provvedimento 22 giugno 2020
Rapporti con l'Unione europea Videoconferenza dei membri del Consiglio europeo - 19 giugno 2020

Il 19 giugno 2020 i membri del Consiglio europeo si sono riuniti in videoconferenza per discutere, in particolare, della proposta relativa al Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 e allo Strumento dell'UE per il sostegno dell'economia dopo la pandemia di Covid-19, il cosiddetto Next Generation EU, presentata dalla Commissione europea il 27 maggio 2020.

Per approfondimenti, si veda il dossier "Videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 19 giugno 2020".

Al termine della videoconferenza, il Presidente Michel ha dichiarato che avvierà immediatamente i negoziati con gli Stati membri e convocherà un vertice in presenza intorno a metà luglio a Bruxelles, prima del quale presenterà alcune proposte concrete.

Secondo il Presidente Michel, è essenziale raggiungere un accordo definitivo il prima possibile, ma vi sono alcuni aspetti sui quali si registrano difficoltà (in particolare, l'ammontare complessivo del bilancio e di Next Generation EU, il loro finanziamento, comprese risorse proprie e correzioni, l'allocazione delle risorse tra gli Stati membri, l'equilibrio tra prestiti e sovvenzioni, le condizioni per l'utilizzo dei fondi).

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Il presente dossier riporta gli  elementi essenziali del nuovo bilancio pluriennale 2021-2027 proposto dalla Commissione europea - così come  integrato da  Next Generation EU -  confrontandolo con la  proposta iniziale presentata dalla Commissione nel  maggio 2018 e con il  bilancio vigente 2014-2020.
Per un confronto più agevole, tutti gli importi sono riportati a prezzi 2018, sulla base di elaborazioni del Parlamento europeo che, per il QFP a UE-27 in corso includono anche, per consentire una comparazione con il nuovo ciclo, il Fondo europeo di sviluppo (FES), attualmente fuori bilancio.
La Commissione europea ha inteso precisare che, pur in presenza di un quadro complessivo che modifica significativamente, in primo luogo sul piano quantitativo, le sue proposte iniziali, risultano tuttavia  confermati alcuni  elementi di base come, ad esempio, l'obiettivo di destinare almeno il 25% della spesa all'azione per il clima e  l'architettura del nuovo sistema delle risorse proprie.
La Commissione europea manterrebbe, altresì, la proposta relativa allo Stato di diritto (sempre del maggio 2018) che introdurrebbe un nuovo meccanismo di tutela del bilancio dell'UE dai rischi finanziari connessi a carenze generalizzate dello Stato di diritto negli Stati membri.
Quanto alle novità più rilevanti, particolarmente significativa è la creazione di  nuovi  programmi per  veicolare le risorse provenienti da Next Generation EU, allo scopo di fronteggiare efficacemente le drammatiche conseguenze, sul piano economico e sociale, del COVID-19. Peraltro, l'assoluta priorità e centralità attribuita a Next Generation EU è confermata dal fatto che esso troverebbe attuazione anche mediante programmi già previsti o tuttora esistenti, alcuni dei quali sarebbero potenziati, tra cui Orizzonte Europa, lo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.
Con la nuova proposta la Commissione ha delineato un disegno fortemente innovativo e molto articolato che, per un verso, interviene apportando alcune modifiche al bilancio vigente, al fine di stanziare risorse aggiuntive, seppur obiettivamente limitate, già per l'anno in corso; per altro verso, interviene a modifica di proposte relative al prossimo QFP già presentate dalla Commissione ma il cui iter non si è ancora perfezionato; per altro verso ancora, interviene prospettando l'attivazione di strumenti, programmi e procedure del tutto nuovi.
A ciò deve aggiungersi che: il regolamento che fissa il Quadro finanziario pluriennale deve essere adottato  in base alla procedura legislativa speciale stabilita dall'articolo 312 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in base alla quale il  Consiglio delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo che, a maggioranza assoluta, può approvare o respingere la posizione del Consiglio, ma non può emendarla. La decisione sulle risorse proprie richiede una procedura legislativa speciale fissata dall'articolo 311 del TFUE, in base alla quale il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo, e la decisione entra in vigore solo dopo l'approvazione degli Stati membri in conformità alle rispettive norme costituzionali.
In sostanza, la piena attuazione del complesso delle misure e delle iniziative presentate dalla Commissione si realizzerà soltanto in esito ad un percorso molto articolato in cui si incrociano iter diversi sotto il profilo procedurale e temporale e che comportano un intenso coinvolgimento degli Stati membri, non soltanto in sede di negoziati nell'ambito del Consiglio, ma anche per la necessità che taluni degli elementi che compongono il quadro richiedono la ratifica dei Parlamenti dei medesimi Stati.
Ne consegue, anche alla luce dei diversi orientamenti che sulle proposte della Commissione potrebbero emergere già in occasione del prossimo Consiglio, che allo stato non risulta agevole ipotizzare il termine a partire dal quale il quadro risulterebbe chiaro e inequivoco in tutti i suoi aspetti e le misure (oltre che le risorse in esso prefigurate) potranno trovare concreta attuazione ed essere utilizzate.

