1. Nelle amministrazioni statali
Dal 1° gennaio 2019 nelle amministrazioni statali sono venute meno le limitazioni alla sostituzione del personale in uscita (cosiddetto turnover) introdotte a decorrere dal 2008; la percentuale del personale che si può assumere a regime è pari al contingente di personale corrispondente ad una spesa pari al 100% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente.

Per il solo 2025, la legge di bilancio n. 207 del 2024 prevede una riduzione del 25% del turn over nelle amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo), nelle agenzie e negli enti pubblici non economici con più di 20 dipendenti a tempo indeterminato. disponendo che tali amministrazioni possono procedere, nel medesimo 2025, ad assunzioni a tempo indeterminato di personale in misura non superiore ad un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 75% (in luogo del 100% previsto a regime) di quella relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente.
Tale riduzione non si applica alle aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale, al personale togato delle magistrature e agli avvocati e procuratori dello Stato, alle regioni a statuto ordinario, agli enti locali con più di 20 dipendenti a tempo indeterminato e alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura.
La medesima legge di bilancio dispone altresì che con DPCM si possa derogare a tale riduzione previa compensazione - fra amministrazioni soggette al medesimo regime assunzionale - delle facoltà assunzionali. Inoltre, entro il 30 aprile di ciascun anno, le somme derivanti dalla riduzione del turn over sono versate, dalle amministrazioni interessate, su apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato.
Si prevede, infine, che per rendere strutturali le economie realizzate nel 2025 conseguenti alla riduzione in esame del turn over, le amministrazioni, nell'ambito dei piani triennali dei fabbisogni, provvedono ad adeguare in riduzione la propria dotazione organica, anche in termini finanziari. Le amministrazioni non soggette alla adozione dei predetti piani provvedono ad adeguare la propria dotazione organica secondo i rispettivi ordinamenti assunzionali.

 2. Negli enti locali
La disciplina relativa alle facoltà assunzionali degli enti locali è dettata dal D.L. 34/2019, il quale parametra le assunzioni a tempo indeterminato di tali enti al rapporto percentuale fra la spesa per il personale e le entrate correnti.
In particolare:

• gli enti territoriali che registrano una spesa di personale sostenibile da un punto di vista finanziario possono assumere personale a tempo indeterminato sino ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente non superiore al valore soglia definito come percentuale, anche differenziata per fascia demografica, della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati definito con decreto ministeriale. Tale valore soglia è stato definito:
  • per le regioni, dal DM 3 settembre 2019, che ha fissato al 1° gennaio 2020 la decorrenza per l'applicazione della suddetta disciplina;
  • per i comuni, dal DM 17 marzo 2020, che ha fissato al 20 aprile 2020 la decorrenza per l'applicazione della suddetta disciplina;
  • per le province e le città metropolitane, dal DM 11 gennaio 2022, che ha fissato al 1° gennaio 2022 la decorrenza per l'applicazione della suddetta disciplina.

• gli enti territoriali che, pur avendo intrapreso un percorso di graduale contenimento del rapporto fra spese per il personale ed entrate, dal 2025 non avranno portato tale rapporto al di sotto del citato valore soglia saranno legittimate ad applicare un turnover pari al 30 per cento, fino al conseguimento del medesimo valore soglia.

Si ricorda che attualmente non è più vigente il divieto di assunzioni per le amministrazioni che nell'anno precedente non hanno rispettato il pareggio di bilancio, mentre rimane confermato il divieto per gli enti territoriali di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo in caso di mancato rispetto dei termini previsti per l'approvazione di determinati documenti contabili (quali il bilancio di previsione ed il rendiconto). Gli enti locali in dissesto finanziario possono comunque procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato necessarie a garantire l'attuazione del PNRR (art. 3-ter del D.L. 80/2021), nonché l'esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi e del settore sociale nel rispetto dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente in materia. Inoltre, tutte le assunzioni a tempo determinato o indeterminato programmate da tali enti e autorizzate per il 2022  possono essere pefezionate fino al 30 giugno 2023 anche se l'ente si trova in esercizio provvisorio (art. 1, c. 22-bis, D.L. 198/2022).Inoltre, il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo per gli enti territoriali che non rispettano i termini per la redazione o l'invio dei documenti contabili non si applica alle assunzioni a tempo indeterminato che possono essere effettuate, entro determinati contingenti, dal 2024 da parte delle regioni Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, delle città metropolitane, delle province, delle unioni dei comuni e dei comuni appartenenti alle predette regioni, nonché dal Dipartimento per le politiche di coesione (art. 8, c. 6, D.L. 19/2024).

La normativa in materia di contenimento della spesa di personale per gli enti locali, dettata dagli articoli 557-quater e 562 della L. 296/2006, non è stata abrogata dal richiamato D.L. 34/2019 e si ritiene dunque ancora in vigore, anche sulla base di alcune pronunce univoche della Corte dei conti (Sez. Lombardia delibere n. 164/2020 e 243/2021 e Sez. Campania delibera n. 208/2021).

La Corte ha spiegato che il nuovo sistema disegnato dal D.L. 34/2019, si riferisce ai soli contratti a tempo indeterminato, mentre il limite di spesa di cui alla richiamata L. 296/2006 riguarda l'intero aggregato della spesa di personale ed è derogabile nelle sole ipotesi previste dalla legge. Tra tali deroghe la Corte inserisce quella prevista dal l'art. 7, comma 1, del richiamato D.M. 17 marzo 2020 secondo cui la maggior spesa per assunzioni di personale a tempo indeterminato.

