tema 6 maggio 2020
Studi - Difesa Accordi Government to Government (G to G) nel campo della difesa

In termini generali, gli accordi "Government to Government", noti anche come G2G, sono strumenti di politica industriale che consentono la vendita di beni e servizi da Governo a Governo e si concretizzano attraverso la firma di un contratto tra esponenti dei rispettivi Governi. Si tratta di una formula di vendita alternativa alla più comune "Business to Government" (B2G), cioè tra imprese private e Governo.

Nel settore della difesa e sicurezza il G2G è utilizzato per l'implicita garanzia politica in termini di stabilità di relazione, semplificazione gestionale e assenza di intermediari commerciali, con numerosi vantaggi per tutti gli attori interessati, ovvero Stato Acquirente, Stato Fornitore ed Industria nazionale.

Per quanto concerne l'ordinamento giuridico italiano, nel 2013 il D.L. per il rilancio dell'economia (D.L. n. 69/2013) ha inserito, nel Codice dell'ordinamento militare (COM), l'art. 537-ter, rubricato "Cooperazione con altri Stati per i materiali di armamento prodotti dall'industria nazionale", con il quale  è stata per la prima volta disciplinata una forma di attività Government to Government svolta dallo Stato italiano nei confronti di altri Stati in materia di fornitura di materiali d'armamento.

La disposizione è stata novellata nel 2019 al fine di estendere l'attività del Governo italiano, originariamenta limitata al supporto tecnico-amministrativo, anche ad attività di supporto di natura contrattuale.

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In via generale l'espressione Government to Government (Gov-to-Gov o G2G) indica le vendite di beni o servizi effettuate "da governo a governo" (o, più esattamente, da Stato a Stato).

In tale accezione i contraenti non sono le imprese  (ancorché a partecipazione pubblica più o meno ampia, come spesso accade nel settore della difesa) ma gli Stati, che provvedono ad approvvigionarsi dei beni o servizi presso le imprese produttrici per consegnarle quindi alla controparte.
In termini strutturali, il G2G si può riassumere come la sintesi di una relazione orizzontale e di una verticale, che consistono rispettivamente nel contratto tra i due Governi per la fornitura di un "prodotto" (anche sotto forma di servizio) e in quello tra il Governo (ma più correttamente la Pubblica Amministrazione) dello Stato produttore e l'industria materialmente incaricata della fornitura, semplificando la gestione del contratto.
In termini simbolici, il G2G può essere descritto come un contratto firmato da due "ministri" (nel senso di figure politiche o appartenenti alla pubblica amministrazione, a seconda dei diversi ordinamenti), a differenza di quello Business to Government (B2G) in cui un ministro firma con un amministratore delegato, talvolta alla presenza del ministro del proprio Paese.
In alcuni casi, il G2G è anche un'articolazione di una più ampia politica di supporto e promozione all'industria.

Nel settore della sicurezza e difesa, il termine G2G è usato specificamente per indicare un sistema alternativo alla vendita diretta da parte dell'industria ed è sempre più richiesto da parte dei Paesi potenziali acquirenti.

Poiché le vendite G2G sono soggette allo stesso regime autorizzativo di ogni altra esportazione di materiali di armamento, la preferenza è dettata principalmente dalla ricerca di ben precisi vantaggi:

  • garanzie contrattuali maggiori rispetto a quelle fornite dai soggetti privati;
  • riduzione o eliminazione totale degli intermediari privati quali potenziali canali di opacità;
  • tempi di acquisizione più rapidi;
  • costi di acquisizione minori;
  • possibilità di limitare il ricorso a gare astrattamente competitive, ponendo in primo piano il desiderio di relazioni più strette con il Paese fornitore.

Gli accordi G2G hanno innanzi tutto valenza politica, che mira a rinsaldare i rapporti tra gli Stati contraenti e a difenderne gli interessi di sicurezza diretta e indiretta, compresi gli aspetti economici
e industriali. Tali aspetti sono ben presenti nelle Foreign Military Sales (FMS) statunitensi, la prima e più diffusa forma di vendita G2G in questo particolare settore, approvate solo quando esse siano coerenti con gli interessi di politica estera degli Stati Uniti. Finalità analoghe si possono rinvenire, almeno implicitamente, nelle politiche dei Paesi europei interessati a mantenere, sotto altre forme, i rapporti con le ex colonie divenute indipendenti dopo la Seconda guerra mondiale. Per altri Paesi le vendite G2G hanno valenza principalmente di politica industriale o, come nel caso della Spagna, di sostegno ad una industria affacciatasi sul mercato internazionale della sicurezza in tempi più recenti e quindi in svantaggio competitivo in scenari spesso già consolidati.