Le dimensioni del nuovo bilancio
Il  nuovo bilancio pluriennale  dell'UE proposto dalla Commissione europea ( comunicazione COM(2020)442 e  proposta modificata di regolamento che stabilisce il QFP 2021-2027 COM(2020)443) prevede, per i sette anni del ciclo di programmazione, stanziamenti pari a  1.100 miliardi di euro in termini di  impegni, ma grazie allo strumento dell'UE per il sostegno dell'economia dopo la pandemia di Covid-19, il cosiddetto  Next Generation EU (COM(2020)441), del valore di  750 miliardi di euro ( 500 miliardi  sovvenzioni e  250 miliardi  prestiti), che raccoglierebbe fondi sui mercati e li canalizzerebbe verso i programmi destinati a favorire la ripresa economica e sociale nel periodo 2021-2024, il bilancio sarebbe integrato per un  totale complessivo di  1.850 miliardi di euro.
I costi di finanziamento per la componente di sovvenzione di Next Generation EU, che ammonterebbero a 17,4 miliardi di euro, sarebbero sostenuti dal bilancio dell'UE 2021-2027.
La precedente proposta di  maggio 2018 della Commissione europea prevedeva stanziamenti pari a circa  1.135 miliardi di euro in termini di  impegni, equivalenti a un livello di spesa (comprendente il Fondo europeo di sviluppo) dell' 1,11% del reddito nazionale lordo dell'UE-27 ( RNL).
Sulla  proposta del  maggio 2018 gli Stati membri non erano riusciti a trovare un accordo - nemmeno, da ultimo, nel Consiglio europeo straordinario di febbraio 2020 - a causa di una serie di  divergenze, sia sulla dotazione complessiva che sul riparto delle diverse politiche. In particolare, era emersa una forte contrapposizione tra Paesi, cosiddetti " frugali" che volevano limitare la spesa complessiva all'1% dell'RNL dell'UE-27 (Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia), finanziando le nuove priorità e i settori che possono supportare maggiormente la competitività europea tramite maggiori tagli alle politiche tradizionali, e gli altri Paesi (tra cui  l'Italia) che, sebbene con diverse gradualità, chiedevano risorse sufficienti per soddisfare entrambe le esigenze. Inoltre, il  Parlamento europeo aveva invece chiesto risorse per  1.324,1 miliardi di euro (1,3% dell'RNL dell'UE-27).
Il Governo italiano aveva sempre sostenuto che il bilancio complessivo proposto dalla Commissione europea rappresentava il minimo accettabile per consentire il finanziamento sufficiente delle nuove priorità senza compromettere l'efficacia delle politiche tradizionali, ma che vi sarebbe modo di reperire le risorse necessarie per un bilancio maggiormente ambizioso.
Gli stanziamenti dell'attuale  bilancio 2014-2020 per un'UE-27 (FES incluso) sono pari, invece, a  1.082 miliardi di euro.
A questi andrebbero  aggiunti, in base alla proposta della Commissione europea,  11,5 miliardi di euro di finanziamenti per l'anno 2020 ( proposta di emendamento del QFP corrente 2014-2020 - COM(2020)446 e  progetto di emendamento al bilancio 2020 - COM(2020)423): sarebbero disponibili per aiutare le regioni più bisognose (tramite REACT-EU), per potenziare il capitale delle imprese europee sane (Strumento di sostegno alla solvibilità) e per sostenere chi ha bisogno fuori delle frontiere dell'UE (tramite il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile - EFSD).
In sostanza, con questa misura si intende anticipare parzialmente l'efficacia di alcune delle misure di sostegno alla ripresa prospettate per il nuovo QFP; l'importo previsto appare, tuttavia, decisamente limitato rispetto alle dimensioni degli interventi ipotizzati per il prossimo settennato.
Di seguito una  tabella di raffronto sulle dotazioni complessive (in miliardi di euro a prezzi 2018):

La  tabella seguente descrive in termini quantitativi il complesso degli interventi previsti nell'ambito  del QFP 2021-2027 proposto dalla Commissione europea, programma per programma.
 
Il riparto tra le diverse politiche
Come proposto nel maggio 2018, il  QFP 2021-2027 dovrebbe essere strutturato nelle seguenti  7 rubriche di spesa principali:
  • rubrica 1: Mercato unico, innovazione e agenda digitale;
  • rubrica 2: Coesione e valori;
  • rubrica 3: Risorse naturali e ambiente;
  • rubrica 4: Migrazione e gestione delle frontiere;
  • rubrica 5: Resilienza, sicurezza e difesa (nella proposta di maggio 2018 la rubrica era denominata "Sicurezza e difesa");
  • rubrica 6: Vicinato e resto del mondo;
  • rubrica 7: Pubblica amministrazione europea.

Per una dettagliata analisi delle diverse rubriche del bilancio e dei più importanti programmi di spesa in esse contenuti, compreso il nuovo Dispositivo per la ripresa e la resilienza (COM(2020)408) che, con una dotazione finanziaria di 560 miliardi di euro (310 miliardi di sovvenzioni che potrebbero essere integrate da 250 miliardi di prestiti), interamente mobilitati da Next Generation EU, avrebbe l'obiettivo di sostenere gli investimenti e le riforme degli Stati membri nell'ambito del Semestre europeo, si veda il dossier "Videoconferenza dei membri del Consiglio europeo, 19 giugno 2020".

ultimo aggiornamento: 22 giugno 2020
Next Generation EU
Per finanziare i necessari investimenti, la Commissione europea emetterebbe  obbligazioni sui mercati finanziari  per conto dell'UE.
Per rendere possibile l'assunzione di prestiti, la Commissione europea propone di  emendare la decisione sulle risorse proprie (COM(2020)445) e  aumentare il margine di manovra ( headroom), ossia la differenza tra il massimale delle risorse proprie nel bilancio a lungo termine (vale a dire l'importo massimo dei fondi che l'Unione può richiedere agli Stati membri per finanziare le proprie spese) e la spesa effettiva, di  0,6 punti percentuali.
L'incremento si aggiungerebbe all'aumento permanente del massimale delle risorse proprie pari all'1,4% del RNL dell'UE proposto in considerazione delle incertezze economiche e della Brexit  (Vedi infra).
L'aumento del massimale delle risorse proprie sarebbe  limitato nel tempo e finalizzato unicamente alla ripresa dalla pandemia di coronavirus; cesserebbe quando saranno stati rimborsati tutti i fondi e saranno state riassorbite tutte le passività. Permetterebbe, inoltre, se necessario, alla Commissione europea di attingere risorse complementari degli Stati membri.
Con tale margine di manovra come garanzia, la Commissione raccoglierebbe fondi sui mercati e li canalizzerebbe, tramite  Next Generation EU, verso i programmi destinati a favorire la ripresa economica e sociale nel periodo 2021-2024.
I fondi raccolti sarebbero  rimborsati dai futuri bilanci dell'UE a cominciare da  dopo il 2027 ed  entro il 2058 al più tardi.
Quanto ai  prestiti, sarebbero  rimborsati dagli Stati membri debitori.

 
Le risorse proprie del QFP 2021-2027
Per quanto riguarda il sistema delle risorse proprie 2021-2027, la Commissione europea propone sostanzialmente di  mantenere l'architettura proposta a maggio 2018.
In sintesi, a maggio 2018 la Commissione proponeva in particolare di:
  • semplificare la risorsa propria basata sull'imposta sul valore aggiunto (IVA);
  • ridurre dal 20% al 10% la quota che gli Stati membri trattengono per coprire i costi di riscossione delle entrate doganali;
  • introdurre nuove fonti di entrate: il 20% delle entrate provenienti dal sistema di scambio delle quote di emissioni; un'aliquota di prelievo del 3% applicata alla nuova tassa imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB); un contributo nazionale calcolato in base alla quantità di rifiuti non riciclati di imballaggi in plastica di ciascuno Stato membro (0,80 euro al chilogrammo).
 