3. Fondo per le assunzioni di personale da parte delle amministrazioni centrali

La legge di bilancio n. 197 del 2022 ha istituito un Fondo per le assunzioni di personale da parte delle amministrazioni centrali dello Stato che conseguiranno determinati obiettivi di spesa negli anni 2023, 2024 e 2025.
Tale Fondo ha una dotazione pari a 20 milioni di euro per il 2023, 25 milioni per il 2024 e 30 milioni a decorrere dal 2025, al fine del potenziamento delle competenze delle medesime amministrazioni in materia di analisi, valutazione delle politiche pubbliche e revisione della spesa.
Dal 2024, almeno l'80 per cento di tali risorse deve essere destinato alle assunzioni di personale non dirigenziale a tempo indeterminato e la eventuale restante quota al conferimento di incarichi a esperti nelle suddette materie, mentre per il solo 2023 le medesime risorse potranno essere impiegate anche solo per tale ultima finalità.

4. Piano dei fabbisogni di personale

Le amministrazioni pubbliche, sulla base dell'art. 6 del D.Lgs. 165/2001, adottano il Piano triennale dei fabbisogni di personale, sulla base del quale definire l'organizzazione degli uffici e la composizione dei relativi organici.

Tale Piano costituisce ora una sottosezione del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) – istituito dal D.L. 80/2021 e redatto entro il 31 gennaio di ogni anno – e indica la consistenza di personale al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di adozione del medesimo Piano, suddiviso per inquadramento professionale; deve evidenziare:

• la capacità assunzionale dell'amministrazione;
• la programmazione delle cessazioni dal servizio e la stima dell'evoluzione dei fabbisogni di personale;
• le strategie di copertura del fabbisogno e di formazione del personale, evidenziando le priorità strategiche in termini di riqualificazione o potenziamento delle competenze;
• le situazioni di soprannumero o le eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali.

Le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale in coerenza con le linee di indirizzo previste dal medesimo D.Lgs. 165/2001 e recentemente adottate con DM 22 luglio 2022, volte anche a superare l'automatismo nei meccanismi di turnover suesposti.

Tra le principali novità introdotte da tale decreto si segnalano:

1. la previsione che le PA, al fine di individuare il fabbisogno di personale, dovranno considerare non solo le conoscenze teoriche dei dipendenti, ma anche le capacità tecniche e comportamentali;
2. la previsione, conseguente al punto 1, che nei concorsi bisognerà valutare anche le cosiddette "soft skills", come la capacità di innovare le procedure amministrative, lavorare in squadra e prendere decisioni in modo autonomo;
3. il superamento del concetto di "profilo professionale", inteso come l'insieme delle attività e caratteristiche definiscono una figura professionale, a beneficio di quello di "famiglia professionale", inteso come ambito professionale omogeneo caratterizzato da competenze similari o da una base professionale e di conoscenze comune.

Per quanto riguarda il personale precario delle P.A. l'articolo 20 del  D.Lgs. 75/2017 prevedeva in via transitoria sia una specifica procedura di stabilizzazione diretta, sia l'espletamento di specifiche procedure concorsuali riservate.

• risulti in servizio, successivamente al 28 agosto 2015, con  contratti a tempo determinato (ad eccezione del contratto di somministrazione) presso l'amministrazione che procede all'assunzione;
• sia stato  reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte,  con procedure concorsuali (anche se espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all'assunzione);
• abbia  maturato, al 31 dicembre 2022 (31 dicembre 2024 per gli assistenti sociali), alle dipendenze dell'amministrazione che procede all'assunzione,  almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni. Per la stabilizzazione presso gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, ai fini di tale requisito, rilevano anche i periodi di servizio prestati presso altre amministrazioni del Servizio sanitario nazionale.
  Come anticipato, per gli enti territoriali, la suddetta possibilità di stabilizzazione - previo colloquio selettivo e all'esito della valutazione positiva dell'attività lavorativa svolta - è concessa sino al 31 dicembre 2026 (art. 3, c. 5, D.L. 44/2023) nei confronti del personale non dirigenziale già in servizio come dipendente a tempo determinato che abbia maturato almeno trentasei mesi di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l'amministrazione che procede all'assunzione.

Per quanto concerne il secondo profilo, fino al 31 dicembre 2024 (31 dicembre 2026 per gli enti pubblici di ricerca) le medesime amministrazioni possono bandire procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al 50 per cento dei posti disponibili, al personale che possegga tutti i seguenti requisiti:

• risulti titolare, successivamente al 28 agosto 2015^, di un contratto di lavoro flessibile (ad eccezione del contratto di somministrazione) presso l'amministrazione che bandisce il concorso;
• abbia maturato al 31 dicembre 2024 almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l'amministrazione che bandisce il concorso (termine che riguarda anche il personale sanitario).

Le suddette disposizioni incontrano, inoltre, delle limitazioni . In particolare:

• ai fini delle suddette procedure, non rileva il servizio prestato negli uffici di diretta collaborazione dei Ministri o degli organi politici delle regioni, né i servizi prestati presso gli uffici di supporto agli organi di direzione politica degli enti locali;
• le amministrazioni interessate dalla stabilizzazione e dai concorsi riservati non possono instaurare ulteriori rapporti di lavoro flessibile, per le professionalità interessate, fino al termine delle relative procedure, mentre hanno facoltà di prorogare i corrispondenti rapporti di lavoro flessibile con i partecipanti alle procedure richiamate fino alla loro conclusione, nei limiti delle risorse disponibili. Tale divieto non si applica agli enti pubblici di ricerca;
• le procedure richiamate non si applicano al personale dirigenziale (ad eccezione di quello degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale), al personale docente, educativo e amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) presso le istituzioni scolastiche ed educative statali, ai comuni che per l'intero quinquennio 2012-2016 non abbiano rispettato i vincoli di finanza pubblica, ai contratti di somministrazione di lavoro presso le pubbliche amministrazioni.