L'industria della difesa è generalmente riconosciuta come settore ad alto contenuto tecnologico e, pertanto, ad alto valore aggiunto e per addetto. L'importanza per la protezione degli interessi politici, economici e territoriali degli Stati ne fa uno strumento importante, così come la particolare natura dei prodotti ha portato a una stretta regolamentazione sovranazionale e interna, che resta impregiudicata dalla tipologia contrattuale (G2G, B2G, B2B ecc.), che ha però un impatto diretto sulle possibilità commerciali.

Nell'ambito dell'Unione Europea, il settore della difesa era stato a lungo largamente esente dai criteri competitivo-liberistici prevalenti nell'Unione. Pur ampliando tale approccio anche alla difesa, la Direttiva 81/2009 evidenziava alcuni motivi per i quali il settore della difesa può costituire eccezione alle normali procedure di gara, ed esentava dalle procedure di gara i programmi di collaborazione tra due o più Paesi. Le prerogative dei governi nazionali sono riconosciute anche dall'art. 13 (f), che tutela specificamente la fornitura G2G di «materiale militare o materiale sensibile», nonché di lavori e servizi «direttamente collegati», «per fini specificatamente militari» o comunque «sensibili».

Per approfondimenti sull'applicazione del G2G in altri paesi si rinvia al dossier dell'Osservatorio di politica internazionale "Esportazione dei sistemi d'arma: G2G, modelli comparati, opzioni per l'Italia".

ultimo aggiornamento: 25 aprile 2020

Nel 2013 il D.L. per il rilancio dell'economia (D.L. n. 69/2013) ha inserito, nel Codice dell'ordinamento militare (COM), l'art. 537-ter, rubricato "Cooperazione con altri Stati per i materiali di armamento prodotti dall'industria nazionale", in cui per la prima volta è stata introdotta nell'ordinamento italiano la previsione di una forma di attività Government to Government svolta dallo Stato italiano nei confronti di altri Stati in materia di fornitura di materiali d'armamento, concernente il supporto tecnico-amministrativo e nell'attività contrattuale . In dettaglio, l'attuale formulazione dell'art. 537-ter del COM stabilisce che il Ministero della difesa, nel rispetto della legge n. 185/90, d'intesa con il Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell'economia e delle finanze, al fine di soddisfare esigenze di approvvigionamento di altri Stati esteri con i quali sussistono accordi di cooperazione o di reciproca assistenza tecnico-militare, può svolgere, tramite proprie articolazioni e senza assunzione di garanzie di natura finanziaria, attività contrattuale e di supporto tecnico-amministrativo per l'acquisizione di materiali di armamento prodotti dall'industria nazionale anche in uso alle Forze armate e per le correlate esigenze di sostegno logistico e assistenza tecnica, richiesti dai citati Stati, nei limiti e secondo le modalità disciplinati nei predetti accordi.

 

Sulla genesi dell'articolo 537-ter, cfr. IAI (a cura di), I regimi di esportazione GtoG di sistemi d'arma: uno studio comparativo, in  Osservatorio di politica internazionale, Approfondimenti, n. 131 (maggio 2017) .

 

La disciplina esecutiva e attuativa è stata recata dal D.P.R. n. 104/2015 che, all'art. 4, ha dettagliato le attività che la Difesa può svolgere e ha escluso espressamente le trattative commerciali. In dettaglio, la disciplina vigente prevede che il Segretariato generale, tramite le proprie articolazioni ed eventualmente avvalendosi anche dell'Agenzia Industria Difesa, svolge per conto dello Stato estero richiedente l'attività di supporto tecnico-amministrativo curando - se richiesto dallo Stato estero e nei limiti di quanto stabilito nella medesima intesa - anche gli aspetti di gestione finanziaria dell'intera operazione di acquisto. L'attività di supporto tecnico-amministrativo può implicare lo svolgimento delle funzioni connesse con le procedure di selezione del contraente, nonché il coordinamento della contrattualistica per tutte le fasi dei procedimenti, ad esclusione delle trattative commerciali.

 

Si ricorda che il testo originario dell'articolo 573 – ter contemplava esclusivamente la possibilità, da parte del Ministero della Difesa di svolgere attività di supporto amministrativo. L'estensione del supporto ministeriale anche ad attività di natura contrattuale è stato introdotto dall'articolo 55 del decreto legge n. 124 del 2019 (collegato fiscale), oggetto di esame in sede consultiva da parte della Commissione difesa della Camera dei deputati. Il comma 1 di tale articolo ha, infatti integrato l'originaria previsione normativa in forza della quale il Ministero della Difesa poteva svolgere solamente attività di supporto tecnico-amministrativo nell'ambito dei suddetti accordi, nel rispetto della normativa nazionale sull'esportazione dei sistemi d'arma.

