tema 25 ottobre 2019
Rapporti con l'Unione europea
L' Italia e l' Unione europea
Il nuovo quadro finanziario pluriennale 2021-2027
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Il Consiglio europeo del 17 e 18 ottobre 2019 ha proceduto a uno scambio di opinioni su questioni chiave legate al prossimo Quadro finanziario pluriennale, quali il livello complessivo, i volumi dei principali settori strategici, il finanziamento, comprese le entrate e le correzioni, nonché le condizionalità e gli incentivi. Alla luce di tale discussione, il Consiglio europeo ha invitato la Presidenza finlandese del Consiglio dell'UE a presentare uno schema di negoziato completo di cifre prima del Consiglio europeo del dicembre 2019.

La Commissione europea ha invitato i leader dell'UE ad accelerare i negoziati al fine di raggiungere un accordo in Consiglio entro la fine dell'anno per far partire i nuovi programmi all'inizio del 2021 e non in ritardo (Si veda, al riguardo, la recente comunicazione della Commissione europea del 9 ottobre 2019).

Il Governo italiano ritiene prioritario garantire un risultato finale di qualità piuttosto che una tempistica serrata.
Considerato lo stato attuale dei negoziati, che registra la mancanza di accordo tra gli Stati membri su diverse questioni rilevanti, compresa la dotazione finanziaria complessiva del nuovo bilancio dell'UE, appare realisticamente improbabile che si riesca a rispettare la tempistica indicata dalla  Commissione europea. Più probabile, al contrario, che si riescano a chiudere i negoziati nel primo o addirittura nel secondo semestre del 2020 (sotto la Presidenza tedesca).

ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019
Il 2 maggio 2018 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure nelle quali si delinea il prossimo quadro finanziario pluriennale dell'UE per il periodo 2021-2027, predisposto per un'UE a 27 Stati membri, in considerazione del recesso del Regno Unito.
Le proposte prevedono, tra l'altro, una nuova ripartizione delle risorse, una serie di innovazioni al fine di accrescere la flessibilità del QFP e prefigurano parziali modifiche per quanto concerne le fonti attraverso le quali viene alimentato il bilancio dell'UE; inoltre, è fissata una revisione intermedia del QFP entro la fine del 2023, in analogia a quanto avvenuto nell'attuale ciclo di programmazione.
Si tratta dei seguenti atti: COM(2018)321 e COM(2018)322 relativi al quadro finanziario pluriennale; COM(2018)323 concernente l' accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria; COM(2018)324 concernente i rischi finanziari connessi a carenze generalizzate negli Stati membri riguardanti lo stato di diritto; COM(2018)325, 326 e 327 relative al sistema delle risorse proprie dell'UE .

Il quadro delineato dal pacchetto sul QFP - integrato, nei giorni immediatamente successivi, dalle proposte concernenti i futuri programmi di spesa settoriali - prevede, per i sette anni del ciclo di programmazione, stanziamenti pari a 1.135 miliardi di euro a prezzi costanti in termini di impegni (1.279 miliardi espressi in prezzi correnti, tenendo conto di un tasso di inflazione fisso annuo del 2%), pari all'1,11% del reddito nazionale lordo dell'UE-27 (RNL), che si traducono in 1.105 miliardi di euro a prezzi costanti in termini di pagamenti (1.246 miliardi a prezzi correnti), ovvero l'1,08% del RNL dell'UE-27.

Di seguito, le tabelle del QFP 2021-2027 (a prezzi correnti e a prezzi 2018) pubblicate dalla Commissione europea:

Si registra pertanto un aumento di risorse rispetto all'attuale QFP 2014-2020 (959,9 miliardi di euro di impegni e 908,4 miliardi di euro di pagamenti a prezzi costanti 2011 e 1082,5 miliardi di euro di impegni e 1023,9 miliardi di euro di pagamenti a prezzi correnti), che richiederanno, anche in considerazione del recesso del Regno Unito (stimato dalla Commissione europea in una riduzione nel bilancio annuale dell'UE tra i 10 e i 12 miliardi di euro), maggiori sforzi agli Stati membri dell'UE-27. Secondo le stime della Commissione europea tuttavia, tenendo conto dell'inflazione e dell'integrazione all'interno del bilancio UE del Fondo europeo di sviluppo (corrispondente allo 0,03% del RNL, e che nell'attuale QFP è collocato fuori bilancio con una dotazione di 30,5 miliardi finanziati direttamente dagli Stati membri), l'ordine di grandezza del nuovo QFP (1,11% del RNL) sarebbe in linea con quello dell'attuale bilancio pluriennale (1,13% del RNL).