Per la stabilizzazione da parte degli enti territoriali del personale non dirigenziale già in servizio come dipendente a tempo determinato, che - come già detto - può avvenire sino al 31 dicembre 2026, è richiesto non solo aver maturato almeno trentasei mesi di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l'amministrazione che procede all'assunzione, ma anche un previo colloquio selettivo e all'esito della valutazione positiva dell'attività lavorativa svolta (art. 3, c. 5, D.L. 44/2023).

Per quanto concerne la stabilizzazione del personale non dirigenziale già assunto a tempo determinato dalle amministrazioni titolari di progetti previsti nel PNRR, dal 1° gennaio 2027 le suddette amministrazioni possono procedere alla stabilizzazione del suddetto personale che ha prestato servizio continuativo per almeno quindici mesi nella qualifica ricoperta, previo colloquio selettivo e in presenza di una valutazione positiva dell'attività svolta (art 35-bis D.L. 115/2022 come modificato da art. 4 D.L. 13/2023).

Giurisprudenza costituzionale

La giurisprudenza costituzionale (vedi infra) ha più volte ribadito la necessità che le procedure di stabilizzazione siano armonizzate con il dettato dell'articolo 97 della Costituzione, che postula l'accesso agli impieghi pubblici mediante concorso pubblico.
In particolare, con la sentenza n. 250 del 2021 – che ha deciso circa una questione di legittimità costituzionale proprio con riferimento al citato art. 20 del D.Lgs. 75/2017 - la Corte ha sottolineato la natura derogatoria di tali procedure rispetto allo strumento ordinario del pubblico concorso "in quanto introducono un percorso riservato ad una platea ristretta di soggetti che risultino in possesso di determinati requisiti e abbiano maturato un determinato periodo di esperienza lavorativa in ambito pubblico, secondo dettagliate disposizioni previste da specifiche leggi".
La Consulta ha altresì chiarito – con la sentenza n. 99 del 2023 – che "trattandosi di disposizioni derogatorie al predetto principio del concorso pubblico", esse comportano ‘un giudizio di ponderazione a soluzione aperta tra ragioni diverse e confliggenti, in primo luogo quelle che sorreggono la norma generale e quelle che viceversa sorreggono la norma derogatoria: un giudizio che […] appartiene primariamente al legislatore (sentenza n. 140 del 2009). Tale giudizio è, pertanto, suscettibile di censure di legittimità costituzionale solo nei casi di manifesta irragionevolezza (sentenza n. 207 del 2017)".

Un altro aspetto da considerare è la necessità di leggere le disposizioni recanti stabilizzazioni del personale precario alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di riserva di posti nei concorsi pubblici.
Il principio secondo il quale può essere riservata a concorsi interni, in presenza di determinate condizioni, una quota non superiore al 50 per cento dei posti disponibili è rinvenibile in numerose sentenze della Corte costituzionale (cfr., tra le altre, le sentenze n. 194 del 2022, n. 225 del 2010 e n. 90 del 2012).
In particolare, nella sentenza n. 90 del 2012 la Corte ha ricordato che "l'attivazione solo delle procedure riservate agli interni (le quali possono giungere fino al limite del 50 per cento dei posti coperti attraverso prove pubbliche del triennio precedente), congiuntamente alla mancata effettuazione dei concorsi per i candidati esterni, determina la violazione della norma interposta [ai fini della valutazione del rispetto degli articoli 3 e 97 ndr], rappresentata dal comma 1-bis dell'articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001, che prevede la "possibilità per l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso".

Sul punto, si segnala che il Dipartimento della funzione pubblica , con parere 10 luglio 2022, in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, ribadisce che, una volta determinato in base alla suddetta percentuale del 50 per cento il numero delle posizioni disponibili, esse saranno accessibili solo e soltanto dall'esterno e, quindi, intangibili rispetto a qualsiasi altra procedura a carattere riservato, quantunque volta alla valorizzazione del personale già in servizio presso l'ente.

La Corte costituzionale ha altresì evidenziato che alla quota massima del 50 per cento non si può derogare sulla base della circostanza che determinate categorie di personale abbiano prestato attività a tempo determinato presso l'amministrazione interessata (sentenza n. 205 del 2006), o sulla base della personale aspettativa degli aspiranti ad una misura di stabilizzazione (sentenza n. 81 del 2006), o sulla base della circostanza che il personale suscettibile di essere stabilizzato senza alcuna prova selettiva sia stato a suo tempo assunto con contratto a tempo determinato, sulla base di un pubblico concorso, perché tale circostanza, per effetto della diversità di qualificazione richiesta delle assunzioni a termine rispetto a quelle a tempo indeterminato, non offre adeguata garanzia né della sussistenza della professionalità necessaria per il suo stabile inquadramento nei ruoli degli enti pubblici regionali, né del carattere necessariamente aperto delle procedure selettive (sentenze n. 235 del 2010 e n. 137 del 2013).

