Per sostenere l'economia europea, colpita dalle conseguenze derivanti dall'epidemia da COVID-19, sono state adottate in sede europea diverse misure di sostegno. Tra esse, l'adozione di una maggiore flessibilità nella disciplina sugli aiuti di Stato a favore delle imprese, ai sensi di quanto consentito dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Il Trattato, infatti, se da un lato vieta, in quanto incompatibili con il mercato interno, gli aiuti pubblici selettivi, che favoriscono talune imprese o talune produzioni e falsano o minacciano di falsare la concorrenza, dall'altro dispone che possano essere considerati compatibili gli aiuti destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.

A marzo 2020, per supportare il tessuto imprenditoriale duramente colpito dalle conseguenze derivanti dall'epidemia da COVID-19, la Commissione ha adottato un Quadro di riferimento temporaneo, "Temporary framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak (COM 2020/C 91 I/01), cd. "Temporary Framework COVID-19", volto ad individuare fattispecie di aiuti ammissibili previa notifica, per importo ed entità tali da consentire agli Stati membri di supportare settori particolarmente pregiudicati (ad es., le attività produttive danneggiate dalle chiusure per il lockdown) o di particolare rilevanza pubblica nel contesto di crisi (ad esempio, gli aiuti per la ricerca in materia di antivirali).

Il Temporary Framework COVID-19 è stato esteso ed integrato più volte. Da ultimo, il 18 novembre 2021, con la Comunicazione C(2021) 8442, è stata approvata la sesta proroga del Quadro fino al 30 giugno 2022, e definito, nel contempo, un percorso per la graduale eliminazione degli aiuti legati alla crisi pandemica, alla luce della ripresa dell'economia europea.

Successivamente, in virtù degli sviluppi geopolitici verificatisi nel corso dell'anno 2022, si è manifestata la necessità di adottare nuovi strumenti eccezionali di sostegno in modo da compensare parzialmente gli effetti dell'aumento dei costi dell'energia ed in particolare lo shock dei prezzi verificatosi dopo l'invasione russa dell'Ucraina. La Commissione europea ha quindi adottato, il 23 marzo 2022, un nuovo Quadro temporaneo per far fronte alla crisi Ucraina - integrato ed esteso il 20 luglio 2022 e il 28 ottobre 2022 (qui il comunicato stampa).

Il 1° febbraio 2023, la Commissione ha inviato agli Stati membri, per consultazione, una bozza di proposta finalizzata a trasformare il Quadro temporaneo degli aiuti di Stato per la crisi Ucraina in un nuovo Quadro temporaneo di crisi e transizione per gli aiuti di Stato a seguito dell'aggressione della Russia all'Ucraina.

Il nuovo Framework, approvato il 9 marzo 2023, sostituisce, quindi, da tale data, il precedente quadro temporaneo di crisi. Il Quadro è stato emendato dapprima il 21 novembre 2023 (C/2023/1188) e, da ultimo il 2 maggio 2024 (C/2024/3113) (qui il testo consolidato).

A partire dal periodo pandemico, è stata anche avviata una revisione della disciplina non emergenziale sugli aiuti di Stato. Si rammenta, quanto ai regolamenti di esenzione per categoria e ai regolamenti de minimis, che la relativa disciplina, nei tempi recenti, ha operato in parallelo, ed anche in sinergia, con i Quadri temporanei. A tal fine, il legislatore europeo ha dapprima prorogato e integrato la normativa già vigente, e poi, nell'ottica di dare un maggiore stimolo alla ripresa e alla transizione verde, ha dato avvio ad una organica revisione di tale normativa, anche per consentire agli Stati membri maggiori ambiti d'azione e una maggiore flessibilità, esimendoli, per ulteriori forme di sostegno settoriali, strettamente legate alla neutralità climatica e alla transizione energetica, dall'obbligo di notifica preventiva delle relative misure di aiuti (le misure in esenzione devono comunque essere comunicate).

Tale processo di revisione è ancora in corso.

Quanto agli orientamenti in materia di aiuti di Stato anch'essi sono stati oggetto di revisione, in quanto operano in parallelo ai regolamenti di esenzione per categoria.

