Assetto ordinamentale

Nel dibattito parlamentare degli ultimi anni è stato particolarmente rilevante il tema del c.d. regionalismo differenziato, promosso a seguito dei referendum consultivi svolti in alcune regioni nel 2017 ed alle successive iniziative assunte dal Governo. Nella legislatura in corso sono state svolte numerose attività conoscitive in sede parlamentare per appronfondire i diversi aspetti connessi all'attuazione della norma costituzionale (art. 116, terzo comma, Cost.).  

Tema ricorrente nelle ultimi anni è stato altresì quello degli interventi per la semplificazione della disciplina relativa agli enti locali e della valorizzazione della gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali, come emerso anche nelle attività conoscitive svolte in sede parlamentare, su cui è intervenuta, con una recente pronuncia, anche la Corte costituzionale.

A partire dal 10 gennaio 2019 è stata avviata inoltre l'attività del tavolo tecnico-politico, istituito con il decreto-legge n. 91/2018, con il compito di definire le linee guida per una revisione organica della disciplina di province e città metropolitane, dopo la riforma degli enti locali, approvata con la legge n. 56/2014. 

Finanza territoriale

Per quanto concerne la finanza territoriale, gli interventi normativi si sono dispiegati entro la nuova cornice della regola costituzionale del pareggio di bilancio, introdotto dalla legge costituzionale n.1 del 2012.

In linea generale, il percorso attuativo della legge delega sul federalismo fiscale è stato implementato solo parzialmente, anche a causa dei mutamenti intervenuti nel quadro istituzionale della finanza locale, riconducibili principalmente all'aggravarsi della crisi economico-finanziaria e alla conseguente necessità di una maggior centralizzazione delle decisioni di entrata e di spesa. Dopo una lunga fase di espansione dell'autonomia finanziaria, infatti, il sistema delle entrate degli enti territoriali è stato caratterizzato da interventi volti a incrementare il ruolo del coordinamento e della finanza derivata, con una nuova espansione dei trasferimenti e di forme di entrata direttamente regolate dal centro.

E' stata innovata la disciplina dell'equilibrio di bilancio delle regioni e degli enti locali, superando la regola, introdotta in via definitiva nel 2017, secondo cui il bilancio è in equilibrio quando presenta un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. Le regioni a statuto speciale, le province autonome e gli enti locali a partire dal 2019, le regioni ordinarie a partire dal 2020 (termine inizialmente fissato al 2021 e, successivamente, anticipato al 2020 dalle legge di bilancio per il 2020), potranno pertanto utilizzare in modo pieno il risultato di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa ai fini dell'equilibrio di bilancio per cui già in fase previsionale, il vincolo di finanza pubblica coinciderà con gli equilibri ordinari, secondo la disciplina contabile armonizzata (di cui al D.Lgs. 118/2011) e le disposizioni del TUEL (D.Lgs. 267/2000), senza l'ulteriore limite fissato dal saldo finale di competenza non negativo.

Per quanto concerne la fiscalità comunale, la legge di bilancio 2020 ha definito una complessiva riforma dell'assetto dell'imposizione immobiliare locale, con l'unificazione delle due vigenti forme di prelievo (l'Imposta comunale sugli immobili, IMU e il Tributo per i servizi indivisibili – TASI). E' stata anche significativamente modificata la disciplina della TARI. Il settore è stato inoltre caratterizzato da frequenti modifiche della disciplina di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale, strumento finalizzato ad assicurare un'equa distribuzione delle risorse ai comuni, con funzioni sia di compensazione delle risorse storiche che di perequazione, in un'ottica di progressivo abbandono della spesa storica. L'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse del Fondo, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, ha preso avvio nel 2015 con l'assegnazione di quote via via crescenti del Fondo. A seguito di ripetuti interventi volti a rinviare nel tempo il percorso di incremento dell'incidenza del criterio perequativo, il raggiungimento del 100% della perequazione, inizialmente previsto nell'anno 2021, è stato posticipato all'anno 2030.

Per quanto attiene alla fiscalità provinciale, dopo l'esito negativo del referendum costituzionale del 2016 sull'abolizione delle province, sono state previste misure straordinarie volte a garantire il sostegno finanziario necessario per l'esercizio delle funzioni fondamentali, soprattutto in relazione ad interventi finalizzati alla manutenzione di strade e scuole.

Il contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto speciale è stato determinato dalla legge in attuazione di nuovi accordi bilaterali, stipulati dallo Stato con le regioni Valle d'Aosta, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Tentino Alto Adige.

Infine, è proseguito il processo di attuazione delle misure volte al censimento e alla revisione straordinaria delle società partecipate da enti pubblici.

L'assetto normativo della finanza territoriale ha subito consistenti novità e modifiche a seguito dello scoppio della pandemia da Covid-19. La situazione determinata dall'emergenza epidemiologica ha determinato la necessità di assicurare, in relazione alle conseguenze da questa provocate, un adeguato sostegno finanziario agli enti territoriali, soprattutto a fronte di una prevedibile perdita di gettito da entrate proprie. Le risorse necessarie al perseguimento di questo fine sono state stanziate principalmente all'interno del decreto-legge n. 34/2020 (cd. "decreto rilancio"), del decreto-legge n. 104/2020 (cd. "decreto agosto") e del decreto-legge n. 41/2021 (cd. "decreto sostegni").

