applicata dal 3 marzo 2021In particolare, nelle zone gialle il DPCM aveva previsto (artt. 14 e 15), a decorrere dal 27 marzo 2021:
Le misure limitative sopra indicate non si applicano nelle zone bianche (art. 7).
Nelle zone arancioni e rosse, invece, il DPCM ha disposto (artt. 36 e 42) che le mostre e i servizi di apertura al pubblico dei musei e degli altri istituti e luoghi della cultura e gli spettacoli aperti al pubblico in sale teatrali, sale da concerto, sale cinematografiche, live-club e in altri locali o spazi anche all'aperto restavano sospesi, ad eccezione delle biblioteche dove i relativi servizi sono offerti su prenotazione, e degli archivi, fermo restando il rispetto delle misure di sicurezza. Tuttavia, con ordinanza del Ministro della salute, d'intesa con il Presidente della regione interessata, in ragione dell'andamento del rischio epidemiologico, poteva essere in ogni momento prevista, in relazione a specifiche parti del territorio regionale, l'esenzione dell'applicazione di tali previsioni (artt. 33, co. 2 e 38, co. 2).
Successivamente, però, il già citato D.L. 30/2021, constatato l'aggravamento dell'emergenza epidemiologica, ha disposto (art. 1) che:
Da ultimo, il D.L. 44/2021 ha disposto che, dal 7 al 30 aprile 2021:
- nelle regioni e province autonome di Trento e Bolzano i cui territori si collocano in zona gialla continuano ad applicarsi le misure stabilite per la zona arancione. In ragione dell'andamento dell'epidemia, nonché dello stato di attuazione del piano strategico nazionale dei vaccini, con deliberazione del Consiglio dei ministri sono possibili determinazioni in deroga (art. 1, co. 2);
- continuano ad applicarsi le disposizioni recate dal DPCM 2 marzo 2021, salvo diverse determinazioni recate dallo stesso D.L, che, però, non riguardano il settore culturale. Tale previsione concerne, dunque, le misure previste per le zone arancioni e rosse (art. 1, co. 1);
- le misure previste per le zone rosse continuano ad applicarsi nelle altre fattispecie già previste dal D.L. 30/2021 (art. 1, co. 4 e 5).
I primi interventi specifici per fronteggiare l'emergenza epidemiologica nel settore dei beni e delle attività culturali sono stati previsti dal D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (L. 27/2020) e, in gran parte, sono poi stati rafforzati da successivi decreti-legge, nonché dalla legge di bilancio 2021, che, a loro volta, hanno anche introdotto nuove previsioni volte a favorire la ripresa e il rilancio del settore.
Di seguito, si procederà ad una esposizione per quanto possibile accorpata.
In particolare:
il D.L. 34/2020 (L. 77/2020: art. 183, co. 11 e 11-bis) ha modificato la disciplina relativa al rilascio di voucher relativi a titoli di acquisto di biglietti per spettacoli, musei e altri luoghi della cultura sospesi per l'emergenza sanitaria introdotta dal D.L. 18/2020 (L. 27/2020: art. 88), e, in particolare: ha consentito lo stesso anche con riferimento alle sospensioni disposte, prima dell'8 marzo 2020, nei primi territori interessati dalle misure di contenimento; ha introdotto esplicitamente la possibilità di rimborso (e non solo di emissione) del voucher; ha esteso (da 12) a 18 mesi il termine di validità dello stesso voucher, che poteva essere emesso fino al 30 settembre 2020; ha previsto che l'organizzatore di concerti di musica leggera provvede, comunque, al rimborso alla scadenza del periodo di validità del voucher quando la prestazione dell'artista originariamente programmata è annullata, senza rinvio ad altra data compresa nel medesimo periodo di validità del voucher, e che, in caso di cancellazione definitiva del concerto, l'organizzatore provvede immediatamente al rimborso. Da ultimo, il D.L. 137/2020 (L. 176/2020: art. 5, co. 4) ha esteso la possibilità di rimborso anche ai titoli di accesso relativi a spettacoli dal vivo nel periodo tra il 26 ottobre 2020 e il 31 gennaio 2021;
il D.L. 34/2020 (L. 77/2020: art. 183, co. 4, 5 e 6) – come modificato dal D.L. 104/2020 (L. 126/2020: art. 80, co. 1, lett. b-bis) - ha individuato criteri specifici per l'attribuzione delle risorse del Fondo unico per lo spettacolo (FUS) nel periodo 2020-2022, in deroga alla disciplina generale.
