Politica economica e finanza pubblica

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Le linee di politica economica e di finanza pubblica sono state definite, dal primo Governo Conte, attraverso la Nota di aggiornamento al DEF 2018 e la manovra di finanza pubblica per il triennio 2019-2021, realizzata con la legge di bilancio per il 2019 e il decreto-legge 119 del 2018, nonche con il successivo documento di economia e finanza del 2019.

Le linee di politica economica del secondo Governo Conte per il triennio 2020-2022 sono state definite dalla Nota di aggiornamento al DEF 2019 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2020. Le linee di politica economica per il triennio 2021-2023 sono state definite con la Nota di aggiornamento al DEF 2020 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2021.

Nel complesso, l'indirizzo di politica economica è stato in una prima fase volto, attraverso politiche di bilancio non restrittive, a sostenere il rilancio della domanda interna e la spesa per investimenti, rinviando di anno in anno il raggiungimento degli obiettivi fissati per il nostro Paese (OMT) nell'ambito del Patto di stabilità e crescita (PSC), anche attraverso l'ampio utilizzo dei margini di flessibilità da esso previsti.

Il quadro di finanza pubblica ha subito un drastico mutamento a partire dal mese di febbraio 2020, quando al fine di fronteggiare l'emergenza COVID-19 e le conseguenze della forte limitazione delle attività economiche il Governo ha adottato una serie di provvedimenti d'urgenza che hanno disposto lo stanziamento di ingenti risorse pubbliche in deficit. L'adozione di tali misure è stata resa possibile dai ripetuti scostamenti di bilancio autorizzati (a maggioranza assoluta) dalle Camere e dalla sospensione del Patto di stabilità e crescita (PSC) decisa dalla Commissione europea.

Il primo Governo Conte

Per quanto concerne le linee di politica economica e gli andamenti di finanza pubblica nel corso della XVIII legislatura, il Documento di economia e finanza 2018 (DEF 2018), presentato dal Governo Gentiloni (ancora in carica per gli affari correnti) nel mese di aprile 2018, non recava il nuovo quadro programmatico di finanza pubblica, ma si limitava all'aggiornamento delle previsioni macroeconomiche per l'Italia ed al quadro di finanza pubblica tendenziale, rinviando alle valutazioni del successivo Esecutivo l'elaborazione di un quadro programmatico.

Il Governo Conte (entrato in carica il 1° giugno 2018) ha definito il quadro macroeconomico programmatico per gli anni 2019-2021 nel mese di settembre 2018, attraverso la Nota di aggiornamento del DEF 2018, includendo l'impatto sull'economia delle misure da adottare con la successiva legge di bilancio per il 2019. Nello scenario programmatico, la crescita del PIL reale era prevista all'1,5% nel 2019, all'1,6% nel 2020 e all'1,4 per cento nel 2021. Per quanto riguarda l'impatto macroeconomico delle misure previste nella successiva manovra di bilancio, rispetto allo scenario tendenziale si profilava un incremento del tasso di crescita del PIL di 0,6 punti percentuali nel 2019, di 0,5 punti percentuali nel 2020 e di 0,3 punti nel 2021. Partendo da deficit tendenziali pari all'1,2 per cento del PIL nel 2019, 0,7 nel 2020 e 0,5 nel 2021, la Nota di aggiornamento prefigurava una manovra di bilancio volts a conseguire un indebitamento netto della PA pari al 2,4 per cento del PIL nel 2019, al 2,1% nel 2020 e all'1,8% nel 2021. L'indebitamento netto strutturale era previsto (in peggioramento rispetto al tendenziale dello 0,9%) al livello dell'1,7% per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021.

Il Governo prendeva atto che lo scenario programmatico avrebbe determinato una deviazione dal sentiero di convergenza verso il pareggio di bilancio strutturale, che avrebbe richiesto (secondo le regole europee) una miglioramento del saldo strutturale di almeno 0,6 punti percentuali per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Il Governo, tuttavia, riteneva che una politica fiscale volta ad avvicinare i parametri europei richiesti avrebbe privato il bilancio pubblico di risorse destinate a rilanciare la domanda interna e a migliorare le prospettive di crescita di medio periodo e la sostenibilità sociale. Il Governo, inoltre, annunciava un programma straordinario di investimenti, ritenendolo compatibile con l'accesso alla flessibilità all'interno del sistema di regole europee.

Alla fine di ottobre 2018 il Governo ha presentato il disegno di legge di bilancio, che nel corso dell'esame parlamentare ha subito sostanziali modifiche al fine di recepire l'accordo tra il Governo e la Commissione europea. La legge di bilancio per il 2019 è stata quindi approvata, in via definitiva, il 30 dicembre 2018.

Con il DEF 2019 (presentato alle Camere nel mese di aprile 2019) sono stati definiti dal Governo gli obiettivi di politica economia e di finanza pubblica per il triennio 2020-2022.

Per un dettagliato quadro del confronto tra la Commissione europea e il Governo sul debito pubblico italiano, che ne ripercorre tutte le tappe principali fino al mese di maggio del 2019, si rinvia al seguente dossier.

Successivamente, il 5 giugno 2019 la Commissione europea ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), per esaminare la conformità dell'Italia nel 2018 alla regola del debito pubblico, concludendo che il criterio del debito debba considerarsi non rispettato e che, pertanto, una procedura per i disavanzi eccessivi basata sul debito sia giustificata.

Nell'ambito della negoziazione avviata dalla relazione, il Governo italiano ha proposto, in una lettera trasmessa alla Commissione europea il 2 luglio 2019, di adottare con la legge di assestamento del 2019 una serie di misure che comporteranno una correzione del saldo di bilancio pari a 7,6 miliardi di euro (0,42% del PIL) in termini nominali, corrispondente a 8,2 miliardi di euro (0,45% del PIL) in termini strutturali. Ciò contribuirà all'osservanza del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita del 2019.

Si tratta, in particolare, di maggior gettito rispetto alle previsioni per circa 6,2 miliardi di euro, dovuto a maggiori entrate fiscali per 2,9 miliardi di euro, maggiori contributi per 0,6 miliardi di euro, e ad altre entrate relative a maggiori dividenti dalla Banca d'Italia e dalla Cassa Depositi e Prestiti per 2,7 miliardi di euro.

Alla correzione di bilancio contribuiscono inoltre i risparmi attesi nel 2019 dal minor utilizzo delle risorse iscritte in bilancio per l'attuazione delle disposizioni relative all'introduzione del reddito di cittadinanza e al trattamento di pensione anticipata "quota 100". A salvaguardia dell'effettivo realizzo di tali risparmi, per un importo almeno pari a 1,5 miliardi di euro nel 2019, con il decreto-legge n.61 del 2019 è stato disposto l'accantonamento di un corrispondente importo delle dotazioni di bilancio (in termini di competenza e cassa).

A fronte degli interventi annunciati dal Governo, con la comunicazione al Consiglio dell'UE del 3 luglio 2019, la Commissione europea ha concluso che le misure che il Governo italiano propone di adottare per il miglioramento dei saldi di finanza pubblica sono sufficienti a impedire, in questa fase, l'avvio di una procedura per mancata osservanza della regola del debito pubblico del 2018.

Il secondo Governo Conte

Il 5 settembre 2019 è entrato in carica il Governo Conte II, che ha definito le proprie linee di politica economica per il triennio 2020-2022 con la Nota di aggiornamento al DEF 2019 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2020 e il decreto-legge 124 del 2019, fissando obiettivi programmatici di deficit pari al 2,2% nel 2020, all'1,7% nel 2021 e all'1,4% nel 2022.

