tema 30 ottobre 2019
Studi Camera - Bilancio Politica economica e finanza pubblica Il fondo per gli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato

La legge di bilancio per il 2019 (commi 95-96 della legge n. 145/2018) ha istituito il Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese,  con una dotazione complessiva di circa 43,6 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033. Una quota di 900 milioni di euro è stata destinata al finanziamento del prolungamento della linea metropolitana 5 (M5) da Milano fino al comune di Monza.

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Il Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese è stato istituito dai commi 95-96 della legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145/2019), con una dotazione complessiva di circa 43,6 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033.

Il profilo finanziario del Fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze (cap. 7557), è il seguente: 740 milioni di euro per l'anno 20191.260 milioni per l'anno 2020, 1.600 milioni per l'anno 2021, 3.250 milioni per ciascuno degli anni 2022 e 2023, di 3.300 milioni per ciascuno degli anni dal 2024 al 2028 e di 3.400 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2029 al 2033.

 

Le risorse del Fondo sono genericamente finalizzate al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese. Una quota parte – peraltro non quantificata – viene espressamente destinata alla realizzazione, allo sviluppo e alla sicurezza di sistemi di trasporto pubblico di massa su sede propria (comma 96).

Per il riparto del fondo sono stati presentati due schemi di decreto alle Commissioni parlamentari competenti per materia:

  • l'A.G. n. 82 (esaminato dalla Commissione IX Trasporti, che ha espresso parere favorevole il 14 maggio 2019), per un importo complessivo di 900 milioni di euro nel periodo 2019-2027, per il finanziamento del prolungamento della linea metropolitana 5 (M5) da Milano fino al comune di Monza (secondo la seguente ripartizione annuale: 15 milioni di euro per il 2019, 10 milioni per il 2020, 25 milioni per il 2021, 95 milioni per il 2022, 180 milioni per il 2023, 245 milioni per il 2024, 200 milioni per il 2025, 120 milioni per il 2026 e 10 milioni di euro per il 2027);
  • l'A.G. n. 81 (esaminato dalla Commissione V Bilancio), per la quota residua del Fondo, di complessivi 42,7 miliardi di euro, nel periodo 2029-2033, che ha ottenuto parere favorevole con osservazioni il 29 maggio alla Camera e il 6 giugno al Senato.


Secondo la norma istitutiva, i decreti di riparto individuano altresì i criteri e le modalità di eventuale revoca degli stanziamenti, anche pluriennali, non utilizzati entro 18 mesi dalla loro assegnazione e la loro diversa destinazione nell'ambito delle finalità previste dalla norma istitutiva.

Il comma 98 prevede, inoltre, nel caso in cui siano individuati interventi rientranti nelle materie di competenza regionale o delle province autonome, e limitatamente agli stessi, che vengano adottati appositi decreti, previa intesa con gli enti territoriali interessati, ovvero in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

Il comma 98 prevede, infine, che nei medesimi decreti devono essere indicate le modalità di utilizzo dei contributi, sulla base di criteri di economicità e contenimento della spesa, anche attraverso operazioni finanziarie con oneri di ammortamento a carico del bilancio dello Stato, con la Banca europea per gli investimenti (BEI), con la Banca di sviluppo del Consiglio d'Europa (CEB), con la Cassa depositi e prestiti S.p.A. e con i soggetti autorizzati all'esercizio dell'attività bancaria (ai sensi del decreto legislativo n. 385 del 1993 - Testo Unico Bancario), compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica.

Si segnala come  tale modalità di utilizzo dei contributi, che ne prevede l'impiego anche con ricorso ad operazioni con diverse tipologie di soggetti finanziatori, sia  già stata prevista in altre disposizioni legislative, quali in particolare:
  • il comma 140 dell'articolo 1, della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017), che reca la disciplina del Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, che prevede una norma del tutto analoga a quella prevista dal comma in esame;
  • il D.L. n. 189 del 2016, sul sisma del 2016 in Italia centrale, il cui articolo 5, comma 6 prevede che il commissario straordinario possa stipulare appositi mutui (di durata massima venticinquennale) con oneri di ammortamento a carico del bilancio dello Stato (pagati agli istituti finanziatori direttamente dallo Stato) con i medesimi soggetti finanziatori;
  • l'articolo 10 del D.L. n. 104 del 201 ove si fa riferimento ai soggetti finanziatori di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993 e si dispone il pagamento diretto ai soggetti medesimi da parte dello Stato.

Ai fini del monitoraggio degli interventi finanziati dal Fondo, il comma 105 della legge di bilancio per il 2019 richiama il decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche e di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti.

Sulla base dei dati di monitoraggio, nonché delle risultanze dell'ultimo Rendiconto generale dello Stato, la norma prevede, inoltre, che ciascun Ministero, entro il 15 settembre di ogni anno, illustri lo stato dei rispettivi investimenti e lo stato di utilizzo dei finanziamenti, con indicazione delle principali criticità riscontrate nell'attuazione degli interventi, nell'ambito di una apposita sezione della Relazione predisposta ai sensi dell'articolo 1, comma 1075, della legge n. 205 del 2017.

Si tratta della Relazione annuale sullo stato di avanzamento degli interventi finanziati con le risorse del già citato Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (art. 1, comma 1075, legge n. 205 del 2017), che ciascun Ministero beneficiario è tenuto ad inviare, entro il 15 settembre di ciascun anno, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell'economia e finanze ed alle Commissioni parlamentari competenti per materia.

Le risorse vengono ripartite tra le Amministrazioni centrali dello Stato, come da elenco riportato nell'Allegato 1 allo schema di decreto.

 

Nella Relazione illustrativa si precisa che la proposta di riparto del Fondo è stata definita tenendo conto delle proposte formulate dai Ministeri.

 

La ripartizione delle risorse per Amministrazione e per annualità effettuata con l'allegato 1 viene riepilogata nella tabella seguente.

Le risorse del Fondo (42,7 miliardi di euro nel periodo 2019-2033) sono state assegnate per oltre due terzi (37,7 per cento) al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il 16,8 per cento al Ministero dello Sviluppo economico, il 13,6 per cento al Ministero della Difesa e il 9,4 per cento al Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca. A tutti gli altri ministeri sono state assegnate quote inferiori al cinque per cento, come mostrato dal grafico seguente.

Il comma 2 dispone l'individuazione degli interventi da parte delle Amministrazioni centrali dello Stato nell'ambito degli stanziamenti assegnati secondo le procedure previste a legislazione vigente anche, ove necessario, attraverso l'intesa con i livelli di governo decentrati e il sistema delle autonomie.

Si ricorda che il comma 98 dell'articolo 1 della legge n. 145/2018 prevede che, nel caso di interventi rientranti nelle materie di competenza regionale o delle province autonome, e limitatamente agli stessi, vengano adottati appositi decreti, previa intesa con gli enti territoriali interessati ovvero in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni e province autonome.

 

commi 3 e 4 riguardano il monitoraggio e il controllo dei programmi finanziati, previsto nel comma 105 dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2019.

In particolare, il comma 3 prevede che, ai fini di garantire il monitoraggio della spesa effettuata, gli interventi finanziati debbano essere corredati del codice unico di progetto (CUP) e del codice identificativo della gara (CIG), ove previsti dalla normativa vigente. Tali codici sono riportati nelle fatture elettroniche e nei mandati di pagamento relativi agli interventi.

Inoltre, per gli interventi infrastrutturali, i programmi finanziati sono monitorati ai sensi del decreto legislativo n. 229 del 2011.

Il decreto legislativo n. 229/2011 - che si applica a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all' art. 1, comma 2, della L. n. 196/2009 e ai soggetti destinatari di finanziamenti a carico del bilancio dello Stato finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche (art. 1, comma 1) - introduce nuovi obblighi informativi e opera anche un coordinamento con gli adempimenti previsti dal Codice dei contratti pubblici in merito alla trasmissione dei dati all'autorità di vigilanza. E' prevista l'istituzione, presso ciascuna amministrazione, di un sistema gestionale informatizzato contenente tutte le informazioni inerenti l'intero processo realizzativo dell'opera, con obbligo, tra l'altro, di subordinare l'erogazione dei finanziamenti pubblici all'effettivo adempimento degli obblighi di comunicazione ivi previsti. La definizione dei contenuti informativi minimi del sistema è demandata ad un apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze (art. 5), che è stato emanato in data 26 febbraio 2013  (pubblicato nella G.U. 5 marzo 2013, n. 54).
Il decreto prevede che le amministrazioni provvedano a comunicare i dati, con cadenza almeno trimestrale, alla banca dati istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze – Ragioneria Generale dello Stato, ai sensi dell' art. 13 della L. n. 196/2009, denominata «banca dati delle amministrazioni pubbliche» (BDAP).

Il comma 4 richiede a ciascun Ministero di presentare, entro il 15 settembre di ogni anno, una relazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell'economia e delle finanze e alle Commissioni parlamentari competenti per materia, ai fini della valutazione dello stato di avanzamento dei programmi finanziati e delle principali criticità riscontrate nell'attuazione degli interventi, ai sensi del comma 105 dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2019. Il richiamato comma 105 prevede che tale relazione, in cui ciascun Ministero illustra lo stato dei rispettivi investimenti e lo stato di utilizzo dei finanziamenti, con indicazione delle principali criticità riscontrate nell'attuazione degli interventi, confluisca in una apposita sezione della Relazione annuale presentata ai fini del monitoraggio dello stato di avanzamento degli interventi finanziati con le risorse del Fondo per gli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, predisposta ai sensi dell'articolo 1, comma 1075, della legge n. 205 del 2017. Tale relazione (Doc. CCXL) non risulta fin qui trasmessa alle Camere.