In particolare, il decreto-legge n. 34/2020 ha previsto l'istituzione di un Fondo, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, il quale concorre ad assicurare ai comuni, alle province e alle città metropolitane le risorse necessarie per l'espletamento delle funzioni fondamentali, anche in relazione alla possibile perdita di entrate locali connesse all'emergenza Covid-19. Ai fini della verifica della perdita di gettito delle entrate locali e dell'andamento delle spese dei singoli enti locali, è stato previsto l'obbligo di una certificazione volta ad attestare che la perdita di gettito sia riconducibile esclusivamente all'emergenza Covid-19, e non a fattori di altro genere. Il fondo ha ricevuto una dotazione iniziale di 3,5 miliardi di euro per l'anno 2020, successivamente integrata nell'importo di 1,67 miliardi di euro dal decreto-legge n. 104/2020, il quale ha introdotto, altresì, un meccanismo sanzionatorio di carattere finanziario per gli enti locali che non trasmettano la certifiazione entro un determinato termine. La legge di bilancio 2021 ha incrementato la dotazione del Fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali di 500 milioni di euro per l'anno 2021, successivamente incrementata di 1 miliardo di euro dal decreto-legge n. 41/2021.

Il decreto-legge n. 4/2022 (cd. "sostegni-ter") ha vincolato anche per l'anno 2022 le risorse di tale Fondo alla esclusiva finalità di ristoro della perdita di gettito e delle maggiori spese connesse all'emergenza Covid-19, consentendo altresì che le risorse assegnate agli enti locali negli anni 2020 e 2021 per l'emergenza sanitaria a titolo di ristori specifici di spesa possano essere utilizzate anche nel 2022 per le medesime finalità. Le risorse eventualmente non utilizzate alla fine del 2022 confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione e non possono essere svincolate.

Il decreto-legge n. 34/2020 ha istituito, inoltre, un Fondo per l'esercizio delle funzioni in materia di sanità, assistenza e istruzione, con una dotazione iniziale di 1,5 miliardi di euro per il 2020, da ripartire tra le Regioni e le Province autonome sulla base delle rispettive perdite di entrate tributarie dovute all'emergenza sanitaria. Il decreto-legge n. 104/2020 ha incrementato la dotazione del Fondo di 2,8 miliardi di euro, mentre il decreto-legge n. 41/2021 ha previsto un incremento di 260 milioni di euro per l'anno 2021.

Un ulteriore fondo, istituito dal decreto-legge n. 34/2020 nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, con una dotazione iniziale di 448 milioni di euro per il 2020, è stato destinato al ristoro, in favore di Regioni e Province autonome, delle minori entrate derivanti dal mancato versamento della prima rata dell'acconto dell'IRAP relativa al periodo di imposta 2020.

Sempre il decreto-legge n. 34/2020 ha istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un Fondo per compensare le imprese di trasporto pubblico locale e ferroviario regionale che abbiano subito riduzioni dei ricavi tariffati in conseguenza dell'emergenza epidemiologica, con una dotazione iniziale di 500 milioni di euro per il 2020, poi incrementato per la stessa annualità di ulteriori 400 milioni di euro dal decreto-legge n. 104/2020 e rifinanziato per l'anno 2021 con 800 milioni di euro dal decreto-legge n. 41/2021.

Ulteriori risorse sono state stanziate al fine di ristorare i Comuni di specifiche perdite di gettito legate all'emergenza epidemiologica (IMU per il settore turistico; imposta di soggiorno; Tosap e Cosap per le occupazioni temporanee per il commercio su aree pubbliche; TARI).

Misure sono state adottate dai decreti-legge n. 18/2020 (cd. "Cura Italia") e n. 34/2020 al fine di prevedere la sospensione della quota capitale dei mutui delle Regioni ordinarie (misura poi estesa alle Regioni speciali e alle Province autonome con il decreto-legge n. 104/2020) e la facoltà degli enti locali di rinegoziare o sospendere i mutui e le altre forme di prestito contratti con banche, intermediari finanziari e Cassa depositi e prestiti.

Nell'ambito del processo di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano, la normativa sulla governance del PNRR qualifica le Regioni, le Province autonome e gli enti locali come soggetti attuatori del Piano, insieme con le amministrazioni centrali dello Stato. Nella prima Relazione sullo stato di attuazione del PNRR, presentata al Parlamento il 23 dicembre 2021, il Governo ha stimato che circa il 36 per cento delle risorse del PNRR saranno affidate a Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni o altre amministrazioni locali. Si tratta di un ammontare di risorse pari a 66,4 miliardi di euro, se si considera il PNRR in senso stretto; la cifra sale a circa 80 miliardi di euro considerando anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari.

In questo ambito, alle Regioni e agli enti locali spetta dunque la realizzazione operativa di una parte importante dei progetti di investimento finanziati all'interno del PNRR. Per quanto concerne più specificamente le Regioni, esse sono tenute ad assicurare, altresì, il monitoraggio dei dati e la trasmissione delle informazioni necessari a consentire il controllo del rispetto dei tempi per la realizzazione degli interventi. Al fine di assicurare il coordinamento delle relazioni tra le Amministrazioni statali titolari di interventi del PNRR e gli enti territoriali è stato istituito il Nucleo PNRR Stato-Regioni presso il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie della Presidenza del Consiglio dei ministri. Si prevede, inoltre, che i Presidenti di Regioni e delle Province autonome partecipino alle sedute della Cabina di regia quando sono esaminate questioni di competenza regionale o locale. Le Regioni e gli enti locali sono rappresentati, infine, all'interno del Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale.