tema 2 aprile 2019
Ufficio Rapporti con l'Unione europea L' Italia e l' Unione europea La riforma dell'Unione economica e monetaria
Tutti gli Stati membri dell'UE partecipano all' Unione economica e coordinano le loro politiche economiche grazie al Semestre europeo. I Paesi che hanno già adottato l'euro partecipano anche all' Unione monetaria.
L'area euro è attualmente formata da tutti i Paesi dell'UE ad eccezione di: Bulgaria, Croazia, Danimarca, Polonia, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Svezia, Ungheria. Ad eccezione del Regno Unito e della Danimarca, tutti gli Stati membri non appartenenti alla zona euro si sono giuridicamente impegnati ad aderire all'euro.

Il 6 dicembre 2017 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte sul futuro dell'Unione economica e monetaria (UEM), che mira a migliorare la resilienza e l'integrazione dell'area euro, affrontando non solo profili istituzionali e di governance, ma anche alcune criticità emerse con l'esplosione della crisi economico-finanziaria degli ultimi anni.

Il pacchetto s'inserisce nel solco avviato nel 2015 con la "Relazione dei cinque Presidenti" e proseguito con il "Documento di riflessione sull'approfondimento dell'Unione economica e monetaria" del maggio 2017.

Tale documento, partendo dal presupposto che l'attuale assetto dell'UEM non ha consentito di rispondere con tempestività ed efficacia alla grave crisi economico-finanziaria esplosa nel 2008 e che, in assenza di efficaci strumenti ordinari, l'UE ha dovuto ricorrere a misure eccezionali (il Piano Juncker e, soprattutto, il programma Quantitative easing della BCE), ha prospettato un complesso organico di misure, che in larga parte si possono riscontrare nella tabella di marcia che costituisce parte integrante del citato pacchetto di dicembre.

Occorre, tuttavia, rilevare che la tabella di marcia della Commissione europea prevede che talune misure, pur essenziali ai fini del rafforzamento dell'UEM, siano rinviate a una fase successiva (2019-2025) come l'emissione comune di titoli di debito equiparabili ai titoli del Tesoro degli Stati Uniti, la creazione di un Tesoro della zona euro e la semplificazione delle norme del Patto di stabilità e crescita.

Attualmente l'UEM è disciplinata da norme di rango primario (contenute nei Trattati) e secondario, alle quali, nel tempo, si sono aggiunti accordi intergovernativi (quali il Trattato cd. Fiscal Compact e il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità, MES) e misure - anche di natura non legislativa - intese a rafforzare i vincoli di finanza pubblica e introdurre una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri.

Secondo la Commissione europea, l'attuale architettura istituzionale dell'UEM è un sistema misto particolarmente complesso, riassumibile con il seguente schema:

In tale contesto, il pacchetto in questione propone in particolare di:

  • istituire il Ministro europeo dell'economia e delle finanze;
  • istituire un Fondo monetario europeo;
  • incorporare il Trattato Fiscal Compact nell'ordinamento giuridico dell'UE;
  • introdurre nuovi strumenti di bilancio per la zona euro (sostegno alle riforme strutturali e stabilizzazione degli investimenti).

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Il Ministro europeo dell'economia e delle finanze, secondo la comunicazione della Commissione COM(2017)823:

  • dovrebbe fungere da Vicepresidente della Commissione europea e da Presidente dell'Eurogruppo (attualmente l'Eurogruppo è presieduto dal Ministro delle finanze di uno Stato membro della zona euro con un mandato di due anni e mezzo) e, in qualità di Presidente dell'Eurogruppo, presiedere anche il consiglio dei governatori del Fondo monetario europeo, ancora da istituire (attualmente il presidente dell'Eurogruppo presiede il consiglio dei governatori del MES);
  • sarebbe responsabile di fronte al Parlamento europeo;
  • manterrebbe dialoghi regolari con i Parlamenti nazionali (i Parlamenti nazionali potrebbero chiedere al Ministro di presentare il parere della Commissione sui rispettivi documenti programmatici di bilancio).

Per quanto concerne le funzioni, il Ministro dovrebbe:

  • perseguire l'interesse generale dell'economia dell'UE e della zona euro e rappresentarla a livello mondiale;
  • rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e vigilare sulle norme economiche, finanziarie e di bilancio (attualmente, la funzione di coordinamento e di vigilanza si svolge nell'ambito del cosiddetto Semestre europeo, i cui attori principali sono la Commissione europea, il Consiglio ECOFIN e il Consiglio europeo);
  • pronunciarsi sulla politica di bilancio appropriata per la zona euro a sostegno della politica monetaria della Banca centrale europea.
  • monitorare l'uso degli strumenti di bilancio dell'UE e della zona euro, compresi quelli a sostegno delle riforme, della stabilizzazione macroeconomica e della convergenza (ad esempio, gli interventi della Banca europea per gli investimenti e dell'ESM).

Nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno rilevato che all'istituzione della figura del Ministro europeo dell'economia e delle finanze non è tuttavia associata la previsione dell'attribuzione al medesimo Ministro di un bilancio dell'area euro, la cui creazione, in base alla tabella di marcia della Commissione europea, è rinviata a una fase successiva (tra il 2019 e il 2025).

La relazione della XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) della Camera dei deputati per l'esame in Assemblea della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019 afferma che, come evidenziato dalla V Commissione (Bilancio), appare opportuno rinviare, in vista delle prossime elezioni del Parlamento europeo, la chiusura dell'esame in sede europea della proposta relativa all'istituzione di un Ministro europeo dell'economia e delle finanze.

ultimo aggiornamento: 2 aprile 2019

Il Fondo monetario europeo (FME), in base alla proposta di regolamento presentata dalla Commissione COM(2017)827, sarebbe basato sulla struttura ormai consolidata del Meccanismo europeo di stabilità (cd. Fondo "salva-Stati", MES), ma ancorato all'ordinamento giuridico dell'UE (attualmente, il MES è disciplinato da un apposito accordo intergovernativo).

Il MES è stato istituito nel 2012 per fornire assistenza finanziaria ai Paesi della zona euro che si trovano in gravi difficoltà finanziarie o ne sono minacciati (finora Cipro, Grecia, Spagna).

In particolare, il FME:

  • potrebbe costituire un meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie e fungerebbe da prestatore di ultima istanza al fine di facilitare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà. Nell'ambito dell'Unione bancaria, il meccanismo di backstop sarebbe attivato nel caso in cui, anche dopo aver imputato perdite agli azionisti e ai creditori delle banche, il Fondo di risoluzione unico non disponga temporaneamente di risorse sufficienti per agevolare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà. Gli Stati membri si sono accordati sulla creazione di un backstop per il Fondo di risoluzione unico nel 2013, ma il meccanismo non è ancora operativo;
  • potrebbe concedere assistenza finanziaria precauzionale agli Stati membri del FME sotto forma di linea di credito condizionale, nonché assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione degli enti creditizi ;
  • come l'attuale MES, avrebbe un capitale autorizzato iniziale pari a circa 705 miliardi di euro (Italia circa 125,4 miliardi; dietro solamente a Germania, circa 190 miliardi, e Francia, circa 142,7 miliardi) e una capacità di prestito iniziale non inferiore a 500 miliardi di euro;
  • prevederebbe il voto a maggioranza qualificata rafforzata (85%), anziché all'unanimità, per specifiche decisioni in materia di sostegno alla stabilità, esborsi e attivazione del sostegno, conferendo comunque un potere di veto ai principali Paesi dell'Eurozona (Germania, Francia e Italia);
  • dovrebbe rispondere al Parlamento europeo e al Consiglio dell'esercizio delle sue funzioni e presentare una relazione annuale, da trasmettere anche agli Stati membri del FME, al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea;
  • vedrebbe inserito al suo interno un esplicito riferimento all'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nelle attività del futuro FME (di conseguenza, la concessione dell'assistenza finanziaria sarebbe condizionata al rispetto dei diritti tutelati nella Carta).

La proposta reca anche una disciplina puntuale per quanto riguarda i membri e la governance: il FME sarebbe dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale. Il presidente del consiglio dei governatori sarebbe il presidente dell'Eurogruppo (come già avviene per l'ESM).

Nella Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019, il Governo afferma, con riferimento alla riforma del MES, che "l'Italia sarà favorevole ad iniziative volte a migliorare l'efficacia degli strumenti esistenti, rendendone possibile l'utilizzo ed evitando l'attuale effetto "stigma", ma si opporrà all'affidamento al MES di compiti di sorveglianza macroeconomica degli Stati membri che rappresenterebbero una duplicazione delle competenze già in capo alla Commissione europea".

La relazione della XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) della Camera dei deputati per l'esame in Assemblea della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019 afferma che, come evidenziato dalla V Commissione (Bilancio), appare opportuno rinviare, in vista delle prossime elezioni del Parlamento europeo, la chiusura dell'esame in sede europea della proposta relativa all'istituzione di un Fondo monetario europeo, strutturato sulla base del Meccanismo europeo di stabilità, che potrebbe avere un rilevante impatto sulla politica economica di ogni Stato membro. La Relazione ritiene peraltro condivisibile la posizione assunta dal Governo nel ribadire la propria contrarietà circa l'affidamento all'istituendo Fondo monetario europeo di compiti di sorveglianza macroeconomica degli Stati membri, che rappresenterebbero una duplicazione delle competenze già in capo alla Commissione europea.