 

commi 5 e 6 riguardano le somme assegnate ma non impegnate.

In particolare, il comma 5 richiama il comma 98 dell'articolo 1 della legge n. 145/2018, che prevede l'individuazione, nei decreti di riparto, dei criteri e delle modalità per l'eventuale revoca degli stanziamenti, anche pluriennali, non utilizzati entro diciotto mesi dalla loro assegnazione, e la loro diversa destinazione nell'ambito delle finalità del Fondo.

Ai sensi del comma 5, tramite decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il MEF, devono essere:

  •   individuate le somme non impegnate;
  •   determinate quelle da riassegnare alle Amministrazioni centrali dello Stato nell'ambito delle finalità del Fondo, anche con riferimento a risorse destinati ad interventi non più di interesse dell'Amministrazione proponente.

La quota di tali risorse iscritta nel conto dei residui passivi, ai sensi dell'articolo 34-bis della legge di contabilità, è accantonata e resa indisponibile, ed è versata all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnata sui pertinenti capitoli di spesa delle amministrazioni interessate (procedura prevista dall'articolo 30, comma 2, lettera b) della legge di contabilità).

Si ricorda che l'articolo 34-bis della legge di contabilità (legge n. 196/2009) riguarda la conservazione dei residui passivi e prevede che i  conti dei residui, distinti per Ministeri, con specifica indicazione dei residui delle spese in conto capitale, al 31 dicembre dell'esercizio precedente a quello in corso, vengano allegati al rendiconto generale dello Stato.
Inoltre, l'articolo 30, comma 2, lettera b) prevede che con la seconda sezione del disegno di legge di bilancio, in relazione a quanto previsto nel piano finanziario dei pagamenti, possa essere disposta, nel rispetto dei saldi programmati di finanza pubblica, la  reiscrizione nella competenza degli esercizi successivi delle somme non impegnate alla chiusura dell'esercizio relative ad autorizzazioni di spesa in conto capitale a carattere non permanente.

Il comma 6 concerne le somme assegnate per l'anno 2019, nell'ambito delle quali, tramite decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il MEF, da adottare entro il 15 novembre 2020, devono essere:

  •   individuate le somme non impegnate;
  •   determinate quelle da riassegnare alle Amministrazioni centrali dello Stato nell'ambito delle finalità del Fondo.

La quota di tali risorse iscritta nel conto dei residui passivi, ai sensi dell'articolo 34-bis della legge di contabilità, è versata all'entrata del bilancio dello Stato entro il 15 dicembre 2020 e riassegnata sui pertinenti capitoli di spesa delle amministrazioni interessate.

Nelle more della pubblicazione del decreto di riparto relativo all'A.G. 81, alcune disposizioni normative hanno utilizzato le risorse del  Fondo finalizzato agli investimenti delle Amministrazioni centrali a copertura dei rispettivi oneri. In particolare:

  • il D.L. n. 32/2019 (cd. Sblocca-cantieri) ha utilizzato a copertura dell'articolo 4-ter 20 milioni di euro per l'anno 2019, 50 milioni di euro per l'anno 2020 e 50 milioni di euro per l'anno 2021 (da imputare sulla quota parte del fondo attribuita al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per euro 18 milioni per l'anno 2019, 45 milioni per l'anno 2020 e 43 milioni per l'anno 2021 e sulla quota parte del fondo attribuita al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca per euro 2 milioni per l'anno 2019, 5 milioni per l'anno 2020 e 7 milioni per l'anno 2021); a copertura dell'articolo  5-quinquies 10 milioni di euro per l'anno 2019 (da imputare sulla quota parte del fondo attribuita al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti); a copertura di parte dell'onere dell'articolo 5-septies, 5 milioni di euro per l'anno 2019 e a 15 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024 (relativa alla quota del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca);
  • il D.L. n. 34/2019 (cd. Crescita) ha utilizzato 10 milioni di euro per l'anno 2019 e a 30 milioni di euro per l'anno 2020, da imputare sulla quota parte del fondo attribuita al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
  • il D.L. n. 105/2019 (in materia di sicurezza cibernetica) ha utilizzato all'articolo 6 una quota pari a 3.200.000 euro per l'anno 2019 e a euro 2.100.000 euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2023, del  Fondo finalizzato agli investimenti delle Amministrazioni centrali, da imputare sulla quota parte del fondo attribuita al Ministero dello sviluppo economico.

Il riparto del Fondo è avvenuto con D.P.C.M. 11 giugno 2019, registrato alla Corte dei Conti il 12 luglio 2019 e ancora in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Le relative variazioni di bilancio per il triennio 2019, 2020 e 2021 sono state apportare con il D.M. economia 4 ottobre 2019.
Per quanto riguarda le risorse  per il finanziamento del prolungamento della  linea metropolitana 5 (M5) da Milano  fino al comune di Monza si veda il relativo D.P.C.M. 11 giugno 2019, anch'esso in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
ultimo aggiornamento: 30 ottobre 2019
 
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