tema 29 gennaio 2019
Ufficio Rapporti con l'Unione europea L' Italia e l' Unione europea La riforma dell'Unione economica e monetaria
Il 6 dicembre 2017 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte sul futuro dell' Unione economica e monetaria (UEM), che mira a migliorare la resilienza e l'integrazione dell'area euro, affrontando non solo profili istituzionali e di governance, ma anche alcune criticità emerse con l'esplosione della crisi economico-finanziaria degli ultimi anni.
L'area euro è attualmente formata da tutti i Paesi dell'UE ad eccezione di: Bulgaria, Croazia, Danimarca, Polonia, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Svezia, Ungheria. Ad eccezione del Regno Unito e della Danimarca, tutti gli Stati membri non appartenenti alla zona euro si sono giuridicamente impegnati ad aderire all'euro.
Il pacchetto s'inserisce nel solco avviato nel 2015 con la " Relazione dei cinque Presidenti" e proseguito con il " Documento di riflessione sull'approfondimento dell'Unione economica e monetaria" presentato dalla Commissione europea nel maggio 2017.
Tale documento, partendo dal presupposto che l'attuale assetto dell'UEM non ha consentito di rispondere con tempestività ed efficacia alla grave crisi economico-finanziaria esplosa nel 2008 e che, in assenza di efficaci strumenti ordinari, l'UE ha dovuto ricorrere a misure eccezionali (il Piano Juncker e, soprattutto, il programma Quantitative easing della BCE), ha prospettato un complesso organico di misure, che in larga parte si possono riscontrare nella tabella di marcia che costituisce parte integrante del citato pacchetto di dicembre.
Occorre, tuttavia, rilevare che la tabella di marcia della Commissione europea prevede che talune misure, pur essenziali ai fini del rafforzamento dell'UEM, siano rinviate ad una fase successiva ( 2019-2025) come l' emissione comune di titoli di debito equiparabili ai titoli del Tesoro degli Stati Uniti, la creazione di un Tesoro della zona euro e la semplificazione delle norme del Patto di stabilità e crescita.
Attualmente l'UEM è disciplinata da norme di rango primario (contenute nei Trattati) e secondario, alle quali, nel tempo, si sono aggiunti accordi intergovernativi (quali il Trattato cd. Fiscal Compact e il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità, ESM) e misure - anche di natura non legislativa - intese a rafforzare i vincoli di finanza pubblica e introdurre una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri.
In tale contesto, il pacchetto in questione propone di:
  • istituire il Ministro europeo dell'economia e delle finanze;
  • istituire un Fondo monetario europeo;
  • incorporare il Trattato Fiscal Compact nell'ordinamento giuridico dell'UE;
  • introdurre nuovi strumenti di bilancio per zona euro (sostegno alle riforme strutturali e stabilizzazione degli investimenti).
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Il Ministro europeo dell'economia e delle finanze, secondo la comunicazione della Commissione COM(2017)823:
  • dovrebbe fungere da Vicepresidente della Commissione e da Presidente dell'Eurogruppo;
  • sarebbe responsabile di fronte al Parlamento europeo;
  • manterrebbe dialoghi regolari con i Parlamenti nazionali (i Parlamenti nazionali potrebbero chiedere al Ministro di presentare il parere della Commissione sui rispettivi documenti programmatici di bilancio).
Per quanto concerne le funzioni, il Ministro dovrebbe:
  • perseguire l'interesse generale dell'economia dell'UE e della zona euro e rappresentarla a livello mondiale;
  • rafforzare il coordinamento delle politiche e vigilare sulle norme economiche, finanziarie e di bilancio;
  • pronunciarsi sulla politica di bilancio appropriata per la zona euro a sostegno della politica monetaria della Banca centrale europea.
  • monitorare l'uso degli strumenti di bilancio dell'UE e della zona euro, compresi quelli a sostegno delle riforme, della stabilizzazione macroeconomica e della convergenza (ad esempio, gli interventi della Banca europea per gli investimenti e dell'ESM).

Nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno rilevato che all'istituzione della figura del Ministro europeo dell'economia e delle finanze non è tuttavia associata la previsione dell'attribuzione al medesimo Ministro di un bilancio dell'area euro, la cui creazione, in base alla tabella di marcia della Commissione europea, è rinviata ad una fase successiva (tra il 2019 e il 2025).

