tema 6 febbraio 2019
Studi Camera - Difesa Difesa e Sicurezza Associazioni professionali a carattere sindacale del personale militare

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 120 del 2018, ha dichiarato l'illegittimità del comma 2 dell'articolo 1475 del Codice dell'ordinamento militare (d.lgs. n. 60 del 2010) nella parte in cui prevede che "i militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali", invece di prevedere che "i militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali" .

In attesa dell'intervento legislativo il Ministero della Difesa ha adottato la Circolare del 21 settembre 2018 che ha provveduto a integrare le disposizioni interne in materia di associazionismo tra militari, indicando specifiche condizioni per consentire l'avvio delle procedure di costituzione delle associazioni professionali a carattere sindacale. Successivamente all'adozione della richiamata circolare, il Ministero ha rivolto al Consiglio di Stato una richiesta di parere su alcuni profili inerenti la costituzione delle nuove associazioni sindacali. Il parere è stato reso dalla seconda sezione del Consiglio di stato nell'Adunanza del 14 novembre.

In relazione al tema oggetto della sentenza della Corte Costituzionale lo scorso 29 gennaio la Commisione difesa della Camera ha avviato l'esame in sede referente delle proposte di legge A.C. 875 e A.C. 1060, recanti diisposizioni in materia di associazioni professionali a carattere sindacale del personale militare. Nella successiva seduta del 5 febbraio  le  Commissioni Difesa riunite di Camera e Senato hanno svolto l'audizione della ministra della Difesa, Elisabetta Trenta, nell'ambito dell'esame delle richiamate proposte di legge .

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La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 120 del 2018, innovando il proprio precedente e consolidato orientamento giurisprudenziale, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), in quanto prevede che "I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali" invece di prevedere che "I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali" .

 

La questione di legittimità costituzionale era stata sollevata da due distinte ordinanze di rimessione, rispettivamente del Consiglio di Stato (R.G. n. 111/2017) e del T.A.R. Veneto (R.G. n. 198/2017), relative all'asserito contrato del richiamato art. 1475, 2° comma del Codice dell'ordinamento militare, con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, con indicazione, quali norme interposte, sia di alcuni articoli della CEDU, sia dell'art. 5 terzo periodo, della Carta Sociale Europea (CSE) paragrafo unico, terzo periodo, della Carta sociale europea che riconosce il diritto di associazione sindacale.

Nello specifico, venivano richiamati gli articoli 11("Libertà di riunione e di associazione") e 14 ("Divieto di discriminazione") della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU), come da ultimo interpretati dalle sentenze emesse in data 2 ottobre 2014 dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione, Matelly contro Francia e Association de Défense des Droits des Militaires (ADefDroMil) contro Francia:

In estrema sintesi, con la sentenza n. 120 del 2018 la Corte:

  1. ha riconosciuto la legittimità di associazioni professionali di personale militare a carattere sindacale;
  2. ha rinviato ad un apposito provvedimento legislativo la definizione delle condizioni e dei limiti di tale riconoscimento.
  3. ha confermato la legittimità del comma 2 dell'articolo 1475 nella parte in cui ha stabilito il divieto per il personale militare di aderire ad altre associazioni sindacali, "divieto dal quale consegue la necessità che le associazioni in questione siano composte solo da militari e che esse non possano aderire ad associazioni diverse".

Resta fermo il divieto per i militari di esercitare il diritto di sciopero attualmente previsto dal comma 4 dell'articolo 1475 del Codice dell'ordinamento miltare che peraltro non aveva formato oggetto di impugnazione da