1. Procedure concorsuali per il personale non dirigenziale

Preliminarmente, si fa presente che il D.L. 25/2015 (art. 4, c. 1) ha specificato che il concorso è lo strumento ordinario e prioritario per il reclutamento di personale da parte delle pubbliche amministrazioni, fatto salvo il principio secondo cui l'autorizzazione a nuovi concorsi è subordinata alla verifica dell'avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate.

La disciplina per i concorsi per il personale non dirigenziale banditi dalle pubbliche amministrazioni, ad eccezione di quello in regime di diritto pubblico successivamente al 1° maggio 2022 è dettata dall'articolo 35-quater del D.Lgs. 165/2001 (inserito dall'art. 3 del D.L. n. 36/2022) che:

• prevede l'espletamento di almeno una prova scritta, specificando che la stessa può avere anche un contenuto teorico-pratico;
• specifica che la prova orale comprende l'accertamento della conoscenza di almeno una lingua straniera;
• specifica che le prove di esame sono finalizzate ad accertare il possesso delle competenze, intese come insieme delle conoscenze e delle capacità tecniche o manageriali che devono essere specificate nel bando e definite in maniera coerente con il profilo ricercato.

Si prevede inoltre:

• la possibilità che le prove di esame siano precedute da forme di preselezione, con test predisposti anche da imprese e soggetti specializzati in selezione di personale, per l'accertamento delle conoscenze o competenze indicate nel bando;
• che i contenuti di ciascuna prova sono disciplinati dalle singole amministrazioni responsabili dello svolgimento delle procedure concorsuali, le quali adottano la tipologia selettiva più adatta, prevedendo, per l'assunzione di profili specializzati, anche la valutazione delle esperienze lavorative pregresse e pertinenti;
• la possibilità che le predette amministrazioni prevedano che nella predisposizione delle prove le commissioni siano integrate da esperti in valutazione delle competenze e selezione;
• in relazione a specifiche esigenze o per scelta organizzativa dell'amministrazione procedente, la possibilità di prevedere per tutti i concorsi, e non solo per quelli svolti durante la fase emergenziale come prima previsto, lo svolgimento in modo non contestuale delle prove concorsuali, purché siano assicurate la trasparenza e l'omogeneità delle stesse;
• l'utilizzo di strumenti informatici e digitali e, facoltativamente, lo svolgimento in videoconferenza della prova orale;
• per i profili qualificati ad elevata specializzazione tecnica, una fase di valutazione dei titoli correlati alla natura e alle caratteristiche delle posizioni bandite, ai fini dell'ammissione a successive fasi;
• la possibilità che i titoli, inclusi i titoli di servizio, e l'eventuale esperienza professionale concorrano alla formazione del punteggio finale in misura non superiore a un terzo;
• la possibilità per le amministrazioni di prevedere l'utilizzo di sedi decentrate per lo svolgimento delle prove concorsuali;
• che le commissioni esaminatrici dei concorsi possono essere suddivise in sottocommissioni, con l'integrazione di un numero di componenti pari a quello delle commissioni originarie e di un segretario aggiunto.

Si specifica altresì che le procedure di reclutamento si svolgono con modalità che ne garantiscano l'imparzialità, l'efficienza, l'efficacia e la celerità di espletamento, che assicurino l'integrità delle prove, la sicurezza e la tracciabilità delle comunicazioni, ricorrendo all'utilizzo di sistemi digitali diretti anche a realizzare forme di preselezione ed a selezioni decentrate.

 Inoltre, dal 1° novembre 2022 le amministrazioni centrali e le autorità amministrative indipendenti hanno l'obbligo di pubblicare i propri bandi di concorso sul Portale unico del reclutamento e, tramite la stessa piattaforma, acquisiscono le domande di partecipazione alle procedure selettive. Dal 2023, la pubblicazione sul medesimo portale delle procedure selettive esonera le PA dall'obbligo di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Il Portale è altresì esteso anche alle Regioni e agli enti locali per le rispettive selezioni di personale e le relative modalità di utilizzo sono definite con apposito decreto.

Si segnala che dal 2025 la validità delle facoltà assunzionali delle amministrazioni statali, delle agenzie e degli enti pubblici non economici autorizzate con DPCM non può essere superiore a 3 anni, non prorogabili.
Le suddette facoltà assunzionali relative ad annualità pregresse al 2025, già autorizzate o da autorizzare con il suddetto decreto, in scadenza alla data del 31 dicembre 2024 possono essere esercitate sino al 31 dicembre 2025 (termine non ulteriormente prorogabile) (art. 1, c. 1, D.L. 202/2024).

2. Concorsi pubblici unici

La normativa vigente (art. 3, c. 1, lett. d), D.L. 25/2025) dispone che il reclutamento delle figure professionali comuni e delle elevate professionalità delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie e degli enti pubblici non economici avviene con concorsi pubblici unici organizzati dal Dipartimento della Funzione pubblica, che si avvale della Commissione RIPAM. Se richiesto, il Dipartimento Funzione pubblica autorizza le amministrazioni a procedere autonomamente per il reclutamento di specifiche professionalità.
Le altre amministrazioni pubbliche possono rivolgersi al Dipartimento della Funzione pubblica e avvalersi della Commissione RIPAM per lo svolgimento delle proprie procedure concorsuali, ivi comprese quelle relative al reclutamento delle figure professionali comuni.
Si dispone altresì che il Dipartimento della funzione pubblica trasmetta al Parlamento e al Governo una relazione annuale sullo stato del reclutamento mediante concorsi unici entro il 31 maggio dell'anno successivo a quello di riferimento.