In particolare, ha previsto che la quota del FUS destinata alle fondazioni lirico-sinfoniche per il 2020 e per il 2021 è ripartita sulla base della media delle percentuali assegnate per il triennio 2017-2019, in deroga ai criteri generali e alle percentuali di ripartizione previsti dall'art. 1 del DM 3 febbraio 2014. Ha previsto, altresì, che, per il 2022, gli stessi criteri generali sono adeguati in ragione dell'attività svolta a fronte dell'emergenza sanitaria da COVID-19, delle esigenze di tutela dell'occupazione e della riprogrammazione degli spettacoli annullati.
Per gli organismi diversi dalle fondazioni lirico-sinfoniche finanziati a valere sul FUS per il triennio 2018-2020 ha previsto che, per il 2020, doveva essere erogato un anticipo del contributo fino all'80% dell'importo riconosciuto per il 2019 e che la restante quota del contributo doveva essere erogata entro il 28 febbraio 2021. Ha, altresì, affidato a uno o più decreti del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo la definizione, tenendo conto dell'attività svolta a fronte dell'emergenza sanitaria da Covid-19, della tutela dell'occupazione e della riprogrammazione degli spettacoli, in deroga alla durata triennale della programmazione, delle modalità per l'erogazione dei contributi per l'anno 2021, anche sulla base delle attività effettivamente svolte e rendicontate nell'intero anno 2020.
In attuazione di quanto previsto dallo stesso DM, è poi intervenuto il DM 12 gennaio 2021, n. 28, che ha destinato € 10 mln delle risorse del FUS, per l'anno 2021, al contributo integrativo alle produzioni teatrali, musicali e di danza e circo per spettacoli interrotti o cancellati a causa dell'emergenza sanitaria.
Infine, il D.L. 34/2020 ha previsto che per il 2020 le risorse erogate a valere sul FUS potevano essere utilizzate anche per integrare le misure di sostegno del reddito dei dipendenti degli organismi dello spettacolo. Tale possibilità è poi stata confermata per il 2021 dal D.L. 183/2020 ( L. 21/2021: art. 7, co. 4-quater);
Successivamente, la L. di bilancio 2021 (L. 178/2020: art. 1, co. 583, lett. e)) ha stabilizzato le previsioni recate dall'art. 183, co. 7, del D.L. 34/2020.
A sua volta, il D.L. 183/2020 ( L. 21/2021: art. 7, co. 4) ha prorogato (dal 31 dicembre 2020) al 31 gennaio 2021 l'efficacia delle misure recate dal D.I. 8 luglio 2020;
il D.L. 34/2020 (L. 77/2020: art. 183, co. 3) ha autorizzato la spesa di € 100 mln per il 2020 al fine di assicurare il funzionamento di musei ed altri istituti e luoghi della cultura statali (art. 183, co. 3).
In seguito, il D.L. 104/2020 (L. 126/2020: art. 80, co. 1, lett. b)) ha incrementato l'autorizzazione di spesa per il 2020 a € 165 mln.
Ancora dopo, la L. di bilancio 2021 (L. 178/2020: art. 1, co. 575) ha autorizzato la spesa di € 25 mln per il 2021 e di € 20 mln per il 2022.