Tuttavia,  a differenza della proposta di maggio 2018, la Commissione europea propone di:
  • aumentare i massimali per gli impegni e i pagamenti, rispettivamente, all'1,46% e all'1,40% del RNL dell'UE (a maggio 2018 aveva proposto, rispettivamente, l'1,35% e l'1,29%);
  • eliminare progressivamente tutte le correzioni, ossia la parte dei contributi al bilancio dell'UE di cui alcuni Stati membri possono chiedere la restituzione, in un periodo più lungo di quello originariamente proposto.
Sul tema delle risorse proprie dell'Unione, il confronto tra gli Stati membri sembrava ancora molto distante dalla possibilità di trovare un accordo.
Il Governo italiano ha sempre ritenuto essenziale il mantenimento della risorsa IVA e si è espresso a favore di nuove risorse proprie che possano contribuire non solo ad allentare la dipendenza del QFP dai contributi degli Stati membri, ma che contribuiscano a promuovere le priorità politiche dell'Unione, quali il miglior funzionamento del mercato interno e la progressiva armonizzazione del quadro fiscale in chiave anti-elusione e anti-dumping. In particolare, si fa riferimento alla base imponibile consolidata comune per l'imposta sulle società (CCCTB), alla  tassa sulle transazioni finanziarie FTT e alla web tax , che non consisterebbero in meri trasferimenti di risorse dai bilanci nazionali ma, al contrario, permetterebbero di reperire risorse da quei soggetti (come le grandi imprese multinazionali) che finora hanno tratto vantaggio dal mercato unico senza partecipare o partecipando poco ai relativi costi.
 Infine, per agevolare il rimborso dei fondi raccolti sul mercato per finanziare Next Generation EU e contribuire a ridurre la pressione sui bilanci nazionali, la Commissione europea annuncia che proporrà  nuove risorse proprie aggiuntive in una fase successiva del periodo finanziario 2021-2027. Potrebbero figurarvi:
  • l'estensione delle risorse proprie basate sul  sistema per lo scambio di quote di emissioni ai settori marittimo e aeronautico;
  • un  meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera;
  • una  risorsa propria basata sulle  operazioni delle imprese che traggono enormi benefici dal mercato unico dell'UE;
  • un'imposta sul digitale applicata a società con un fatturato globale annuo superiore a 750 milioni di euro (si attende l'esito dei lavori in corso a livello OCSE e G20, ma la Commissione non esclude un intervento dell'Unione se non sarà raggiunto un accordo globale).
ultimo aggiornamento: 22 giugno 2020
Secondo una simulazione riportata da diverse fonti (tra cui Confindustria - vedi tabella sottostante), non confermata dalla Commissione europea, che non ha ancora pubblicato nulla di ufficiale in merito,  l'Italia sarebbe il primo beneficiario di Next Generation EU con  172 miliardi di euro complessivi ( 81,8 sovvenzioni e  90,9 prestiti), seguita dalla  Spagna con  140,4 miliardi (77,3 sovvenzioni e 63,1 prestiti) e dalla  Polonia con  63,8 miliardi (37,7 sovvenzioni e 26,1 prestiti).
La  Francia avrebbe 38,8 miliardi (solo sovvenzioni), mentre la  Germania 28,8 miliardi (solo sovvenzioni).
 