3. Reclutamento personale PNRR
Con il D.L. 80/2021 (art. 1) sono state previste modalità speciali volte ad accelerare le procedure selettive che possono essere utilizzate per il reclutamento di personale a tempo determinato e per il conferimento di incarichi di collaborazione da parte delle amministrazioni pubbliche, nonché dai soggetti attuatori, titolari di progetti previsti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza o, limitatamente agli incarichi di collaborazione necessari all'assistenza tecnica, finanziati esclusivamente a carico del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR. Tali rapporti di lavoro devono riguardare il personale destinato a realizzare i suddetti progetti.
Le suddette assunzioni riguardano:

• personale a tempo determinato da reclutare mediante procedure concorsuali (art. 1, c. 4, D.L. 80/2021). Tale personale può essere reclutato con le modalità speciali in oggetto anche da parte delle PA non interessate dall'attuazione del PNRR (art. 1, co. 4-bis, D.L. 80/2021);

• professionisti, esperti e personale in possesso di alta specializzazione da reclutare da appositi elenchi (art. 1, c. 5, D.L. 80/2021 e DM 14 ottobre 2021);
• personale con qualifica non dirigenziale in possesso di specifiche professionalità, che le regioni a statuto ordinario e i comuni possono assumere con contratto a tempo determinato (art. 31-bis D.L. 152/2021 e 11 del D.L. 36/2022).

 Per le assunzioni a tempo determinato, le prove concorsuali semplificate per il reclutamento del personale possono prevedere, oltre alla valutazione dei titoli, la sola prova scritta e possono essere svolte con le modalità digitali, decentrate e semplificate di cui all'art. 35-quater del D.Lgs. 165/2001. Inoltre, tali assunzioni a tempo determinato possono avvenire anche mediante utilizzo di graduatorie concorsuali vigenti.
Per il conferimento di incarichi di collaborazione a professionisti ed esperti, nonché per l'assunzione di personale con alta specializzazione a tempo determinato, si prevede l'istituzione di appositi elenchi le cui modalità di formazione sono definite dal DM del 14 ottobre 2021.
L'iscrizione all'elenco dei professionisti e degli esperti avviene previa registrazione al Portale del reclutamento, mentre quella all'elenco del personale in possesso specializzazione avviene all'esito di apposite di procedure idoneative che si effettuano con cadenza almeno annuale.
Per il conferimento di incarichi a professionisti ed esperti, le amministrazioni titolari di progetti previsti nel PNRR pubblicano avvisi di selezione sul Portale del reclutamento, che individua i potenziali candidati in possesso dei requisiti richiesti e genera un elenco. Le amministrazioni invitano al colloquio selettivo un numero di candidati per il conferimento dell'incarico pari ad almeno quattro volte il numero di professionalità richieste, assicurando il rispetto della parità di genere.
Per le assunzioni a tempo determinato di personale con alta specializzazione le amministrazioni, invece, attingono direttamente dall'elenco composto all'esito della predetta procedura esclusivamente in ordine di graduatoria.
 I contratti a tempo determinato e i contratti di collaborazione in esame possono essere stipulati per un periodo complessivo anche superiore a trentasei mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle singole amministrazioni e comunque non possono superare la data del 31 dicembre 2026, e possono essere rinnovati o prorogati per non più di una volta, anche per una durata diversa da quella iniziale.
Specifiche deroghe ai limiti di spesa per il personale imposti dalla normativa vigente sono state previste a favore delle amministrazioni che assumono a tempo determinato personale per l'attuazione dei progetti previsti nel PNRR (art. 1, D.L. n. 80/2021, art. 31-bis del D.L. 152/2021, art. 11 D.L. 36/2022 e art. 1, c. 562, L. 234/2021). Per sostenere i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che procedono alle suddette assunzioni, è istituito un apposito fondo nello stato di previsione del Ministero dell'interno, con una dotazione di 30 mln di euro annui per ciascuno degli anni dal 2022 al 2026.
Le pubbliche amministrazioni coinvolte a vario titolo nelle attività di coordinamento, gestione, attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR, di prorogare per una sola volta i contratti di consulenza e collaborazione con soggetti fisici esterni alla pubblica amministrazione, fino alla medesima data del 31 dicembre 2026 (art. 1, c. 995, L. 234/2021),
Infine, fino al 31 dicembre 2026, si consente che le amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR o nel Piano nazionale per gli investimenti complementari, inclusi le regioni e gli enti locali, possano attribuire, senza procedure concorsuali, incarichi (ad eccezione di quelli dirigenziali) retribuiti di lavoro autonomo a soggetti collocati in quiescenza (art. 10 D.L. 36/2022). Nel possibile ambito di tali incarichi rientrano anche determinate tipologie relative alle procedure per l'affidamento di un appalto o di una concessione pubblici, quali gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, direzione dell'esecuzione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, l'incarico di responsabile unico del procedimento, nonché gli incarichi che la stazione appaltante ritenga indispensabili a supporto dell'attività del responsabile unico del procedimento, in presenza di particolari esigenze alle quali non sia possibile far fronte con personale in servizio e per il tempo strettamente necessario all'espletamento delle procedure di reclutamento del personale dipendente. 

Le suddette modalità speciali di reclutamento sono estese (art. 8, c. 1-bis, D.L. 13/2023) anche alle assunzioni di personale con contratto di somministrazione. Anche tali contratti di somministrazione possono avere una durata superiore a trentasei mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle singole amministrazioni e comunque non eccedente il 31 dicembre 2026.

Al fine di valorizzare l'esperienza professionale maturata nei suddetti rapporti di lavoro a tempo determinato, le amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR prevedono, nei bandi di concorso per il reclutamento di personale non dirigenziale a tempo indeterminato, una riserva di posti non superiore al 40 per cento, destinata al predetto personale che, alla data di pubblicazione del bando, abbia svolto servizio per almeno trentasei mesi (art. 1, c. 3, D.L. 80/2021 e art. 4, c. 2, D.L. 25/2025).

I contratti a tempo determinato e quelli di somministrazione conclusi per il reclutamento di personale a tempo determinato da parte delle amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR sono esclusi dall'applicazione dei limiti percentuali previsti dalla normativa vigente che consente l'attivazione dei suddetti contratti entro precisi limiti numerici correlati al numero di lavoratori assunti (art. 1, c. 138, L. 207/2024).

Per approfondimenti circa gli interventi in materia di personale delle PA previsti nel PNRR si veda l'apposito tema.

3. Graduatorie

Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di due anni dalla data di approvazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali e quelli previsti per le graduatorie delle procedure concorsuali degli enti locali, valide per tre anni. Il principio della parità di condizioni per l'accesso ai pubblici uffici è garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all'assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato.

Nei concorsi pubblici sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale dopo l'ultimo candidato vincitore in numero non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso; l'applicazione di tale limite è esclusa per le graduatorie approvate nel 2024 e nel 2025.

L'elaborazione della graduatoria di merito è pubblicata anche su Portale del reclutamento e le clausole di riserva di posti previste dal bando si applicano, entro il limite del 20% degli idonei, non ai soli posti oggetto dei bandi, ma alla quota di graduatoria relativa ai medesimi idonei non vincitori 

Le PA, ricorrendo determinate condizioni, possono procedere allo scorrimento delle graduatorie entro tale limite. In partcolare (art. 3, c. 1, lett. d), D.L. 25/2015) lo scorrimento delle graduatorie, al fine dell'assunzione di idonei non vincitori, è ammesso entro il termine di validità delle graduatorie medesime e nei limiti delle facoltà assunzionali autorizzate a legislazione vigente – fermo restando il rispetto del limite e del termine di validità delle graduatorie, anche altre PA possono avvalersi della graduatoria relativa agli idonei non vincitori, anche per assunzioni a tempo determinato, previo accordo con l'amministrazione titolare della procedura concorsuale e solo se si tratta di profili professionali in graduatoria sovrapponibili a quelli individuati nella programmazione dell'amministrazione e se sono stati immessi in servizio tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti.

Tali previsioni si applicano ai concorsi pubblici banditi successivamente al 22 giugno 2023, mentre il suddetto limite relativo agli idonei non si applica ai concorsi banditi per il reclutamento di personale sanitario e socio sanitario, educativo, scolastico, dei ricercatori, nonché di personale in regime di diritto pubblico, ai concorsi banditi dagli enti territoriali e locali e da enti e agenzia da questi controllati o partecipati che prevedono un numero di posti messi a concorso non superiore a 20 unità, per i comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti e per l'effettuazione di assunzioni a tempo determinato.

1.1 Inquadramento dei dipendenti pubblici in aree funzionali, la progressione all'interno dell'area e l'accesso ad aree superiori

La disciplina concernente l'inquadramento dei dipendenti pubblici in aree funzionali, la progressione all'interno dell'area e l'accesso ad aree superiori è attualmente dettata dal D.Lgs. 165/2001 (art. 52, come modificato dall'art. 3, co. 1, del D.L. 80/2021).
In primo luogo, il personale delle amministrazioni pubbliche - ad eccezione dei dirigenti e del personale docente della scuola e degli istituti di alta formazione artistica, musicale e coreutica – è articolato in almeno tre aree funzionali. L'individuazione di un'ulteriore area funzionale, destinata all'inquadramento del personale di elevata qualificazione, è demandata alla contrattazione collettiva.
Le progressioni all'interno della stessa area avvengono secondo principi di selettività - in funzione delle capacità, della qualità dell'attività svolta e dei risultati conseguiti - e attraverso l'attribuzione di fasce di merito. 

Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree (e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse) avvengono attraverso una procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni di servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli professionali e di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso all'area, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti.

1.2 Mobilità nel pubblico impiego

Mobilità intercompartimentale (art. 29-bis D.Lgs. 165/2001)

Si sostanzia in processi di mobilità fra i comparti di contrattazione delle pubbliche amministrazioni del personale non dirigenziale. A tal fine, il D.P.C.M. 26 giugno 2015 ha definito la tavola di corrispondenza fra i livelli economici di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione.

Mobilità volontaria (art. 30 D.Lgs. 165/2001)

Istituto che permette di ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, dietro domanda di trasferimento e, in generale, con assenso dell'amministrazione di appartenenza. Tuttavia - fino all'introduzione di nuove procedure per la determinazione dei fabbisogni standard di personale delle amministrazioni pubbliche - per il trasferimento tra le sedi centrali di differenti ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici nazionali non è richiesto l'assenso dell'amministrazione di appartenenza.

Inoltre, nell'ambito dei rapporti di lavoro, i dipendenti possono essere trasferiti all'interno della stessa amministrazione o, previo accordo tra le amministrazioni interessate, in altra amministrazione, in sedi collocate nel territorio dello stesso comune, ovvero, a distanza non superiore a 50 chilometri dalla sede in cui il dipendente è adibito.