Il quadro di finanza pubblica ha subito un drastico e repentino mutamento a partire dal mese di febbraio 2020, quando al fine di fronteggiare l'emergenza COVID-19 il Governo ha adottato una serie di provvedimenti d'urgenza che hanno disposto lo stanziamento di ingenti risorse pubbliche, peggiorrando significativamente (come in parte rilevato già nel DEF 2020) le prospettive di deficit e debito pubblico. L'adozione di tali misure è stata resa possibile dai ripetuti scostamenti di bilancio autorizzati (a maggioranza assoluta) dalle Camere e dalla sostanziale sospensione del Patto di stabilità e crescita (PSC) decisa dalla Commissione europea (attualmente prevista fino al termine del 2023).

Le linee di politica economica per il triennio 2021-2023 sono state definite con la Nota di aggiornamento al DEF 2020 (NADEF 2020) e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2021, che ha tenuto conto, in parte, anche delle risorse assegnate all'Italia nell'ambito del programma Next Generation EU. In particolare, la NADEF 2020 ha fissato obiettivi programmatici di deficit pari al -7% nel 2021,-4,7% nel 2022 e -3% nel 2023.

Il Governo Draghi

Il 13 febbraio 2021 è entrato in carica il Governo Draghi, chiamato a fronteggiare, sempre con politiche di bilancio espansive (definite già con il DEF 2021), i perduranti effetti economici della crisi legata all'emergenza COVID-19 sulle imprese e sulle famiglie.

A fine aprile 2021 è giunto a conclusione il lungo percorso di elaborazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, avviato nell'estate dell'anno prima. Il 30 aprile 2021 il PNRR dell'Italia è stato trasmesso dal Governo alla Commissione europea e il 13 luglio 2021 è stato definitivamente approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio, dando avvio alla fase attuativa degli interventi.

Le linee di politica economica per il triennio 2022-2024 sono state definite con la NADEF 2021 e con la legge di bilancio per il 2022.

Un ulteriore mutamento del quadro economico nazionale si è avuto a seguito dell'aggressione russa all'Ucraina del 24 febbraio 2022, che ha comportato un peggioramento delle prospettive di ripresa, soprattutto per l'incremento dei prezzi energetici e delle materie prime.

Le prospettive di finanza pubblica nel nuovo quadro macroeconomico determinato dal repentino mutamento delle condisioni geopolitiche mondiali a seguito della guerra sono state delineate, da ultimo, nel DEF 2022.

Il rilancio degli investimenti e gli altri interventi

Il rilancio degli investimenti pubblici, fortemente ridottisi nel corso dell'ultimo decennio, rappresenta uno dei principali obiettivi della politica economica del Governo. Tra gli strumenti di intervento più rilevanti fin qui attivati si segnalano due fondi istituiti dalle leggi di bilancio per il 2019 e il 2020, finalizzati all'incremento degli investimenti delle amministrazioni centrali.

La legge di bilancio per il 2019 ha istituito il Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, con una dotazione complessiva di circa 43,6 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033. Successivamente, la legge di bilancio per il 2020 ha istituito un ulteriore Fondo, anch'esso finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, ma più specificamente orientato alla sostenibilità ambientale (economia circolare, decarbonizzazione dell'economia, riduzione delle emissioni, al risparmio energetico) e all'attivazione di programmi di investimento e progetti a carattere innovativo. Tale Fondo ha una dotazione complessiva di circa 20,8 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034.

Le risorse dei due fondi di nuova istituzione si sommano a quelle del Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, istituito dalla legge di bilancio per il 2017 e rifinanziato dalla legge di bilancio per il 2018 per complessivi 36,115 miliardi di euro per gli anni dal 2018 al 2033. Tale Fondo finanzia interventi in specifici settori di spesa, tra cui i trasporti, le infrastrutture, la ricerca, la difesa del suolo, l'edilizia pubblica e la riqualificazione urbana.

Un ulteriore e significativo impulso agli investimenti discende, inoltre, dagli interventi previsti dal Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), adottato nell'ambito del programma Next Generation EU, il nuovo strumento dell'Unione europea per la ripresa a seguito della crisi pandemica da Covid-19.

