Le limitazioni ai servizi NCC e la loro disapplicazione. La disciplina vigente fino al 31 dicembre 2018
Prima dell'approvazione delle nuove disposizioni in materia di noleggio con conducente introdotte con il decreto-legge n. 135 del 2018, l'esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 aveva comunque caratterizzato le ultime legislature. Ciò in considerazione innanzi tutto di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente, ma anche per l'esigenza di rispondere all'emergere di nuove realtà economiche nel trasporto non di linea e al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità.
In particolare sulle disposizioni della "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea" (legge n. 21 del 1992) era intervenuto l'articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge n. 207/2008 che aveva ampliato gli obblighi a carico degli esercenti del servizio di noleggio con conducente (NCC) introducendo alcune limitazioni allo svolgimento del servizio stesso. Si prevedeva in particolare:
- una preventiva autocertificazione per l'accesso nel territorio di altri comuni;
- nuove modalità per il rilascio delle licenze e delle autorizzazioni, con obbligatoria disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa o di un pontile situati nel territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione;
- l'obbligo di inizio e termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente presso la rimessa;
- l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un "foglio di servizio";
- il divieto di sostare in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia presente il servizio di taxi.
L'operatività della disciplina è stata subito sospesa con l'articolo 7-bis del decreto-legge n. 5/2009, in considerazione dei timori per la significativa limitazione della libertà di concorrenza nel settore che la sua applicazione avrebbe comportato, fino al 30 giungo 2009, termine successivamente differito fino al 31 marzo 2010. Successivamente l'articolo 2, comma 3 del D.L. n. 40/2010 ha previsto l'emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la Conferenza Unificata, per la rideterminazione dei principi fondamentali di cui alla legge n. 21/1992, allo scopo di contrastare l'esercizio abusivo delle attività di taxi e di noleggio con conducente e di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale. Con tale decreto dovrebbero altresì definirsi gli indirizzi generali per l'attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei comuni, dei titoli autorizzativi.
A tale decreto è stata quindi rimessa anche l'attuazione delle disposizioni in materia di noleggio con conducente contenute nel decreto-legge n. 207/2008 richiamate. Il termine per l'emanazione del decreto è stato più volte differito, da ultimo (art. 1, co. 1136, lettera b), della legge n. 205 del 2017 al 31 dicembre 2018. Con tale ultima norma è stata altresì confermata la sospensione dell'efficacia, sempre per l'anno 2018, delle disposizioni del D.L. n. 207/2008.
Dal 2010 infatti, in assenza di una esplicita sospensione delle norme del D.L. 207/2008 ed in attesa del decreto ministeriale di contrasto al fenomeno dell'abusivismo, si era creata una situazione di incertezza legislativa durante la quale si sono avute pronunce contrastanti in sede giudiziaria: alcuni Tribunali (TAR Lazio 7516/2012 e 3863/2013 e ordinanza cautelare del 5 marzo 2015, TAR Toscana, sentenza 11 novembre 2015, n. 1546) hanno ritenuto applicabili almeno alcune delle norme della legge 21 del 1992, come modificate nel 2008, in quanto nel corso degli anni era stato differito solo il termine per l'emanazione del decreto ministeriale; altri sono stati di avviso contrario (ordinanza cautelare Tar Lazio n. 4859/2014) confermando la sospensione dell'efficacia del provvedimento legislativo. Da ultimo il TAR Abruzzo, Sez. Pescara, con la sent. n. 6/2018 ha ritenuto comunque applicabili le disposizioni precettive del decreto-legge n. 207 del 2008 con riferimento all'obbligo per il titolare di licenza NCC di essere dotato di un'autorimessa, di una sede o di un pontile nel territorio del comune in cui esercita il servizio.
Con riferimento alle norme che dispongono la sospensione degli effetti delle disposizioni di cui all'articolo 29-bis il Tar afferma che: "le richiamate disposizioni di proroga del detto termine, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa e di legittimità della Suprema Corte, hanno una formulazione diversa dall'art. 7 bis del d.l. n. 5/2009, in quanto evocano l'esigenza di ridefinire la disciplina ed elaborare indirizzi generali per l'attività di programmazione e pianificazione delle regioni e per l'attività dei Comuni di rilascio delle autorizzazioni, senza con ciò privare di portata immediatamente precettiva le norme della legge quadro statale che disciplinano, nella versione modificata, l'attività di esercizio dell'attività di noleggio con conducente. Trattasi infatti di norme che riguardando il settore della concorrenza, rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale ai sensi dell'art. 117 comma 2 lett e) Cost., e nella loro formulazione, avendo un contenuto sufficientemente dettagliato, rivestono portata immediatamente precettiva e conformativa dell'attività di esercizio di noleggio con conducente non necessitando pertanto di attuazione alcuna. (cfr T.a.r. Lazio-Roma 8.04.2015 n.5148; Cons. St. sez. V 23.06.2016 n.2807; id 27.04.2017 n.5155; Cass. Civ. sez. II 19.05.2017 n. 12679)".
La legge annuale per la concorrenza (articolo 1, commi 179-182 della
legge 124 del 2017) aveva conferito al Governo una
delega per l'emanazione di un decreto legislativo di
riordino complessivo del settore del trasporto pubblico non di linea e, in particolare, della normativa relativa ai
servizi di taxi e NCC.
Tale delega, il cui termine era stato fissato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, quindi entro il 29 agosto del 2018,
non è stata esercitata.
I
principi di delega erano i seguenti:
a) prevedere una disciplina per gli autoservizi pubblici non di linea che provvedono al trasporto collettivo o individuale di persone che contribuisca a garantire il diritto alla mobilità di tutti i cittadini e che assicuri agli autoservizi stessi una funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali e aerei;
b) adeguare l'offerta a nuove forme di mobilità che si svolgono grazie ad applicazioni web che utilizzano piattaforme tecnologiche per l'interconnessione di passeggeri e conducenti;
c) promuovere la concorrenza e stimolare più elevati standard qualitativi;
d) assicurare una migliore tutela del consumatore nella fruizione del servizio garantendo una consapevole scelta nell'offerta;
e) armonizzare le competenze regionali e degli enti locali al fine di definire comuni standard nazionali in materia;
f) adeguare il sistema sanzionatorio per le violazioni amministrative, individuando sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità della violazione, anche ai fini di contrasto di fenomeni di abusivismo, demandando la competenza per l'irrogazione delle sanzioni amministrative agli enti locali ed evitando sovrapposizioni con altre autorità.