L'art. 3 del D.L. 80/2021 ha modifica parzialmente la suddetta disciplina limitando i casi in cui tale forma di mobilità sia subordinata all'assenso dell'amministrazione di appartenenza. In particolare, la condizione dell'assenso permane qualora ricorra una delle seguenti fattispecie:

•   si tratti di posizioni motivatamente infungibili e tale carattere e la motivazione medesima siano stati dichiarati dall'amministrazione di appartenenza;
•   il richiedente la mobilità sia stato assunto da meno di tre anni;
•   la mobilità determini, per l'amministrazione di appartenenza, una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente;
•   il richiedente sia dipendente di determinate amministrazioni.

In base all'art.3,  co.1, lett.c), del DL 25/2025, le amministrazioni, ad eccezione della Presidenza del Consiglio, devono destinare alla procedura di mobilità volontaria una percentuale non inferiore al 15%  delle facoltà assunzionali (in luogo del numero di posti messi a concorso), provvedendo, in via prioritarìa, all'immissione in ruolo dei dipendenti provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando, appartenenti alla stessa area funzionale - con esclusione del personale comandato presso gli uffici di diretta collaborazione o equiparati - che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio da almeno dodici mesi e che abbia conseguito una valutazione della performance pienamente favorevole. Le pubbliche amministarzioni, dunque, possono mettere a concorso le posizioni non ricoperte in tale limite. In assenza dell'avvio di tali procedure entro l'anno di riferimento sono ridotte nella misura del quindici per cento le facoltà assunzionali per l'anno successivo e i comandi in essere presso l'amministrazione  cessano allo scadere del termine di sei mesi dall'avvio delle procedure concorsuali, senza possibilità di riattivarli per un periodo di diciotto mesi (neanche con riferimento a personale diverso da quello cessato). In caso di mancata presentazione della domanda di inquadramento, si prevede che il comando cessi alla naturale scadenza e che il dipendente non possa essere ulteriormente comandato presso altra amministrazione per i successivi 18 mesi. Tali inquadramenti avvengono, nei limiti dei posti vacanti, nell'area funzionale e posizione economica corrispondente a quella posseduta presso le amministrazioni di provenienza e possono essere disposti anche se la vacanza sia presente in area diversa da quella di inquadramento purché sia assicurata la neutralità finanziaria, previa rimodulazione della dotazione organica.

Il medesimo art. 3 del DL 25/2025, al comma 2, poi ha previsto disciplina transitoria per il 2025 in tema di mobilità volontaria, stabilendo che le pubbliche amministrazioni, esclusa la Presidenza del Consiglio, inquadrano, nell'ambito di un previo ricorso all'istituto della mobilità volontaria e nei limiti delle facoltà assunzionali (autorizzate a legislazione vigente), il personale proveniente da altre amministrazioni che ne abbia fatto richiesta e che:

-si trovi in posizione di comando o di fuori ruolo;

-abbia maturato, in tali posizioni, almeno dodici mesi di servizio;

-abbia conseguito una valutazione della performance pienamente favorevole.

In relazione a tale disciplina transitoria, si specifica che, in caso di mancata attivazione della predetta procedura di mobilità entro l'anno 2025, i comandi in essere presso l'amministrazione interessata cessano alla naturale scadenza e comunque non oltre il 30 aprile 2026.

Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività (art. 31 D.Lgs. 165/2001)

Nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano l'articolo 2112 del codice civile (che prevede la continuazione del rapporto di lavoro con l'acquirente e la conservazione dei diritti che da esso derivano) e si osservano le procedure di informazione e di consultazione

Scambio di funzionari appartenenti a Paesi diversi e temporaneo servizio all'estero (art. 32 D.Lgs. 165/2001)

I dipendenti delle amministrazioni pubbliche, a seguito di appositi accordi di reciprocità stipulati tra le amministrazioni interessate, possono essere destinati a prestare temporaneamente servizio presso amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell'Unione europea, degli Stati candidati all'adesione e di altri Stati con cui l'Italia intrattiene rapporti di collaborazione, nonché presso gli organismi dell'Unione europea e le organizzazioni ed enti internazionali cui l'Italia aderisce

Mobilità collettiva (artt. da 33 a 34-bis D.Lgs. 165/2001)

La mobilità collettiva (che si verifica nelle ipotesi di soprannumero o eccedenze di personale) è regolamentata da una specifica disciplina alla quale devono attenersi le amministrazioni (con conseguente divieto di assunzioni in caso di mancata osservanza della stessa). Scopo dell'istituto è verificare la possibilità di applicare le norme in materia di collocamento a riposo d'ufficio al compimento dell'anzianità massima contributiva del personale interessato, oppure di pervenire alla ricollocazione totale (o parziale) del personale in soprannumero o di eccedenza nell'ambito della stessa amministrazione (o presso altre amministrazioni comprese nell'ambito della regione o in quello diverso determinato dai contratti collettivi nazionali), anche mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro o a contratti di solidarietà. Il personale in disponibilità è iscritto in appositi elenchi secondo l'ordine cronologico di sospensione del rapporto di lavoro.

1. Risorse per la contrattazione collettiva
Le risorse destinate alla contrattazione collettiva del pubblico impiego per il triennio 2019-2021 sono state pari a 1.750 milioni di euro per il 2020 e a 3.375 milioni di euro annui dal 2021 e quelle per il triennio 2022-2024 sono state pari a 310 milioni di euro per il 2022, a 1,500 milioni per il 2023 e a 500 milioni dal 2024, incrementate, da ultimo, dalla legge di bilancio 2024 (art. 1, c. 27, L. 213/2023) di 3 mln per il 2024 e di 5 mln per il 2025.
Per il solo anno 2023, 1 miliardo di euro è stato destinato all'erogazione di un emolumento accessorio una tantum, per tredici mensilità, determinato nella misura dell'1,5 per cento dello stipendio con effetti ai soli fini del trattamento di quiescenza.