 

La relazione tecnica allegata alla richiamata disposizione ha chiarito che per lo svolgimento delle attività di natura contrattuale il Ministero della Difesa agisce attraverso le stazioni appaltanti specializzate in procurement militare facenti capo al Segretariato Generale della Difesa e Direzione Nazionale degli Armamenti, con risorse disponibili a legislazione vigente.

 

A sua volta la relazione illustrativa allegata al disegno di legge di conversione del Dl 124 del 2019 ha ricordato che operazioni tipicamente associate alle attività di export dell'operatore economico che produce il sistema d'arma sono le eventuali operazioni di credito all'esportazione (a cura di SACE) o di prestito (a cura di CDP). Queste ultime hanno la finalità di assicurare verso l'industria esportatrice il cd. "rischio Paese" e di adeguare, su richiesta del Paese acquirente, il profilo finanziario dell'operazione di acquisto alle disponibilità di bilancio di quello Stato: le citate operazioni svolte da SACE e da CDP sono neutre rispetto alla gestione finanziaria che il Ministero della difesa italiano effettua per il soddisfacimento dell'esigenza dell'omologo estero. Quella gestione finanziaria, chiarisce ha precisato il Governo nella richiamata relazione, deve essere effettuata in maniera da non generare assunzione di garanzie di natura finanziaria verso lo Stato richiedente o verso l'industria produttrice. Ciò significa, da un lato, che la disponibilità delle risorse dello Stato acquirente viene ricondotta a strumenti (del tipo deposito a garanzia) che assicurino la segregazione della provvista finanziaria dello Stato estero per la realizzazione dell'acquisto di cui si tratta e, dall'altro lato, che nelle intese tra Stati e nei contratti con le industrie produttrici vengano inserite, come da prassi consolidata, clausole che assicurino l'assenza di responsabilità della stazione appaltante nazionale per gli eventuali inadempimenti degli obblighi facenti capo, rispettivamente, all'industria italiana e all'acquirente estero.

Anche alla luce di queste considerazione la novella del 2019 ha previsto l'intesa del Ministero dell'economia, oltre a quella già prevista del MAECI, ai fini dello svolgimento delle richiamate attività di supporto tecnico contrattuale da parte del Ministero della Difesa. Si veda in proposito anche la seguente audizione informale in Commissione Difesa.

 

Si segnala, infine, che il comma 5 dell'articolo 2 del decreto legge n. 23 del 2020 ha autorizzato il Ministro dell'economia e delle finanze, a rilasciare, per l'anno 2020 la garanzia dello Stato in favore di SACE S.p.A., su nuove operazioni deliberate nel corso del 2020, esclusivamente con controparte sovrana, nei limiti di  cinque miliardi di euro in termini di flusso. Il totale dell'esposizione cumulata conservata da SACE S.p.A. e di quella ceduta allo Stato sul settore non può eccedere il 29 per cento dell'intero portafoglio rischi (complessivamente conservato da SACE S.p.A. e ceduto allo Stato). Nella seduta del 6 maggio 2020 la Commissione Difesa della Camera ha espresso parere favorevole, con una condizione, su tale provvedimento.

 

Il tema dell'esportazione di sistemi d'arma ha formato l'oggetto di affari assegnati alla Commissione Difesa del Senato nella XVII legislatura (Affare assegnato 912, "Normativa in materia di esportazione di sistemi d'arma") e nella XVIII legislatura, Affare assegnato n. 56 "Prospettive dell'export italiano di materiali per la difesa e la sicurezza";  a conclusione di quest'ultimo la Commissione difesa del Senato ha approvato in data 3 luglio 2019 la Risoluzione DOC XXIV n. 10. Tale Risoluzione, in sintesi, impegna il governo a: 1) predisporre le opportune iniziative al fine di permettere allo Stato italiano di svolgere anche attività contrattuale; 2) introdurre, nell'ambito degli accordi di cui all'art. 537-ter COM, anche per i Paesi terzi (e non solo per gli Stati membri dell'UE e della NATO) lo strumento autorizzativo della licenza globale di progetto di cui all'art. 13 della legge n. 185/90; 3) a modificare conseguentemente la normativa di attuazione recata dal D.P.R. n. 104/2015; 4) a prevedere adeguate forme di coordinamento istituzionale a sostegno del comparto dell'industria difesa anche attraverso "cabine di regia" interministeriali; 5) a prevedere un nucleo tecnico-operativo di ausilio alla struttura di coordinamento di cui all'impegno 4 che costituisca l'interfaccia tra i vertici del Governo e il sistema delle imprese.

 

Sul tema, cfr. anche ICSA (a cura di), Esportazione dei sistemi d'arma: G2G, modelli comparati, opzioni per l''Italia, in Osservatorio di Politica internazionale, Approfondimenti, n. 150 (luglio 2019).

ultimo aggiornamento: 25 aprile 2020
 
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