Nelle motivazioni della sentenza la Corte ricorda in primo luogo come la Costituzione repubblicana abbia "superato radicalmente la logica istituzionalistica dell'ordinamento militare" e abbia "ricondotto anche quest'ultimo nell'ambito del generale ordinamento statale, particolarmente rispettoso e garante dei diritti sostanziali e processuali di tutti i cittadini, militari oppure no". In linea con tale impostazione, ricorda sempre la Corte, con la legge n. 382 del 1978 ( Norme di principio sulla disciplina militare) sono stati espressamente riconosciuti al personale militare i diritti che la Costituzione riconosce ai cittadini ma, al contempo, è stata prevista la possibilità di introdurre alcune limitazioni ex lege al loro esercizio "al (solo) fine di garantire l'assolvimento dei compiti propri delle forze armate" e in misura tale che "la democraticità dell'ordinamento delle Forze armate sia attuata nella massima misura compatibile col perseguimento da parte di queste dei propri fini istituzionali".
La Corte richiama, inoltre, le principali fonti normative esterne all'ordinamento nazionale che concorrono ad integrare l'art. 117, comma 1, della Costituzione e che riconoscono il diritto di associazione sindacale anche al personale militare. Viene, in particolare, ricordato il consolidato orientamento giurisprudenziale della CEDU in relazione all'articolo 11 della Convenzione e si sottolinea come la norma convenzionale, nel significato attribuitole dalla Corte EDU, porti ad escludere che "la facoltà riconosciuta agli Stati contraenti di introdurre restrizioni all'esercizio dei diritti sindacali dei militari", possa spingersi "fino a negare in radice il diritto di costituire associazioni a carattere sindacale".
La Corte costituzionale richiama, altresì, l'art. 5 della Carta sociale che riconosce il diritto di associazione sindacale, estendendolo anche ai membri delle Forza armate, sia pure con rinvio alla legislazione nazionale per la misura in cui tali garanzie possono essere loro applicate. La Consulta ricorda come la Carta sociale si qualifichi anch'essa "fonte internazionale, ai sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione. La sua applicazione negli ordinamenti del singoli Stati", osserva la Corte, "non avviene immediatamente ad opera del giudice comune ma richiede l'intervento di questa Corte, cui va prospettata la questione di legittimità costituzionale, per violazione del citato primo comma dell'art. 117 Cost., della norma nazionale ritenuta in contrasto con la Carta".
In relazione a tale disposizione la Corte ne sottolinea il carattere puntuale e la similarità con l'analogo articolo della CEDU (articolo 11), convenendo come il divieto di costituire associazioni a carattere sindacale, contenuto nell' articolo 1475, comma 2, del Codice dell'ordinamento militare, risulti incompatibile con entrambe le disposizioni.

Va peraltro sottolineato come la Corte, nel riconoscere la legittimità di associazioni professionali a carattere sindacale abbia, altresì, evidenziato la necessità di una puntuale regolamentazione della materia in considerazione della specificità dell'ordinamento militare e della sussistenza di peculiari esigenze di "coesione interna e neutralità", che distinguono le Forze armate dalle altre strutture statali.

In tale settore, sottolinea la Corte, non è concepibile alcune vuoto normativo, "vuoto che sarebbe di impedimento allo stesso riconoscimento del diritto di associazione sindacale".

In attesa dell'intervento del legislatore la Corte osserva come siano rinvenibili nell'ordinamento giuridico nazionale alcune disposizioni di carattere generale applicabili anche alla future associazioni sindacali militari.

Al riguardo la Consulta richiama in primo luogo la disposizione di cui all'articolo 1475, comma 1, del d.lgs. n. 66 del 2010, in base alla quale "La costituzione di associazioni o circoli fra militari è subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa". Si tratta di una condizione di carattere generale, osserva la Corte, "valida a fortiori per quelle a carattere sindacale, sia perché species del genere considerato dalla norma, sia per la loro particolare rilevanza" (Cfr. punto 16 delle "considerazioni in diritto" della sentenza n. 120 del 2018).

Inoltre, si legge nella sentenza, "gli statuti delle associazioni dovranno essere sottoposti agli organi competenti e il loro vaglio dovrà essere condotto alla stregua di criteri già desumibili dall'assetto costituzionale della materia che appare comunque "opportuno puntualizzare in sede legislativa". A questo proposito viene, in particolare, richiamato il principio di democraticità dell'ordinamento delle Forze armate, evocato in via generale dell'art. 52 Cost., "che non può non coinvolgere anche le associazioni fra militari" e il principio di neutralità previsto dagli artt. 97 e 98 della Costituzione per tutto l'apparato pubblico e "valore vitale per i Corpi deputati alla difesa della Patria". La verifica dell'esistenza di questi requisiti comporterà, in particolare, l'esame dell'apparato organizzativo, delle sue modalità di costituzione e di funzionamento "ed è inutile sottolineare" osserva la Corte "che tra tali modalità spiccano per la loro rilevanza il sistema di finanziamento e la sua assoluta trasparenza". Per quanto, riguarda, poi, i limiti dell'azione sindacale, viene ricordato il divieto di esercizio del diritto di sciopero, "diritto fondamentale, affermato con immediata attuazione dall'art. 40 Cost. e sempre riconosciuto e tutelato da questa corte", ma giustificato, in relazione al personale militare dalla necessità di garantire l'esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti.