Inoltre, nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno invitato le Istituzioni europee a valutare l'opportunità di attribuire al FME la capacità di collocare titoli anche sul mercato primario e non solo a banche e istituzioni finanziarie, al fine di potenziarne le possibilità di raccolta di capitale, adottando le necessarie precauzioni a tutela dei risparmiatori.

ultimo aggiornamento: 2 aprile 2019

La Commissione europea con la proposta di direttiva COM(2017)824 propone di incorporare le disposizioni del Trattato sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance (cd. Fiscal Compact) nell'ordinamento giuridico dell'Unione.

Il Fiscal Compact è stato firmato il 2 marzo 2012 da 25 parti contraenti (tutti gli Stati membri, tranne Repubblica ceca, Regno Unito e Croazia; quest'ultima non era uno Stato membro al momento della firma del trattato e, ad oggi, non l'ha ancora sottoscritto).

L'articolo 16 del Fiscal Compact prevede, infatti, che, al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato stesso (e dunque, entro il 1° gennaio 2018), sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, siano adottate le misure necessarie per incorporarne il contenuto nella cornice giuridica dell'UE.

Con il Fiscal Compact, di fatto, si sono rafforzate alcune regole di bilancio già introdotte nell'ordinamento dell'UE e gli Stati firmatari si sono impegnati, tra laltro, a recepire la regola del pareggio strutturale di bilancio in disposizioni vincolanti a un elevato livello di gerarchia delle fonti giuridiche (preferibilmente a livello costituzionale).

In sostanza, a norma dell'articolo 3, paragrafo 1, del Fiscal Compact le parti contraenti si sono impegnate a tenere una posizione di bilancio in pareggio o in avanzo, con un limite inferiore del disavanzo strutturale dello 0,5% del PIL, che può diventare l'1% del PIL per gli Stati membri con un livello di debito significativamente inferiore al 60% del PIL e con bassi rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Tale regola del pareggio di bilancio, inoltre, deve essere dotata di un meccanismo di correzione automatico in caso di deviazione significativa.

L'Italia si è conformata a tale impegno modificando il dettato dell'articolo 81 della Costituzione (legge costituzionale n. 1/2012), adottando la legge rinforzata n. 243/2012, recante le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni, e adeguando la legislazione contabile.

Nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno espresso una valutazione contraria sulla proposta.

La relazione della XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) della Camera dei deputati per l'esame in Assemblea della Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019 afferma che, come evidenziato dalla V Commissione (Bilancio), appare opportuno rinviare, in vista delle prossime elezioni del Parlamento europeo, la chiusura dell'esame in sede europea della proposta che imporrebbe di incorporare il Trattato del Fiscal Compact nel diritto dell'UE, che rappresenterebbe il rafforzamento di un «vincolo esterno» tramite la sua internazionalizzazione nel diritto dell'Unione europea, con effetti potenzialmente restrittivi sull'economia nazionale.

 

ultimo aggiornamento: 29 gennaio 2019

Nel contesto delle proposte per il prossimo quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il 31 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato:

  • la proposta di regolamento (COM(2018)391) per l'istituzione del Programma di sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri, che prevede uno stanziamento complessivo di 25 miliardi di euro per il periodo 2021-2027. Il Programma si compone di: uno strumento per la realizzazione delle riforme; uno strumento di assistenza tecnica su richiesta degli stessi Stati; uno specifico strumento di convergenza per i Paesi in procinto di adottare l'euro (meccanismo detto "convergence facility"), con una dotazione di 2,16 miliardi di euro.

Nella Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019, il Governo afferma che l'Italia può senz'altro appoggiare l'istituzione del fondo purché ne sia assicurata l'effettiva complementarità rispetto agli strumenti esistenti (in particolare i fondi di coesione), l'utilizzo dei fondi sia destinato ad aumentare la convergenza strutturale e la resilienza e ci sia coerenza rispetto alla natura del nuovo strumento nella definizione dei criteri allocativi;

  • la proposta di regolamento (COM(2018)387) relativo all'istituzione della Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti in caso di shock asimmetrici per il periodo 2021-2027, che prevede la possibilità per l'Unione di contrarre prestiti sui mercati finanziari al fine di concedere crediti per un massimo di 30 miliardi di euro a favore degli Stati membri della zona euro (o membri dell'Exchange Rate Mechanism, ERM II). La Commissione propone anche di creare un apposito Fondo di stabilizzazione, finanziato dagli Stati membri, per coprire i costi legati ai tassi di interesse dei prestiti concessi dall'Unione.