L'uscita del Regno Unito dall'Unione comporterebbe un peggioramento dei saldi di molti contributori netti al bilancio dell'UE: la Germania passerebbe da 15,9 a 21,1 miliardi di euro annui, i Paesi Bassi da 2,7 a 3,4 miliardi, l'Austria da 1,2 a 1,8 miliardi, la Danimarca da 1,1 a 1,2 miliardi e l'Irlanda, in precedenza beneficiario netto per 0,1 miliardi annui, diventerebbe contributore netto per 0,8 miliardi. Al contrario, altri Paesi registrerebbero un miglioramento dei loro saldi: l'Italia vedrebbe ridursi il suo contributo netto di circa la metà, da 4,1 a 2,3 miliardi di euro l'anno (in primo luogo in ragione dell'aumento della quota parte sulle risorse della politica di coesione), la Francia da 7,6 a 5,4 miliardi, la Svezia da 2,2 a 2 miliardi. Infine, la Finlandia vedrebbe il suo contributo netto restare pressoché invariato (0,7 miliardi di euro l'anno).

Negoziati in sede di Consiglio dell'UE

Si registra una netta divisione fra Stati membri che insistono per un bilancio sostenibile (tra cui vi sarebbero Austria, Danimarca, Paesi Bassi, Germania e Svezia, i cosiddetti Paesi "frugali"), che non vada oltre l'1% dell'RNL dei 27 Stati membri e che finanzi le nuove priorità e i settori che possono supportare maggiormente la competitività europea tramite maggiori tagli alle politiche tradizionali, come PAC e coesione, e, dall'altro lato, Stati membri (tra cui vi sarebbero, in particolare, Estonia, Grecia, Francia, Italia, Lituania, Lettonia, Polonia, Portogallo, Slovacchia e Ungheria) che, invece, ritengono insufficiente il livello generale di ambizione espresso dalla Commissione europea e chiedono risorse sufficienti per finanziare adeguatamente non solo le nuove priorità (migrazioni, difesa, sicurezza) e i settori fondamentali per la competitività dell'UE (ricerca e innovazione, infrastrutture, spazio, digitale), ma anche le politiche tradizionali (politica agricola comune (PAC) e politica di coesione), mantenendo le dotazioni di queste ultime al livello dell'attuale QFP 2014-2020. In un'ottica di compromesso, la Presidenza finlandese è per ricondurre la dotazione complessiva del QFP 2021-2027 in una forbice compresa tra l'1,03% e l'1,08% del PIL europeo, corrispondenti a 1.050-1.100 miliardi di euro a prezzi costanti in termini di impegni.

La posizione dell'Italia

Per il Governo italiano, come affermato dal Ministro Amendola, il bilancio complessivo proposto dalla Commissione europea rappresenta il minimo accettabile per consentire il finanziamento sufficiente delle nuove priorità senza compromettere l'efficacia delle politiche tradizionali, ma vi sarebbe modo di reperire le risorse necessarie per un bilancio maggiormente ambizioso senza pesare sui bilanci nazionali ovvero introducendo nuove risorse proprie (Vedi infra). Il Governo italiano ha, altresì, evidenziato l'importanza che il bilancio mantenga ampi margini di flessibilità e disponibilità fuori bilancio, in modo da poter reagire alle numerose occasioni di emergenze naturali e sociali. Inoltre, ritiene molto importante mantenere la revisione intermedia del QFP, la cui eliminazione lo priverebbe del più importante meccanismo di revisione.