Per quanto concerne, infine gli ulteriori limiti la Corte ravvisa la necessità di una specifica disciplina legislativa ritenendo comunque che in attesa della sua entrata in vigore, al fine di non rinviare il riconoscimento del diritto di associazione, nonché l'adeguamento agli obblighi convenzionali, il vuoto normativo possa essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi della rappresentanza militare e, in particolare, con quelle disposizioni (art. 1478, comma 7, del d.lgs. n. 66 del 2010) che escludono dalla loro competenza "le materie concernenti l'ordinamento, l'addestramento, le operazioni, il settore logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l'impiego del personale".

Tali disposizioni, osserva la Corte, rappresentano "adeguata garanzia dei valori e degli interessi prima richiamati".

ultimo aggiornamento: 6 febbraio 2019

In attesa del varo dell'intervento legislativo, al fine di non ledere o comprimere l'esercizio del diritto di associazione sindacale tra i militari, il Ministero della Difesa, con circolare del 21 settembre 2018 ("Sentenza della Corte costituzionale n. 120/2018. Procedure per la costituzione di associazioni professionali tra militari a carattere sindacale"), ha provveduto a integrare le disposizioni interne in materia di associazionismo tra militari, indicando specifiche condizioni per consentire l'avvio delle procedure di costituzione delle associazioni professionali a carattere sindacale. Di tale adempimento è stato dato conto alla Camera dei deputati, in risposta ad atti di sindacato ispettivo, sia in Assemblea dal Ministro della difesa sia in Commissione difesa, rispettivamente il 24 e il 30 ottobre 2018.

La circolare definisce i termini temporali di esame, desunti dalla disciplina generale già vigente, affidando le attività istruttorie al Gabinetto del Ministro, in particolare sulle bozze di atto costitutivo e di statuto (da trasmettere a corredo necessario dell'istanza), anche sulla base di pareri dei vertici militari di volta in volta interessati.

Essa prescrive le seguenti condizioni "soggettive, oggettive e funzionali":

  1. divieto di avvalersi del diritto di sciopero;
  2. divieto di aderire o federarsi ad altre associazioni sindacali non militari;
  3. uso di una denominazione idonea ad evidenziare la natura di associazione professionale militare, sia pure a carattere sindacale, e che non richiami, in modo equivoco, sigle sindacali per le quali sussiste il divieto di adesione;
  4. adesione del solo personale militare in servizio e di quello in ausiliaria, quest'ultimo in quanto pienamente assoggettabile ad obblighi di servizio, destinatario di una specifica indennità per tale disponibilità e comunque soggetto a determinati vincoli dall'art. 994 COM, che stabilisce come "Il militare in ausiliaria non può assumere impieghi, né rivestire cariche, retribuite e non, presso imprese che hanno rapporti contrattuali con l'amministrazione militare. L'inosservanza di tale divieto comporta l'immediato passaggio nella categoria della riserva, con la perdita del trattamento economico previsto per la categoria dell'ausiliaria";
  5. iscrizione del personale militare di qualsiasi ruolo e grado a tutela degli interessi di tutti gli iscritti, a prescindere dal ruolo di appartenenza;
  6. esclusione dalle competenze, o comunque dalle finalità statutarie, della trattazione delle materie attinenti a ordinamento, addestramento, operazioni, settore logistico-operativo, rapporto gerarchico-funzionale e impiego del personale;
  7. estraneità, anche solo in termini di partecipazione e sostegno, alle competizioni politiche e amministrative comunitarie, nazionali e territoriali di qualsivoglia livello e natura;
  8. rispetto del principio di democraticità delle Forze Armate ai sensi dell'articolo 52 della Costituzione, anche al fine di rendere effettiva la libertà di associazione riconosciuta, con particolare attenzione alla elettività delle cariche direttive, per le quali deve dunque essere prevista una durata temporale ben definita e la rieleggibilità solo dopo un adeguato periodo di tempo;
  9. osservanza del principio di neutralità delle Forza Armate ai sensi degli articoli 97 e 98 della Costituzione, valido per tutto il pubblico impiego e a maggior ragione per i Corpi deputati alla difesa della Patria;
  10. chiarezza inequivocabile riguardo alla struttura organizzativa, alle modalità di costituzione e di funzionamento nonché alle fonti di finanziamento, consistenti esclusivamente nei proventi delle deleghe connesse al versamento delle quote da parte degli associati;
  11. assenza di finalità lucrative e previsione di rendiconti patrimoniali annuali, con carattere di massima trasparenza e visibilità;
  12. rispetto dei principi di trasparenza e privacy, come dettati dall'ordinamento.