All'indomani delle limitazioni determinate dalla pandemia, la ripresa economica ha incrementato la domanda di materie prime. I prezzi dell'energia e delle commodity, cresciuti rapidamente nella seconda parte del 2021, hanno accelerato ulteriormente dopo lo scoppio del conflitto russo ucraino.

L'aggressione militare russa contro l'Ucraina, le sanzioni imposte e le contromisure adottate dalla Russia hanno determinano ripercussioni sull'intero mercato interno dell'UE.

Con la Comunicazione della Commissione (2022/C 131 I/01), pubblicata in GUUE il 24 marzo 2022, la Commissione ha adottato il nuovo Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia a seguito dell'aggressione della Russia contro l'Ucraina, per ovviare alla carenza di liquidità delle imprese direttamente o indirettamente colpite dal grave turbamento dell'economia, dalle misure restrittive (sanzioni) imposte dall'UE o dai suoi partner internazionali e dalle relative contromisure adottate, in primo, dalla Russia.

Il Quadro è stato integrato dalla Commissione a luglio 2022 (COM 2022/C 280/01), all'indomani dell'adozione del sesto pacchetto di sanzioni nei confronti della Russia, nonchè integrato e prorogato il 28 ottobre 2022 (2022/C 426/01) (qui, il comunicato stampa). I termini di operatività del Quadro e i massimali di aiuto concedibili sono stati considerevolmente elevati con la seconda modifica di ottobre.

Il 1° febbraio 2023, la Commissione ha inviato agli Stati membri, per consultazione, una bozza di proposta finalizzata a trasformare il Quadro Temporaneo degli aiuti di Stato per la crisi Ucraina in un nuovo Quadro temporaneo di crisi e transizione per gli aiuti di Stato a seguito dell'aggressione della Russia all'Ucraina.

Il nuovo Quadro, approvato ed efficace dal 9 marzo 2023, è stato successivamente emendato, dapprima il 21 novembre 2023 (C/2023/1188) e, da ultimo, il 2 maggio 2024 (C/2024/3113) (qui il testo consolidato).Si rinvia, più diffusamente, al comunicato stampa della Commissione del 2 maggio 2024.

Il Quadro temporaneo di crisi e transizione consente, dunque, attualmente, le seguenti misure di aiuto:

• sezione 2.1: aiuti di importo limitato, in qualsiasi forma, fino a 280 mila euro per le imprese operanti nel settore dell'agricoltura primaria e a 335 mila euro per le imprese attive nel settore della pesca o dell'acquacoltura fino al 31 dicembre 2024 e fino a 2,25 milioni di euro in tutti gli altri settori fino al 30 giugno 2024 (termine, quest'ultimo, scaduto);
• sezione 2.5: misure che accelerano la diffusione delle energie rinnovabili. Gli Stati membri possono istituire regimi di investimenti in tutte le fonti di energia rinnovabile, tra cui l'idrogeno rinnovabile, il biogas e il biometano, lo stoccaggio e il calore rinnovabile, anche mediante pompe di calore, con procedure di gara semplificate che possono essere attuate rapidamente, prevedendo nel contempo garanzie sufficienti per tutelare la parità delle condizioni. Nell'ambito di tali regimi gli aiuti possono essere concessi fino al 31 dicembre 2025, dopo di che continueranno ad applicarsi le norme abituali in materia di aiuti di Stato comprese, in particolare, le disposizioni corrispondenti della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia (CEEAG);
• sezione 2.6: misure che agevolano la decarbonizzazione dei processi industriali. Per accelerare ulteriormente la diversificazione dell'approvvigionamento energetico, gli Stati membri possono sostenere gli investimenti nella riduzione graduale dell'utilizzo di combustibili fossili, in particolare attraverso l'elettrificazione, l'efficienza energetica e lo spostamento verso l'utilizzo di idrogeno rinnovabile e idrogeno elettrolitico rispondente a determinati requisiti, con maggiori possibilità di sostenere la decarbonizzazione dei processi industriali mediante il passaggio ai combustibili derivati dall'idrogeno. Nell'ambito di tali regimi gli aiuti possono essere concessi fino al 31 dicembre 2025, dopo di che continueranno ad applicarsi le norme abituali in materia di aiuti di Stato comprese, in particolare, le disposizioni corrispondenti della CEEAG;
• sezione 2.8: misure per accelerare ulteriormente gli investimenti in settori strategici per la transizione verso un'economia a zero emissioni nette, consentendo aiuti agli investimenti per la fabbricazione di attrezzature strategiche, quali batterie, pannelli solari, turbine eoliche, pompe di calore, elettrolizzatori e dispositivi per la cattura e lo stoccaggio del carbonio, per la produzione di componenti fondamentali e per la produzione e il riciclaggio delle materie prime critiche necessarie. Nell'ambito di tali misure gli aiuti possono essere concessi fino al 31 dicembre 2025. Ulteriori informazioni sulle possibilità di sostegno delle misure volte ad accelerare la transizione verso un'economia a zero emissioni nette sono disponibili qui.