La posizione del Parlamento europeo

Il 14 novembre 2018, il Parlamento europeo ha approvato la "Relazione interlocutoria sul quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027 – posizione del Parlamento in vista di un accordo", con la quale ha ribadito la propria posizione ufficiale secondo cui il livello del QFP 2021-2027 dovrebbe essere fissato a 1.324,1 miliardi di euro a prezzi 2018, che rappresenterebbe l'1,3% dell'RNL dell'UE-27. Tale posizione è stata ribadita da ultimo il 10 ottobre 2019 nella "Risoluzione sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e le risorse proprie: è il momento di rispondere alle attese dei cittadini".

ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019
Secondo la Commissione europea, la principale sfida per il futuro bilancio dell'UE sarà assicurare un adeguato finanziamento sia per le cosiddette politiche tradizionali dell'UE (politica di coesione e politica agricola comune, che assorbono circa il 70% dell'attuale QFP) che per una serie di nuove priorità che sono emerse negli ultimi anni e che necessitano per il futuro di maggiori risorse.

La Commissione europea propone, infatti, di innalzare gli attuali livelli di finanziamento in settori considerati prioritari e ad alto valore aggiunto europeo (ricerca, innovazione e agenda digitale, giovani, migrazione e gestione delle frontiere, difesa e sicurezza interna, azione esterna, clima e ambiente - il 25% del bilancio sarebbe destinato al raggiungimento degli obiettivi climatici rispetto al 20% del bilancio in corso) e, parallelamente, prefigura, a titolo compensativo, alcuni risparmi, soprattutto per quanto riguarda i finanziamenti complessivi a favore della politica agricola comune (PAC) e della politica di coesione che subirebbero una riduzione di risorse.

Si segnala che la Commissione europea propone di destinare il 29,1% del bilancio complessivo per la politica di coesione, il 28,6% per la PAC, il 35,6% per altri programmi e il 6,7% per l'amministrazione, mentre la proposta di compromesso della Presidenza finlandese destinerebbe alla politica di coesione tra il 29,6% e il 29,8% delle risorse, alla PAC tra il 30,5% e il 30,9%, agli altri programmi tra il 32,8% e il 33% e all'amministrazione sempre il 6,7% delle risorse.

Alla luce delle misure proposte, il nuovo quadro finanziario pluriennale risulterebbe così strutturato (a prezzi correnti), con il passaggio da 5 a 7 rubriche principali di spesa più chiaramente collegate alle priorità politiche dell'Unione.
ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019
La nuova politica agricola comune

In dettaglio la Commissione europea propone una dotazione finanziaria di circa 365 miliardi di euro, a prezzi correnti, per la nuova PAC 2021-2027.

Secondo le stime della Commissione europea, la PAC subirebbe una riduzione del 5% a prezzi correnti rispetto al periodo 2014-2020, il che equivarrebbe a una riduzione di circa il 12% a prezzi costanti del 2018 (secondo il Parlamento europeo il taglio sarebbe più consistente e ammonterebbe al 15%). Appaiono ridotti sia i pagamenti diretti sia le dotazioni del Fondo agricolo europeo per lo sviluppo rurale (FEASR), che si concentra sulla risoluzione di problematiche specifiche delle zone rurali dell'UE. Secondo la Commissione europea, l'Italia avrebbe una dotazione complessiva di circa 36,3 miliardi di euro a prezzi correnti (24,9 miliardi per i pagamenti diretti, circa 2,5 miliardi per le misure di mercato e circa 8,9 miliardi per lo sviluppo rurale) e di circa 32,3 miliardi di euro a prezzi costanti (oltre 22,1 miliardi per i pagamenti diretti, circa 2,2 miliardi per le misure di mercato e 7,9 miliardi per lo sviluppo rurale). Si tratta di una riduzione di circa 4,7 miliardi di euro rispetto agli oltre 41 miliardi della PAC 2014-2020, di cui 27 miliardi per i pagamenti diretti, 4 miliardi per le misure di mercato e 10,5 miliardi per lo sviluppo rurale. Secondo la proposta della Commissione europea, l'Italia sarebbe dunque il quarto Paese beneficiario dei fondi PAC 2021-2027, dopo Francia (62,3 miliardi a prezzi correnti; 55,3 miliardi a prezzi costanti), Spagna (43,7 miliardi; 38,9 miliardi) e Germania (40,9 miliardi; 36,4 miliardi).