Per il Governo italiano si tratterebbe di un buon punto di partenza e nel corso dei negoziati occorrerebbe quantomeno preservare il livello proposto dalla Commissione europea e la possibile ripartizione tra i diversi Stati; potrebbe essere necessario sia contenere il tentativo dei Paesi cosiddetti "frugali" di abbassare il livello del compromesso e anche di alcuni Paesi dell'Est di rivedere l'allocazione delle risorse a discapito soprattutto di Italia e Spagna, sia di impedire l'eventuale inserimento di condizionalità macroeconomiche per l'ottenimento delle risorse a disposizione.
 
ultimo aggiornamento: 22 giugno 2020
Allo stato non è agevole ipotizzare quale possa essere l'esito dei negoziati, in considerazione delle posizioni marcatamente differenziate che stanno emergendo tra diversi Stati membri; potrebbe accadere che si registri un accordo su taluni aspetti ma non sull'intero pacchetto e potrebbe anche accadere che le dimensioni complessive dell'intervento volto a fronteggiare la pandemia COVID 19 siano ridotte; in proposito, merita ricordare che Francia e Germania avevano proposto di istituire uno strumento a sostegno della ripresa che doveva essere dotato di risorse pari a 500 miliardi di euro.
Le proposte della Commissione europea hanno, in effetti, suscitato diffuse critiche, accanto a commenti molto favorevoli.
In particolare, una posizione molto polemica è stata assunta  dal Governo dei Paesi Bassi che ha elaborato e reso noto un  documento che contiene una prima  valutazione del  pacchetto presentato dalla Commissione europea. In sostanza, con riguardo a Next Generation EU, il Governo dei Paesi Bassi esprime un giudizio fortemente  critico sia sull' entità complessiva delle risorse, giudicata troppo elevata, che sulla  modalità di finanziamento. Nel documento, a questo ultimo proposito, si richiama la proposta a suo tempo avanzata insieme a Danimarca, Austria e Svezia, di creare un fondo temporaneo a sostegno della ripresa economica con prestiti agli Stati membri. Si manifestano, inoltre, perplessità sull'entità dell'aumento del massimale delle risorse proprie e sulla possibilità di introdurre nuove risorse proprie. Inoltre, vengono criticati anche i  criteri di distribuzione delle risorse tra gli Stati membri, che non sembrano sufficientemente motivati.
Venendo più nello specifico per quanto concerne il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, oltre ad esprimere una  posizione critica sulla proposta di concedere sovvenzioni, piuttosto che prestiti, il Governo dei Paesi Bassi sottolinea  l'importanza di fissare precondizioni puntuali per l'uso delle risorse, ritenendo che si debba prestare maggiore attenzione al modo in cui gli Stati membri attuano le riforme strutturali, ad esempio per ridurre il debito, riformare i sistemi pensionistici e migliorare la loro capacità amministrativa. Infine, si afferma di non condividere l'aumento proposto per il 2020 nell'ambito del bilancio vigente e ritiene importante adeguare al ribasso la dimensione complessiva del prossimo bilancio 2021-2027 e non destinare maggiori risorse a programmi considerati come non direttamente legati alla crisi da COVID-19 e alla ripresa.
Anche il  Governo danese, pur avendo assunto una posizione che sembrerebbe meno rigida di quello dei Paesi Bassi, sostiene che occorrerebbe  ridurre l'entità complessiva del QFP 2021-2027 riportandolo più vicino all'1% dell'RNL. Circa la predisposizione di uno strumento specifico per la ripresa, il Governo danese ribadisce le  perplessità più volte avanzate a proposito di   iniziative che implichino debiti comuni e trasferimenti tra i Paesi dell'UE, in considerazione del fatto che ciò potrebbe indurre alcuni dei Paesi membri ad abbandonare l'impegno per una politica fiscale nazionale sana e sostenibile. In particolare, per il Governo danese, lo strumento dovrebbe essere  temporaneo e tale da non creare precedenti, concepito in modo da  ridurre la quota di sovvenzioni rispetto ai prestiti e contribuire alle transizioni verde e digitale.
Anche da parte  svedese si è affermato che le misure di sostegno dovrebbero, per quanto possibile, basarsi sugli strumenti esistenti e sui modelli di finanziamento esistenti (non su nuove risorse proprie), e manifestato  perplessità sulla concessione di sovvenzioni piuttosto che prestiti.
Anche i  Paesi del cosiddetto gruppo Visegrad (Polonia, Ungheria, Repubblica ceca e Slovacchia) sembrerebbero orientati, sia pure con sfumature parzialmente differenti, a chiedere alcuni correttivi alle proposte della Commissione europea con particolare riferimento  ai criteri di destinazione delle risorse che, a loro giudizio, non dovrebbe creare discriminazioni o situazioni di vantaggio a favore di specifici Paesi.
ultimo aggiornamento: 22 giugno 2020
 
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