I regimi di sostegno consentiti dal nuovo Quadro trovano l'identico fondamento giuridico del Temporary Framework COVID-19: si richiama, in particolare, l'articolo 107, par. 3, lett. b) TFUE, che consente alla Commissione di dichiarare compatibili con il mercato interno aiuti, ad essa previamente notificati, destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro. Il Quadro (come quello COVID-19) è suddiviso in Sezioni e in sottosezioni, che disciplinano le specifiche, sopra citate, tipologie di aiuti notificabili e i criteri per l'ammissibilità degli stessi.

Il Quadro temporaneo trova applicazione in deroga alla cosiddetta "clausola Deggendorf", che vieta l'erogazione di aiuti di Stato ad imprese che debbano restituire precedenti aiuti giudicati illegali ed incompatibili dalla Commissione. A livello nazionale, si è pertanto resa necessaria una deroga alla normativa nazionale di recepimento di questo principio, contenuta nella legge n. 234/2012 (art. 46, comma 1), Le imprese sono state così autorizzate ad accedere ai regimi di aiuti del Temporary Framework, al netto dell'importo dovuto e non rimborsato, comprensivo degli interessi maturati fino alla data dell'erogazione (art. 53, comma 1- quater D.L. n. 34/2020, introdotto dall'articolo 50, comma 5 del D.L. n. 50/2022).

Per un esame analitico del Quadro, si rinvia più diffusamente al dossier "Gli aiuti di Stato - parte generale".

Quanto alla disciplina ordinaria degli aiuti di Stato, appare opportuna una breve premessa, volta a chiarire i principi generali della materia sanciti dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, al fine di contestualizzare l'ambito della disciplina di diritto derivato europeo che sotto si esporrà.

In via generale, secondo il Trattato, lo Stato membro deve notificare preventivamente le misure di aiuto alla Commissione europea prima di concederle. Purtuttavia, è ammessa l'adozione, da parte della Commissione, di regolamenti volti a disciplinare le categorie di aiuti per le quali il Consiglio ha stabilito che possono essere dispensate (esentate) dalla procedura di notifica ex ante.

Laddove, invece, l'aiuto di Stato non soddisfi le specifiche condizioni delineate per le categorie esentate,questo dovrà essere notificato ex ante alla Commissione UE e su di esso la stessa Commissione effettuerà un'analisi approfondita sulla base dei criteri stabiliti nel Trattato e nei diversi Orientamenti dalla essa adottati concernenti i settori interessati (gli Orientamenti sono adottati nella forma della Comunicazione).

Il regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio, successivamente abrogato e rifuso nel regolamento (UE) n. 2015/1588, ha quindi consentito alla Commissione:

• di adottare regolamenti di esenzione per categoria per determinate categorie di aiuti di Stato. Con tali regolamenti, la Commissione dichiara, a date condizioni, come compatibili con il Trattato determinate categorie di aiuti, esentandole così dall'obbligo di notifica preventiva (ex ante) e di approvazione della Commissione.
• di adottare i regolamenti "de minimis", con i quali la Commissione decide che taluni aiuti ivi indicati non soddisfano tutti i criteri di cui all'art. 107, par. 1, TFUE e li dispensa quindi dalla procedura di notifica ex ante, a condizione che tali aiuti, in un determinato arco di tempo, non superino un importo prestabilito per singola impresa.