Il Governo italiano è contrario al meccanismo della convergenza esterna dei pagamenti diretti, cioè il progressivo riallineamento del valore dei pagamenti per ettaro verso la media UE.

La nuova politica di coesione

Per quanto riguarda la politica di coesione, invece, secondo le stime della Commissione europea, subirebbe una riduzione del 6% (secondo il Parlamento europeo i tagli sarebbero sottostimati e ammonterebbero nel complesso al 10%). In particolare, nell'ottica di ampliare il novero delle regioni beneficiarie, verrebbe innalzata la soglia attualmente prevista per la categoria delle regioni cosiddette in transizione: la proposta prevede un rapporto RNL pari o superiore al 75% e inferiore al 100% della media UE (attualmente la forbice è 75-90%).

Nell'attuale programmazione per l'Italia le regioni meno sviluppate sono Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia, mentre nella programmazione futura a queste dovrebbero aggiungersi Sardegna e Molise. Per quanto concerne le regioni italiane in transizione, nell'attuale programmazione sono Sardegna, Abruzzo e Molise, mentre nella futura dovrebbero essere Abruzzo, Marche e Umbria (quindi senza Sardegna e Molise). Infine, le regioni italiane più sviluppate nell'attuale programmazione sono Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria, Veneto, Provincia di Bolzano, Provincia di Trento, Friuli Venezia-Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria e Lazio, mentre nella futura programmazione dovrebbero essere Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria, Veneto, provincia di Bolzano, provincia di Trento, Friuli Venezia-Giulia, Emilia Romagna, Toscana e Lazio (quindi senza Marche e Umbria).

Inoltre, al fine di ridurre le disparità e di contribuire al recupero delle regioni a basso reddito e a bassa crescita, pur restando il PIL pro capite il criterio predominante per l'assegnazione dei fondi, vengono presi in considerazione nuovi criteri, quali disoccupazione giovanile, basso livello di istruzione, cambiamenti climatici e accoglienza e integrazione dei migranti. In dettaglio, a prezzi correnti, la dotazione del Fondo di coesione si ridurrebbe da 63 a 46 miliardi di euro mentre quella del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) passerebbe da 199 miliardi a 226 miliardi di euro. Diversa, invece, è la situazione del Fondo sociale europeo (FSE), poiché la Commissione europea intende istituire un nuovo Fondo sociale europeo plus, che riunirà in sé una serie di fondi e di programmi esistenti, con uno stanziamento di 101 miliardi di euro. Per l'Italia, a prezzi correnti, secondo le stime della Commissione europea, sembrerebbe esserci un aumento da 34 a 43 miliardi di euro circa (38 miliardi di euro a prezzi costanti 2018) rispetto alla dotazione 2014-2020.

La Commissione europea propone, infine, di mantenere la condizionalità macroeconomica, che prevede il possibile congelamento dei fondi strutturali per i Paesi che non rispettano i parametri macroeconomici dell'UE.
Il Governo italiano manifesta contrarietà sulla condizionalità macroeconomica che rischierebbe di colpire i soggetti più fragili con effetti pro-ciclici. È in linea di principio a favore, invece, di forme di condizionalità volte a promuovere la convergenza verso l'alto delle norme sociali o a contrastare la concorrenza fiscale sleale tra gli Stati membri; è, inoltre, aperto ad
esaminare condizionalità in materia migratoria.