Infine, ulteriori interventi hanno riguardato l'equilibrio dei bilanci degli enti teritoriali, il contributo del sistema delle autonomie al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, il controllo e la revisione della spesa pubblica (in particolare la spending review dei ministeri) e la disciplina delle società partecipate da enti pubblici.

approfondisci

Economic and public finance policy were drawn up by the first government on the basis of the update note to the Economic and Financial Affairs - DEF for 2018 and the Public Finance Facility for the three-year period 2019-2021, carried out by the 2019 Budget Law and by Decree Law No 119 of 2018, and the subsequent Economic and Financial Affairs Document of 2019

Economic policy lines of the second government Conte for the three-year period 2020-2022 were defined by the update note to the DEF 2019 and the fiscal manoeuvre carried out under and Decree Law 124 of 2019.

Overall, economic policy direction was conducted by means of non-restrictive fiscal policies, to support domestic demand and investment spending, also postponing year to year the achievement of our country's objectives (MTO) under the Stability and Growth Pact (SGP), also through the extensive use of the flexibilities provided for it.

The fiscal framework has changed dramatically since February 2020, when, in order to deal with the COVID-19 outbreak and the consequences of the severe curtailment of economic activities, the Government adopted a series of emergency measures providing for the allocation of large public resources in deficit. The adoption of these measures was made possible by the repeated budgetary slippages authorised (by absolute majority) by the Parliament and the suspension of the Stability and Growth Pact (SGP) decided by the European Commission.

Annual measures and public finance objectives

Regarding economic policy lines and public finance developments during the 18th parliamentary term, the Economic ), presented by the Government, Gentiloni (still in office for the current affairs in April 2018), did not show the new policy framework for public finances, but was limited to the update of the macroeconomic forecasts for Italy and to the trend of public finances, demanding the definition of the policy framework to the next Government.

The Government Conte (which took office on 1 June 2018) set out the macroeconomic policy framework for the years 2019-2021 in September 2018, through the , including the impact on the economy of the measures to be adopted under the subsequent Budget Law for 2019.In the policy scenario, real GDP growth was forecast at 1.5 % in 2019, 1.6 % in 2020 and 1.4 % in 2021. Regarding the macroeconomic impact of the measures envisaged in the subsequent budgetary manoeuvre, the trend scenario was based on an increase in the GDP growth rate by 0,6 percentage points in 2019, by 0,5 percentage points in 2020 and by 0,3 percentage points in 2021.Starting from trend deficits of 1.2 % of GDP in 2019, 0,7 in 2020 and 0,5 in 2021, the update note included a budgetary manoeuvre aimed at obtaining a net PA debt of 2.4 % of GDP in 2019, 2.1 % in 2020 and 1.8 % in 2021.Net structural debt was projected (worse than the trend of 0.9 %) at the level of 1.7 % for each of the years 2019, 2020 and 2021.

The Government noted that the policy scenario would lead to a deviation from the path of convergence towards a balanced structural budget , which would have required (according to European rules) an improvement in the structural balance by at least 0,6 percentage points for each of the years 2018 and 2019.However, the government considered that a tax policy aimed at bringing the requested European parameters closer would deprive the public budget of resources to boost domestic demand and improve medium-term growth prospects and social sustainability. The Government also announced an extraordinary investment program, compatible to flexibility within the system of European rules.

At the end of October 2018, the Government presented the draft budget law, which during the parliamentary scrutiny was substantially amended in order to transpose the Agreement between the Government and the European Commission. was therefore definitively approved on 30 December 2018.

(submitted to the Chambers in April 2019) defined the objectives of public economy and public finance policy for the three-year period 2020-2022.

For a detailed overview of the comparison between the European Commission and the Government on the Italian government debt, which runs through all the main steps up to the month of May 2019, please refer to the following dossier

Subsequently, on 5 June 2019, the European Commission published a report, according to Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), to examine Italy's compliance with the public debt rule in 2018, concluding that the debt criterion should be considered as not complied with and that, therefore, an excessive deficit procedure based on debt would be justified.