ultimo aggiornamento: 29 gennaio 2019
Il Fondo monetario europeo (FME), in base alla proposta di regolamento presentata dalla Commissione COM(2018)827, sarebbe basato sulla struttura ormai consolidata del Meccanismo europeo di stabilità (cd. Fondo "salva-Stati", ESM), ma ancorato all'ordinamento giuridico dell'UE (attualmente l'ESM è disciplinato da un apposito accordo intergovernativo). Il FME:
  • potrebbe costituire un meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie e fungerebbe da prestatore di ultima istanza al fine di facilitare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà. Nell'ambito dell'Unione bancaria, il meccanismo di backstop sarebbe attivato nel caso in cui, anche dopo aver imputato perdite agli azionisti e ai creditori delle banche, il Fondo di risoluzione unico non disponga temporaneamente di risorse sufficienti per agevolare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà. Gli Stati membri si sono accordati sulla creazione di un backstop per il Fondo di risoluzione unico nel 2013, ma il meccanismo non è ancora operativo;
  • potrebbe concedere assistenza finanziaria precauzionale agli Stati membri del FME sotto forma di linea di credito condizionale, nonché assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione degli enti creditizi;
  • prevederebbe il voto a maggioranza qualificata (85%), anziché all'unanimità, per le decisioni in materia di sostegno alla stabilità, esborsi e attivazione del sostegno, conferendo comunque un potere di veto ai principali Paesi dell'Eurozona (Germania, Francia e Italia);
  • vedrebbe inserito al suo interno un esplicito riferimento all'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nelle attività del futuro FME (di conseguenza, la concessione dell'assistenza finanziaria sarebbe condizionata al rispetto dei diritti tutelati nella Carta)

La proposta reca anche una disciplina puntuale per quanto riguarda i membri e la governance: L'FME sarebbe dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale. Il presidente del consiglio dei governatori sarebbe il presidente dell'Eurogruppo (come già avviene per l'ESM).

Il Vertice euro, convocato il 14 dicembre 2018 contestualmente al Consiglio europeo, nel suo formato esteso ai 27 Stati membri, ha approvato tutti gli elementi della relazione ai leader sull'approfondimento dell'UEM che l'Eurogruppo (in formato inclusivo) aveva adottato il 3 dicembre 2018.

La relazione evidenzia, tra l'altro, che l'Eurogruppo ha concordato un term sheet (documento riassuntivo) con i punti principali per la riforma del Meccanismo europeo di stabilità (MES). Tra questi si segnalano, in particolare:

  • la definizione dei principali dettagli per l'operatività del meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie (SRF) affinchè venga introdotto prima del previsto, nel 2020, a condizione che siano stati fatti sufficienti progressi nella riduzione dei rischi;
  • l'aumento dell'efficacia degli strumenti precauzionali, riaffermando il carattere di ultima istanza del sostegno del MES e garantendo un livello appropriato di condizionalità, che rimane un principio base del Trattato MES;
  • l'accordo raggiunto tra il MES e la Commissione europea sulle nuove modalità di cooperazione all'interno e all'esterno dei programmi di assistenza finanziaria, nel pieno rispetto del quadro giuridico dell'UE. Tale accordo non pregiudicherebbe il ruolo e le competenze della Banca centrale europea, come definite nel quadro giuridico esistente;
  • l'ampio sostegno per il miglioramento del quadro esistente per promuovere la sostenibilità del debito nell'area dell'euro.

Il Presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, in occasione delle comunicazioni alla Camera dei deputati dell'11 dicembre 2018, in vista del Consiglio europeo del 13 e 14 dicembre 2018, ha sottolineato che "quanto alla riforma della governance del Meccanismo europeo di stabilità, manteniamo le nostre riserve su un approccio intergovernativo e ribadiamo che i ruoli attribuiti al Meccanismo europeo di stabilità non devono minare irreversibilmente le prerogative della Commissione europea, in particolare in materia di sorveglianza fiscale".
Si ricorda, inoltre, che il 12 settembre 2018 il Ministro per gli affari europei, Paolo Savona, ha inviato a Bruxelles un documento intitolato "Una politeia per un'Europa diversa, più forte e più equa" secondo il quale il Governo italiano assumerà tutte le iniziative utili per dare vita a un Gruppo di lavoro ad alto livello, composto dai rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione europea, che esamini la rispondenza dell'architettura istituzionale europea vigente e della politica economica con gli obiettivi di crescita nella stabilità e di piena occupazione esplicitamente previsti nei Trattati.

Si ricorda, infine, che, nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno invitato le Istituzioni europee a valutare l'opportunità di attribuire al FME la capacità di collocare titoli anche sul mercato primario e non solo a banche e istituzioni finanziarie, al fine di potenziarne le possibilità di raccolta di capitale, adottando le necessarie precauzioni a tutela dei risparmiatori.