Un'altra condizionalità proposta dalla Commissione europea riguarda il rafforzamento del legame tra i finanziamenti UE e lo Stato di diritto (proposta di regolamento COM(2018)324), con l'adozione di una serie di sanzioni nei confronti degli Stati membri nei quali si siano riscontrate carenze generalizzate che incidano o rischino di incidere sul principio di sana gestione finanziaria o sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione.
Si segnala che sulla proposta il servizio giuridico del Consiglio ha sollevato perplessità di ordine giuridico. Per il Governo italiano, il rafforzamento del rispetto dello Stato di diritto, sia all'interno che all'esterno dell'UE, è una priorità, ma la proposta della Commissione non contribuirebbe allo scopo e pertanto andrebbe abbandonata. In particolare, l'Italia non accetterebbe l'opzione alternativa attualmente sul tavolo, vale a dire un meccanismo di condizionalità "orizzontale", attivato da "malfunzionamenti generalizzati delle autorità degli Stati membri per quanto riguarda gli aspetti relativi al bilancio" poiché una simile disposizione si sovrapporrebbe alle numerose condizionalità e ai meccanismi di protezione del bilancio dell'UE già in atto nell'ambito di numerosi programmi di spesa dell'UE e non fornirebbe alcun valore aggiunto.

ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019

La Commissione europea propone di innalzare gli attuali livelli di finanziamento in settori considerati prioritari e ad alto valore aggiunto europeo, indicati nel grafico seguente:

Inoltre, la Commissione europea propone due nuovi strumenti di bilancio a sostegno della stabilità della zona euro, e segnatamente:

  • un nuovo programma di sostegno alle riforme (proposta di regolamento COM(2018)391) che, con una dotazione complessiva di bilancio di 25 miliardi di euro, fornirebbe sostegno finanziario e tecnico a tutti gli Stati membri per la realizzazione di riforme prioritarie, in particolare nel contesto del Semestre europeo. Come parte del programma di sostegno alle riforme, la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento concernente il quadro di governance di uno Strumento di bilancio per la convergenza e la competitività dell'area euro che fornirebbe agli Stati membri  della zona euro un sostegno finanziario per riforme e gli investimenti che dovranno essere parte di pacchetti coerenti;
  • una funzione europea di stabilizzazione degli investimenti (proposta di regolamento COM(2018)387) che contribuirebbe a mantenere i livelli d'investimento in caso di gravi shock asimmetrici. Inizialmente opererebbe attraverso prestiti "back-to-back" garantiti dal bilancio dell'UE con un massimale di 30 miliardi di euro, cui si abbinerebbe un'assistenza finanziaria agli Stati membri a copertura dell'onere degli interessi.
    Si segnala che il Governo italiano aveva criticato le ridotte dotazioni prospettate per entrambe le proposte.
ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019

Secondo la Commissione europea, le nuove priorità strategiche che hanno implicazioni per il bilancio e l'uscita del Regno Unito dall'UE impongono di esaminare e rivedere l'architettura del sistema delle risorse proprie.

L'attuale sistema delle risorse proprie si fonda su tre principali categorie di entrate: le cosiddette risorse proprie tradizionali (soprattutto dazi doganali); la risorsa propria basata sull' imposta sul valore aggiunto; la risorsa propria basata sul reddito nazionale lordo. Se da un lato le risorse proprie tradizionali sono una fonte diretta di entrate e sono pertanto classificate come "autentiche" risorse proprie dell'UE, dall'altro le ultime due categorie sono essenzialmente contributi nazionali che gli Stati membri devono mettere a disposizione del bilancio dell'UE. La risorsa propria basata sul reddito nazionale lordo, che era stata introdotta come elemento chiave "residuale" del sistema delle risorse proprie al fine di garantire il finanziamento integrale delle spese concordate, è diventata nel tempo la componente preponderante del sistema, rappresentando oltre il 70% delle entrate dell'UE.

La Commissione propone di confermare le tre risorse proprie ma modernizzandole nel senso di:

- mantenere inalterati i dazi doganali come risorse proprie tradizionali dell'UE, ma riducendo del 10% la percentuale che gli Stati membri trattengono come spese di riscossione;

- mantenere la risorsa propria basata sul RNL, con la funzione di risorsa riequilibrante;

- semplificare drasticamente la risorsa propria basata sull'IVA.