Da ultimo, il D.L. 41/2021 (art. 36, co. 4) ha incrementato le risorse di € 80 mln per il 2021;
Inoltre, il D.L. 104/2020 (L. 126/2020), oltre a quanto già detto, ha introdotto altre misure che, come evidenziava il comunicato stampa del (allora) Mibact, sono importanti per il rilancio e il sostegno di un settore strategico dell'economia nazionale. In particolare:
ha riconosciuto alle imprese produttrici di fonogrammi e di videogrammi musicali ed alle imprese organizzatrici e produttrici di spettacoli di musica dal vivo, esistenti almeno dal 1° gennaio 2012, un credito di imposta, nella misura del 30% dei costi sostenuti per attività di sviluppo, produzione, digitalizzazione e promozione di registrazioni fonografiche o videografiche musicali, fino all'importo di € 200.000 e nel limite di spesa di € 5 mln annui a decorrere dal 2021 (art. 80, co. 6-bis e 6-ter). Successivamente, il D.L. 137/2020 (L. 176/2020: art. 5, co. 4-bis e 4-ter) ha ampliato l'ambito di applicazione del credito d'imposta, prevedendo che l'impresa deve esistere da almeno un anno prima della richiesta di accesso alla misura, e aumentandone il limite di spesa a € 800.000 nei tre anni d'imposta;
ha previsto che, per il 2021, con riferimento al precedente periodo d'imposta, i contribuenti possono destinare il 2 per mille della propria IRPEF a favore di una associazione culturale iscritta in un elenco appositamente istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La corresponsione delle somme per l'anno 2021 opera nel limite massimo di € 12 mln (art. 97-bis).
Agli interventi sopra descritti se ne affiancano altri di carattere prevalentemente fiscale e di sostegno ai lavoratori e alle imprese, in particolare con la corresponsione di indennità e con la sospensione di termini per versamenti. Per gli stessi, si rinvia al quadro generale delle misure predisposte per contrastare l'emergenza, nel quale sono anche presenti i collegamenti ad ulteriori temi, nonché ai dossier curati dai Servizi Studi della Camera e del Senato.
L'attività conoscitiva e di indirizzo svolta dalla VII Commissione della Camera
Il 14 aprile 2020 la VII Commissione della Camera ha svolto una audizione del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, nel corso della quale erano state illustrate le relative iniziative di competenza per fronteggiare l'emergenza epidemiologica in corso.
Successivamente, il 5 maggio 2020 la stessa VII Commissione della Camera ha approvato, all'unanimità, la risoluzione 8-00073 (sintesi delle risoluzioni 7-00439, 7-00441, 7-00447, 7-00448, 7-00453, 7-00456, 7-00458).
Ancora dopo, nell'ambito delle attività conoscitive e di indirizzo attraverso le quali il Parlamento partecipa all'elaborazione, da parte del Governo, del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), ossia dello strumento attraverso il quale il nostro Paese avrà accesso alle risorse del programma Next Generation EU, presso la VII Commissione della Camera, si è svolta, il 22 settembre 2020, l'audizione informale sull'individuazione delle priorità nell'utilizzo del Recovery Fund del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo.
Nel medesimo contesto, la VII Commissione della Camera, nella seduta del 29 settembre 2020, esaminato lo schema di relazione all'Assemblea sull'individuazione delle priorità nell'utilizzo del Recovery Fund deliberato dalla Commissione Bilancio nella seduta del 23 settembre 2020 e tenuto conto della proposta di Linee guida per la definizione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), approvata dal Comitato interministeriale per gli affari europei e trasmessa dal Governo alle Camere il 15 settembre 2020, ha valutato favorevolmente lo schema di relazione, formulando alcuni rilievi.
I rilievi sono stati ripresi nella relazione all'Assemblea approvata dalla V Commissione il 12 ottobre 2020.A sua volta, l'Assemblea, nella seduta del 13 ottobre 2020, al termine dell'esame della relazione della V Commissione (DOC XVI, N. 4), ha approvato la risoluzione 6-00138 che ha impegnato il Governo, per quanto qui interessa, a dare attuazione alle indicazioni contenute nella stessa relazione, inclusiva dei rilievi formulati dalle Commissioni permanenti.Nel prosieguo, a seguito della presentazione alle Camera, il 15 gennaio 2021, della proposta di Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) (Doc. XXVII, n.18), il 17 marzo 2020 la VII Commissione della Camera, insieme con la 7a Commissione del Senato, ha svolto l'audizione del Ministro della cultura.
Da ultimo, il 23 marzo 2020, concludendo l'esame del PNRR, la VII Commissione della Camera ha approvato un parere favorevole con osservazioni.