Il Governo, nel corso dei negoziati, ha segnalato, in particolare, che l'introduzione di una funzione di stabilizzazione come completamento dell'UEM è stata sempre sostenuta dall'Italia che ha portato avanti la propria proposta di un rainy day fund collegato alla disoccupazione, che garantirebbe maggiore efficacia in termini di risorse finanziarie disponibili per contrastare gli shock e in termini di tempestività nel contrastare l'impatto della congiuntura negativa sull'economia. Secondo il Governo, inoltre, l'obiettivo di protezione degli investimenti è condivisibile, ma la portata dello strumento proposto sembra troppo limitata affinché possa essere svolta un'efficace azione di stabilizzazione.

ultimo aggiornamento: 2 aprile 2019

A novembre 2018 Francia e Germania, sulla base di quanto avevano deliberato con la Dichiarazione di Meseberg del giugno precedente, hanno proposto un bilancio dell'Eurozona volto a promuovere la competitività, la convergenza e la stabilizzazione nell'area dell'euro. Tale strumento sarebbe parte del bilancio dell'UE e sarebbe finanziato in modo particolare dai contributi degli Stati della zona euro, trasferiti al bilancio unionale in conformità a un accordo intergovernativo.

In seguito, l'Eurogruppo del 3 dicembre 2018 ha discusso le proposte della Commissione europea sulla funzione di stabilizzazione e sul programma di sostegno alle riforme, quella franco-tedesca e anche altri possibili elementi di una funzione di stabilizzazione, compreso lo schema di un'assicurazione contro la disoccupazione. È emerso un possibile consenso per un bilancio dell'Eurozona, inserito nel prossimo QFP, che si occupi fondamentalmente di supportare la convergenza e la competitività, mentre lo stesso sostegno non si è riscontrato in merito a una funzione di stabilizzazione. Lo stesso Eurogruppo si è occupato più in generale della riforma dell'UEM, approvando una relazione conclusiva che include, tra l'altro, una lista di condizioni relative alla riforma del MES e il mandato per il meccanismo di backstop per il Fondo di risoluzione unico.

Pochi giorni dopo, il 14 dicembre 2018, il Vertice euro, nel formato esteso ai 27 Stati membri, ha adottato una dichiarazione con cui ha approvato tutti gli elementi della suddetta relazione dell'Eurogruppo del 3 dicembre 2018. In particolare, infatti, il Vertice euro ha:

  • approvato il mandato per l'operatività del meccanismo di backstop per il Fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie (SRF), affinchè venga introdotto prima del previsto, nel 2020, a condizione che siano stati fatti sufficienti progressi nella riduzione dei rischi nel settore bancario;
  • approvato la lista di condizioni per la riforma del MES. Tra l'altro, si è concordato di aumentare l'efficacia degli strumenti precauzionali, riaffermando il carattere di ultima istanza del sostegno del MES e garantendo un livello appropriato di condizionalità, che rimane un principio base del Trattato MES;
  • incaricato l'Eurogruppo di lavorare, nell'ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP), all'elaborazione, alle modalità di esecuzione e alle tempistiche di uno strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro e, su base volontaria, degli Stati membri dell'ERM II, che farà parte del bilancio dell'UE. Le caratteristiche dello strumento di bilancio dovrebbero essere concordate entro il giugno del 2019 e lo strumento sarà adottato in conformità della procedura legislativa prevista dai trattati, sulla base della pertinente proposta della Commissione europea che, se necessario, sarà modificata.

Nelle riunioni dell'Eurogruppo in formato inclusivo (27 Stati membri) che si sono tenute a gennaio, febbraio, marzo, aprile e maggio 2019, i Ministri hanno dibattuto sulle caratteristiche del suddetto strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro e, su base volontaria, degli Stati membri del meccanismo europeo di cambio (ERM II), con un'attenzione particolare agli aspetti relativi alle spese e alle entrate e alla governance. Si è manifestato un ampio accordo sul fatto che tale strumento debba sostenere le riforme strutturali e gli investimenti pubblici, nel rispetto delle priorità e delle sfide individuate nel Semestre europeo.

ultimo aggiornamento: 2 aprile 2019

Sul futuro dell'UEM, e più in generale dell'UE, il Governo ha adottato e trasmesso alle Istituzioni europee, a settembre 2018, un documento intitolato "Una politeia per un'Europa diversa, più forte e più equa", che, tra l'altro, si occupa dell'architettura istituzionale della politica monetaria, in particolare avanzando la proposta di affidare alla BCE compiti pieni sul cambio, nonché funzioni di prestatrice di ultima istanza.

La conclusione del documento è che il Governo italiano assumerà tutte le iniziative utili per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello, composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione europea, che esamini la rispondenza dell'architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati.

 

ultimo aggiornamento: 6 maggio 2019
 
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