ultimo aggiornamento: 29 gennaio 2019
La Commissione europea con la proposta di direttiva COM(2018)824 propone di incorporare le disposizioni del Trattato sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance (cd. Fiscal Compact) nell'ordinamento giuridico dell'Unione.
L'art. 16 del Fiscal Compact prevede infatti che, al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato stesso (e dunque, entro il 1° gennaio 2018), sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, siano adottate le misure necessarie per incorporarne il contenuto nella cornice giuridica dell'UE.
Con il Fiscal Compact, di fatto, si sono confermate alcune regole di bilancio già introdotte nell'ordinamento dell'UE e si impegnavano gli Stati firmatari a recepire la regola del pareggio strutturale di bilancio in disposizioni vincolanti a un elevato livello di gerarchia delle fonti giuridiche ( preferibilmente a livello costituzionale).
L'Italia si è conformata a tale impegno modificando il dettato dell'articolo 81 della Costituzione e la legislazione contabile.
Nella XVII legislatura, le Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018, hanno espresso una valutazione contraria sulla proposta.
ultimo aggiornamento: 29 gennaio 2019
La Commissione europea con la comunicazione COM(2017)822 indica le funzioni specifiche che il bilancio UE dovrebbe svolgere: sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri, attraverso uno strumento per la realizzazione delle riforme e un'assistenza tecnica su richiesta degli stessi Stati, compreso uno specifico strumento di convergenza per i Paesi in procinto di adottare l'euro; una funzione di stabilizzazione per mantenere i livelli di investimento in caso di gravi shock asimmetrici.
Nel contesto delle proposte per il prossimo quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il 31 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato:
  • la proposta di regolamento (COM(2018)391) per l'istituzione del Programma di sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri, che prevede uno stanziamento complessivo di 25 miliardi di euro per il periodo 2021-2027. Il Programma si compone di: uno strumento per la realizzazione delle riforme; uno strumento di assistenza tecnica su richiesta degli stessi Stati; uno specifico strumento di convergenza per i Paesi in procinto di adottare l'euro (meccanismo detto "convergence facility"), con una dotazione di 2,16 miliardi di euro. Nella Relazione programmatica sulla partecipazione dell'Italia all'UE per il 2019, il Governo afferma che l'Italia può senz'altro appoggiare l'istituzione del fondo purché ne sia assicurata l'effettiva complementarità rispetto agli strumenti esistenti (in particolare i fondi di coesione), l'utilizzo dei fondi sia destinato ad aumentare la convergenza strutturale e la resilienza e ci sia coerenza rispetto alla natura del nuovo strumento nella definizione dei criteri allocativi;
  • la proposta di regolamento (COM(2018)387) relativo all'istituzione della Funzione europea di stabilizzazione degli investimenti in caso di shock asimmetrici per il periodo 2021-2027, che prevede la possibilità per l'Unione di contrarre prestiti sui mercati finanziari al fine di concedere crediti per un massimo di 30 miliardi di euro a favore degli Stati membri della zona euro (o membri dell'Exchange Rate Mechanism, ERM II). La Commissione propone anche di creare un apposito Fondo di stabilizzazione, finanziato dagli Stati membri, per coprire i costi legati ai tassi di interesse dei prestiti concessi dall'Unione. Il Governo, nel corso dei negoziati, ha segnalato, in particolare, che l'introduzione di una funzione di stabilizzazione come completamento dell'UEM è stata sempre sostenuta dall'Italia che ha portato avanti la propria proposta di un rainy day fund collegato alla disoccupazione, che garantirebbe maggiore efficacia in termini di risorse finanziarie disponibili per contrastare gli shock e in termini di tempestività nel contrastare l'impatto della congiuntura negativa sull'economia. Secondo il Governo, inoltre, l'obiettivo di protezione degli investimenti è condivisibile, ma la portata dello strumento proposto sembra troppo limitata affinchè possa essere svolta un'efficace azione di stabilizzazione.

In sede di Eurogruppo, si sta discutendo di possibili nuovi strumenti di bilancio volti a rafforzare la zona euro, in particolare sulla base delle proposte della Commissione europea e di Germania e Francia. Quest'ultime, con riguardo agli strumenti per la competitività e la convergenza, hanno, nel giugno 2018, proposto un bilancio dell'Eurozona, che sarebbe parte del bilancio dell'UE e con dimensioni che sarebbero determinate dai Capi di Stato e di Governo nel contesto del quadro finanziario pluriennale.

Il Presidente del Consiglio, l'11 dicembre 2018, in occasione delle comunicazioni alla Camera dei deputati in vista del Consiglio europeo del 13 e 14 dicembre 2018, ha affermato: "L'Eurogruppo ha visto purtroppo confermata, nell'esaminare la proposta franco-tedesca al riguardo, la netta distanza tra gli Stati membri. In particolare, se da un lato si è registrata una disponibilità ad approfondire la possibilità di istituire un bilancio comune per le finalità di convergenza e di aumento della competitività, dall'altro lato permane un forte contrasto di vedute sull'ipotesi di attribuire al bilancio comune anche la funzione di stabilizzazione. L'avanzamento di questo progetto va, pertanto, valutato con cautela, riservando una particolare attenzione a tutti i profili che lo caratterizzano".

ultimo aggiornamento: 29 gennaio 2019
 
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