In relaziona al tema del riconoscimento del diritto di associazione sindacale del personale militare lo scorso 5 febbraio  le  Commissioni Difesa riunite di Camera e Senato hanno svolto l'audizione della Ministra della Difesa, Elisabetta Trenta, nell'ambito dell'esame delle proposte di legge A.C. 875 e A.C. 1060  proposte di legge .


 

ultimo aggiornamento: 6 febbraio 2019

Successivamente all'adozione della circolare del 21 settembre il Ministero della Difesa ha rivolto al Consiglio di Stato una richiesta di parere segnalando la necessità di alcuni chiarimenti in relazione alle seguenti questioni:

  1.   in relazione ala composizione delle associazioni a carattere sindacale, se debba essere circoscritta ai soli militari in servizio attivo, ovvero possa ricomprendere anche personale assoggettabilie al servizio (militari in "ausiliaria" e in "riserva"), o finanche il personale in quiescenza (militari in "congedo");
  2.  i rapporti tra i sodalizi in questione e gli organismi della rappresentanza militare, con particolare attenzione alla possibilità di assolvere funzioni o ricoprire incarichi in entrambi i contesti.

In relazione ai richiamati quesiti il Consiglio di Stato con il parere espresso dalla seconda sezione del Consiglio di stato nell'Adunanza del 14 novembre del 2018 ha osservato come la limitazione ai militari in servizio attivo e in ausiliaria risulti coerente alla natura delle associazioni e non contrasta con il principio di libertà di associazione. "Il tenore della norma", si legge nel richiamato parere, "così come interpretata dalla sentenza della Corte costituzionale, include la qualificazione delle associazioni come professionali, così da connotare un fondamento nell'esercizio dei compiti d'istituto, attuale o almeno potenziale con ragionevoli probabilità di effetto (per l'ausiliaria), che non è dato di riscontrare né per il personale militare della riserva, né, tanto meno, per quello in congedo. D'altro canto", rileva il Consiglio di Stato, "i militari della riserva e quelli in congedo possono aderire alle associazioni non sindacali e non sarebbe loro inibito, come invece ai militari in servizio e in ausiliaria, di aderire ad associazioni sindacali diverse da quelle tra militari, in particolare quelle che si propongono di tutelare proprio gli interessi di chi sia già o sia prossimo al collocamento a riposo e comunque non più in servizio attivo".

In relazione alla seconda questione posta dal Ministero, il Consiglio di Stato ha osservato come l'esclusione di un duplice ruolo, negli organi di rappresentanza e in quelli direttivi delle associazioni sindacali, "è – a legislazione vigente – congrua e ragionevole, considerata la natura non sindacale degli organi di rappresentanza, costituti anzi in funzione integrativa delle determinazioni dell'Amministrazione sulle questioni d'interesse del personale. Essi sono sorti proprio per corrispondere in forma dialettica alla funzione propria delle associazioni sindacali, sia pure nella peculiarità e con i limiti di quelle tra militari. Mantenerli distinti serve ad evitare confusioni di ruoli e a preservare il ruolo appunto dialettico delle associazioni sindacali".

ultimo aggiornamento: 6 febbraio 2019

La proposta di legge A.C. 875, a prima firma dell'On. Corda, è composta da 19 articoli e reca disposizioni concernenti l'esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia ad ordinamento militare. La proposta di legge prevede, inoltre, la delega al Governo per il necessario coordinamento normativo con la normativa vigente e l'adozione di alcuni regolamenti per l'attuazione della medesima.

In via generale, la proposta di legge in esame prevede l'esistenza di associazioni professionali a carattere sindacale di militari in servizio, denominati "Sindacati di militari", unitamente a degli organi rappresentativi definiti "Rappresentanze unitarie di base".

In relazione ai sindacati dei militari vengono stabiliti i principi generali del diritto di associazione sindacale del personale militare; le caratteristiche essenziali delle nuove organizzazioni, compreso il meccanismo di finanziamento, le materie oggetto di trattazione da parte delle organizzazioni sindacali, il diritto di riunione dei sindacati dei militari, i requisiti per il riconoscimento del ruolo negoziale nell'ambito delle procedure relative alla definizione e al rinnovo dei contenuti economici e normativi del rapporto d'impiego del personale rappresentato.