Viene, altresì, proposta l'istituzione di tre nuove risorse proprie, vale a dire:

- il 20% delle entrate provenienti dal sistema di scambio delle quote di emissioni (con un introito medio annuo calcolato tra 1,2 e 3 miliardi di euro, a seconda del prezzo di mercato delle quote);

- un'aliquota di prelievo del 3% applicata alla nuova tassa imponibile consolidata comune per l'importa sulle società (CCCTB), che secondo le stime della Commissione potrebbe garantire un introito medio annuo di circa 12 miliardi;

- un contributo nazionale calcolato in base alla quantità di rifiuti non riciclati di imballaggi in plastica di ciascuno Stato membro (0,80 euro al chilogrammo), per un importo stimato di circa 7 miliardi annui.

Nel complesso, in base alle valutazioni della Commissione, le nuove risorse proprie dovrebbero rappresentare il 12% circa del bilancio totale dell'UE e potrebbero apportare fino a 22 miliardi di euro all'anno per il finanziamento delle nuove priorità.

Anche alla luce dell'uscita del Regno Unito dall'UE la Commissione propone infine di eliminare progressivamente, nell'arco di cinque anni, tutte le attuali correzioni relative alle aliquote ridotte di prelievo della risorsa propria basata sull'IVA e le riduzioni forfettarie dei contributi basati sul RNL, di cui beneficiano alcuni Stati membri (oltre al Regno Unito stesso, Germania, Paesi Bassi e Svezia per la risorsa IVA e Danimarca, Paesi Bassi, Svezia e Austria per quanto concerne la risorsa basata sul RNL).

Le modifiche introdotte dovrebbero ridurre la quota della risorsa basata sul RNL rispetto alle entrate totali, portandola all'interno di una forbice compresa tra il 50 e il 60%.

Negoziati in sede di Consiglio

La maggior parte dei Paesi membri, con l'eccezione di Italia, Francia, Portogallo e Grecia, sembrerebbe scettica sull'introduzione di nuove risorse proprie diverse da quelle proposte dalla Commissione europea, come la tassa sulle transazioni finanziarie (FTT) e la web tax diretta a colpire i profitti delle grandi compagnie del web o alcune ipotizzate più di recente, come l'imposta legata al mercato unico (Single Market Levy) o la proposta di dazi legati alle emissioni di CO2 (Border Carbon Adjustments BCAs). Vi sono divergenze concernenti anche la tempistica della cessazione delle correzioni legate al rebate britannico.
Come affermato dal Ministro Amendola, il Governo italiano ritiene essenziale il mantenimento della risorsa IVA e si è espresso a favore di nuove risorse proprie che possano contribuire non solo ad allentare la dipendenza del QFP dai contributi degli Stati membri, ma che contribuiscano a promuovere le priorità politiche dell'Unione, quali il miglior funzionamento del mercato interno e la progressiva armonizzazione del quadro fiscale in chiave anti-elusione e anti-dumping. In particolare, si fa riferimento alla base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB), alla FTT e alla web tax che non consisterebbero in meri trasferimenti di risorse dai bilanci nazionali ma, al contrario, permetterebbero di reperire risorse da quei soggetti (come le grandi imprese multinazionali) che finora hanno tratto vantaggio dal mercato unico senza partecipare o partecipando poco ai relativi costi. Inoltre, il Governo italiano ha ribadito l'esigenza di mettere fine alle correzioni legate al rebate britannico.

ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019

Il regolamento QFP segue una procedura legislativa speciale stabilita dall'articolo 312 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Il Consiglio delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo che, deliberando a maggioranza assoluta, può approvare o respingere la posizione del Consiglio, ma non può emendarla. Tuttavia, il Consiglio europeo può adottare all'unanimità una decisione che consente al Consiglio di deliberare a maggioranza qualificata.

Anche l'eventuale modifica del sistema complessivo di finanziamento dell'UE (la decisione sulle risorse proprie) richiede una procedura legislativa speciale. Secondo l'articolo 311 del TFUE, infatti, il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo. Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.

Tranne poche eccezioni, invece, le normative settoriali vengono adottate mediante la procedura legislativa ordinaria, in cui il Consiglio e il Parlamento europeo decidono congiuntamente su un piano di parità.

ultimo aggiornamento: 25 ottobre 2019
 
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