Come disposto dalla legge di bilancio 2025, le risorse destinate alla contrattazione collettiva del pubblico impiego per il triennio 2025-2027 sono pari a 1.755 mln per il 2025, 3.550 mln per il 2026 e 5.550 mln annui dal 2027 (art. 1, c. 128, L. 207/2024) e per quella del triennio 2028-2030 sono pari a 1.954 mln per il 2028, 4.027 mln per il 2029 e 6.112 mln annui dal 2030 (art. 1, c. 131, L. 207/2024).
A valere sui suddetti oneri, la medesima legge di bilancio 2025 dispone, nelle more della definizione dei CCNL o dei provvedimenti negoziali relativi al triennio 2025-2027, l'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale pari, rispetto agli stipendi tabellari, allo 0,6 per cento dal 1° aprile 2025 al 30 giugno 2025 e dell'1 per cento a decorrere dal 1° luglio 2025.

2. Trattamento accessorio
In materia di trattamento accessorio dei dipendenti pubblici (compresi i dirigenti), si segnala che la normativa vigente (art. 23, c. 2, D.Lgs. 75/2017) prevede che l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016. La spesa del personale a tempo determinato assunto dalle regioni a statuto ordinario e dai comuni per il PNRR non rileva ai fini del raggiungimento del predetto limite (art. 3, c. 3, D.L. 44/2023).

La legge di bilancio 2025 (art. 1, c. 124, L. 207/2024) ha previsto che ai fini del rispetto del suddetto limite concorrono anche le risorse destinate - nell'ambito della contrattazione integrativa o di analoghi accordi previsti per il personale contrattualizzato in regime di diritto pubblico - a benefici di natura assistenziale e sociale previsti in materia di welfare integrativo.

La medesima legge di bilancio ha altresì disposto un incremento delle risorse per il trattamento accessorio dei dipendenti pubblici (compresi i dirigenti) rispetto a quelle destinate alla medesima finalità nel 2024 attraverso l'individuazione di una percentuale di incremento rispetto al monte retributivo del 2021 (e non del 2016 come previsto in via generale) delle medesime amministrazioni. Gli incrementi dei trattamenti sono stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale relativa al triennio 2022-2024.

Si segnalano inoltre le disposizioni dirette all'armonizzazione dei suddetti trattamenti.
In primo luogo, la legge di bilancio 2020 ha istituito un Fondo per l'armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale appartenente alle aree professionali (nonché di quello dirigenziale) dei ministeri con una dotazione di 135 milioni di euro annui a decorrere dal 2023. Ai fini della progressiva armonizzazione dei trattamenti economici accessori del suddetto personale, il DPCM 23 dicembre 2021 definisce gli incrementi per il 2020 e a decorrere dal 2021 delle indennità di amministrazione spettanti a tale personale, che dovranno essere recepiti nei rinnovi contrattuali. 
Successivamente, la legge di bilancio 2023 e il D.L. 75/2023 hanno stanziato risorse per armonizzare i trattamenti in oggetto del personale delle aree dell'Ispettorato nazionale del lavoro, dell'Agenzia nazionale delle politiche attive e dell'Agenzia italiana per la gioventù con quelli del personale del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, come rideterminate secondo i criteri fissati dal CCNL 2019-2021 del comparto funzioni centrali sottoscritto il 9 maggio 2022.

Si osserva, quindi, che il DPCM 27 dicembre 2024 ha provveduto, in relazione all'armonizzazione del trattamento accessorio di cui alla richiamata legge di bilancio 2020, alla ripartizione delle risorse destinate alla rideterminazione delle indennità di amministrazione e al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato del personale dei Ministeri e dell'Ispettorato nazionale del lavoro e che, in data 27 gennaio 2025, concluse le procedure di controllo, l'Aran e le parti sindacali hanno sottoscritto in via definitiva il testo del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro – Comparto Funzioni Centrali periodo 2022/2024. 

Si rileva, infine, che il DL 25/2025, al fine di proseguire il processo di progressiva armonizzazione dei trattamenti economici accessori del personale appartenente alle aree professionali e del personale dirigenziale dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha istituito, dal 2025, un fondo con una dotazione pari a 190 milioni di euro annui destinata all'incremento dei fondi del trattamento economico accessorio destinati alla contrattazione collettiva integrativa, rinviando ad uno o più DPCM, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e del Ministro dell'economia e delle finanze, la ripartizione delle risorse del fondo tra le predette amministrazioni.

3. Tetto agli stipendi
Preliminarmente, si ricorda che a decorrere dal 2014 è stato introdotto un limite massimo all'importo dei trattamenti economici dei dipendenti pubblici; dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a carico delle finanze pubbliche, emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo (inclusi i componenti degli organi di amministrazione, direzione e controllo), è pari a 240.000 euro, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente.
Sul tema, la legge di bilancio 2022 ha stabilito che, a decorrere dal 2022, il suddetto limite retributivo sia rideterminato sulla base della percentuale pari all'1,71 per cento a decorrere dal 1° gennaio 2020 (stabilita ai sensi dell'articolo 24, comma 2, della legge n. 448 del 1998), in relazione agli incrementi medi conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati come calcolati dall'Istat.