A loro volta le rappresentanze unitarie di base rappresentano tutte le categorie di personale previste dall'ordinamento militare, compreso il personale non in servizio permanente, i volontari in ferma breve o prefissata e i soggetti ad essi assimilati. In relazione alla loro costituzione è stabilito il principio della proporzionalità in relazione al numero dei lavoratori in servizio in una determinata area geografica o unità. Per quanto riguarda il loro ambito di operatività, le rappresentanze unitarie di base sono competenti a trattare le materie concernenti la tutela e la condizione del personale militare nell'ambito della corrispondente unità. In particolare, possono formulare proposte e richieste in merito al trattamento economico del personale rappresentato e, più in generale, alle materie di pertinenza della contrattazione nazionale; possono, altresì, negoziare con gli organi competenti la distribuzione delle risorse accessorie eventualmente attribuite all'ente periferico e vigilare sull'applicazione degli accordi economici e normativi relativi al livello contrattuale di loro competenza. Ulteriori disposizioni stabiliscono, infine, sia il diritto dei rappresentanti dei sindacati militari e dei delegati delle rappresentanze unitarie di base, sia taluni obblighi di informazione in relazione alle attività svolte dai sindacati militari e dalle rappresentanze di base e l'aggiornamento degli ordinamenti delle scuole, delle accademie e degli istituti di specializzazione delle forze armate al fine di inserirvi la materia del « diritto sindacale in ambito militare.

ultimo aggiornamento: 8 febbraio 2019

La proposta di legge A.C. 1060, a prima firma dell'Onorevole Tripodi reca la disciplina della rappresentanza sindacale del personale militare tenuto conto, analogamente alla proposta di legge A.C. 875, delle indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 120 del 2018.

In termini generali la proposta di legge prevede l'esistenza di sindacati nazionali e territoriali, unitamente alle rappresentanze unitarie di base elette nell'ambito dei comandi al livello stabilito da ciascuna Forza armata, arma e corpo di riferimento.

I sindacati nazionali partecipano alle attività di contrattazione e di concertazione. A loro volta i sindacati territoriali e le rappresentanze unitarie di base partecipano, nelle materie di loro competenza, alla concertazione con gli organismi di comando territoriale militare a ciò delegati e con i rappresentanti delle regioni e degli enti locali.

Nello specifico ai sindacati nazionali è riconosciuta la tutela individuale e collettiva del personale militare in relazione ad un numero particolarmente ampio di materie con esplicita esclusione dell'impiego operativo. A tal fine i sindacati nazionali possono formulare pareri, proposte e richieste alle Commissioni parlamentari, ai Ministri competenti, allo Stato maggiore della difesa, agli Stati maggiori corrispondenti, ai Comandi generali su quanto attiene alla tutela collettiva e individuale dei militari rappresentati

Ai sindacati nazionali è inoltre riconosciuto il ruolo contrattuale in occasione delle trattative per il rinnovo del contratto di lavoro (cfr. anche articoli 3 e 4). Al riguardo, si prevede che i sindacati nazionali firmatari dei contratti nazionali che abbiano conseguito nelle elezioni delle rappresentanze unitarie di base almeno il 5 per cento dei voti a livello nazionale, presentano, le relative proposte e richieste, un mese prima della scadenza contrattuale, al Ministro per la pubblica amministrazione, dandone contestuale conoscenza al Ministro dell'economia e delle finanze e ai Ministri interessati.

A loro volta alle rappresentanze unitarie di base oltre alla possibilità di partecipare alle attività di concertazione con gli organismi di comando territoriale militare a ciò delegati e con i rappresentanti delle regioni e degli enti locali è riconosciuta la competenza a trattare materie concernenti la tutela e la condizione del personale militare nell'ambito della corrispondente unità e la vigilanza sull'applicazione degli accordi economici e normativi al livello di corrispondenza. Possono trattare direttamente con i responsabili delle regioni e degli enti locali competenti specifiche materie.

Con riferimento alla composizione numerica delle singole rappresentanze unitarie di base e alle modalità di elezione dei rappresentanti la proposta di legge rinvia ad un apposito regolamento, fermo restando che in relazione alla composizione dovrà essere rispettato il criterio della proporzionalità del numero degli appartenenti alle singole categorie di personale.

Analogamente a quanto previsto per i militari componenti del sindacato nazionale e territoriale, anche per i delegati eletti nella rappresentanza unitaria di base è stabilito il principio della non perseguibilità, in via disciplinare, per le opinioni espresse nell'espletamento dei compiti connessi con l'esercizio del mandato Si stabilisce, inoltre, il loro diritto a manifestare il proprio pensiero in ogni sede su tutte le questioni non classificate che riguardano la vita militare.

ultimo aggiornamento: 8 febbraio 2019
 
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