In the context of the negotiation launched by the report, the Italian Government proposed, in a sent to the European Commission on 2 July 2019, to adopt a series of measures with the 2019 Amending Act, intended to lead to a correction of the budgetary balance of EUR 7,6 billion (0.42 % of GDP) in nominal terms, corresponding to EUR 8,2 billion (0.45 % of GDP) in structural terms. This was meant to comply with the "preventive arm" of the 2019 Stability and Growth Pact.

This meant, in particular, a higher revenue of EUR 6,2 billion, due to higher tax revenues (EUR 2,9 billion), increased contributions (EUR 0,6 billion), and other larger dividends revenue from the Bank of Italy and the Cassa Depositi e Prestiti (EUR 2,7 billion).

Among factors that helped the abovementioned budgetary correction there were savings expected, for 2019, from the lower use of altready budgeted resources (i.e. citizenship income and to the early retirement pension plan, quota 100)".

To ensure the actual realisation of those savings, amounting to at least EUR 1,EUR 5 billion in 2019, set aside a corresponding amount of budgetary appropriations (in terms of competence and cash) .

In view of the measures announced by the Government, in its Communication to the of the EU of 3 July 2019, the European Commission concluded that the proposed measures were sufficient to prevent, at that stage, the initiation of a procedure for non-compliance with the 2018 public debt rule .

On 5 September 2020, the Government Conte II came into office and defined its economic policy lines for the three-year period 2020-2022 by the and the fiscal manoeuvre carried out under and , setting deficit targets of 2.2 % in 2020, 1.7 % in 2021 and 1.4 % in 2022.

The public finance framework has undergone a sharp and sudden change since February 2020, when the Government adopted a series of urgent to deal with the COVD-19 emergency. The adoption of these measures was authorized through by the Chambers and the substantial decided by the European Commission.

The economic policy lines for the three-year period 2021-2023 were defined in the Note updating the DEF 2020 (NADEF) and the public finance measure implemented by the 2021 budget law, which partly took into account the resources that will be allocated to Italy under the Next Generation EU programme. In particular, the NADEF 2020 set programme deficit targets of -7% in 2021, -4.7% in 2022 and -3% in 2023.

Boosting investment and other interventions

The relaunch of public investment, which has been considerably reduced over the last decade, is one of the main objectives of the Government's economic policy. Among the most relevant policy instruments that have been used to date, to increase the investment of central government.

established the Fund for relaunching investment in central government and the development of the country, with a total amount of resources of approximately EUR 43,6 billion for the years 2019 to 2033.

Subsequently, established a further Fund, also aimed at relaunching the investment of central government and the development of the country, but more specifically geared towards environmental sustainability (circular economy, decarbonisation of the economy, reduction of emissions, energy savings) and the activation of investment programs and innovative projects. The Fund has a total budget of approximately EUR 20,8 billion for the years 2020 to 2034.

Resources of the two newly created funds are in addition to those established by Budget Law for 2017 and refinanced by 2018 Budget Act for a total of EUR 36,115 billion for the years 2018 to 2033. It finances interventions in specific spending areas, including transport, infrastructure, research, soil protection, public housing and urban regeneration.

Finally, further interventions regard the to public finance objectives, the control and (in particular the spending review of the Ministries) and the rules for publicly owned or participated companies.

Finally, further impetus for investment will come from the actions to be carried out under the Next Generation EU programme, the new EU instrument for recovery in the aftermath of the COVID-19 pandemic crisis. The Government is working on the preparation of the National Recovery and Resilience Plan (PNRR), to be submitted to the European Commission by 30 April 2021, which will define strategies and projects for the use of the resources allocated to Italy. In this work, the Government decided to use the cooperation of the Parliament, which was involved following the submission, in September 2020, of the Guidelines for the definition of the PNRR and, subsequently, in January 2021, for the consideration of the PNRR proposal.

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