Quanto ai regolamenti di esenzione per categoria e ai regolamenti de minimis, la relativa disciplina, nei tempi recenti, ha operato in parallelo, ed anche in sinergia, con i Quadri temporanei di aiuto per far fronte alla crisi da COVID e alla crisi energetica (si rinvia, sul punto, ai paragrafi di questo tema dedicati ai Termporary Framework). A tal fine, il legislatore europeo ha dapprima prorogato e integrato la disciplina già vigente, poi, nell'ottica di dare un maggiore stimolo alla ripresa e alla transizione verde, dato avvio ad una organica revisione della disciplina, anche per consentire agli Stati membri maggiori ambiti d'azione e una maggiore flessibilità, esimendoli dall'obbligo di notifica preventiva per ulteriori forme di sostegno settoriali, strettamente legate alla neutralità climatica e alla ricerca dell'indipendenza energetica (le misure in esenzione dovranno comunque essere comunicate). Tale processo di revisione è ancora in corso.

I vigenti regolamenti di esenzione per categoria sono:

• il regolamento (UE) 651/2014 della Commissione General Block Exemption Regulation "GBER", come emendato e prorogato dal regolamento (CE) 2023/1315 della Commissione del 23 giugno 2023 (qui la versione consolidata);
• il regolamento (UE) n. 2022/2472 (Agricultural Block Exemption Regulation cd. "ABER") , come modificato dal regolamento (UE) n. 2023/2607;
• il regolamento (UE) 2022/2473 c.d. "FIBER", come modifcato del regolamento (UE) 2022/2473 della Commissione.

I vigenti regolamenti "de minimis" sono:

• il regolamento 2831/2023/UE del 13 dicembre 2023, della Commissione, applicabile alle imprese operanti in tutti i settori, salvo specifiche eccezioni, tra cui la produzione primaria di prodotti agricoli della pesca e dell'acquacoltura, a decorrere dal 1 gennaio 2024 e fino al 31 dicembre 2030 (sono consentiti ulteriori sei mesi di ultrattività). Il nuovo regolamento si applica, comunque, anche agli aiuti concessi anteriormente alla sua entrata in vigore (1 gennaio 2024) purché soddisfino tutte le condizioni ivi previste;
• il regolamento(UE) 1408/2013, della Commissione, per le imprese del settore agricolo, modificato dal regolamento (UE) 2023/2391 del 4 ottobre 2023.

  Appare opportuno segnalare che la Commissione, il 2 maggio 2024, contestualmente alla comunicazione della modifica del Quadro temporaneo di crisi e transizione per gli aiuti di stato, finalizzata a prorogare di sei mesi, fino al 31 dicembre 2024, per i settori dell'agricoltura e della pesca, alcune disposizioni ivi contenute (Sezione 2.1 del Quadro), ha informato di voler avviare una revisione del regolamento agricolo "de minimis". La revisione è stata motivata dalla necessità di far fronte alle pressioni inflazionistiche degli ultimi anni e del contesto attuale, nel quale il settore agricolo è colpito dai prezzi elevati delle materie prime.

  Il 7 giugno 2024 la Commissione ha avviato una consultazione pubblica sulla sua proposta di modifica (qui il comunicato stampa).

• il regolamento (UE) 717/2014, della Commissione, per le imprese operanti nel settore della pesca e dell'acquacoltura, modificato dal regolamento (UE) 2023/2391 del 4 ottobre 2023;
• il regolamento (UE) 2832/2023 del 13 dicembre 2023 della Commissione, per le imprese che forniscono servizi di interesse economico generale (SIEG) in qualsiasi settore, con talune eccezioni (tra le quali quello della produzione primaria dei prodotti agricoli, della pesca e dell'acquacoltura).

Quanto agli orientamenti in materia di aiuti di Stato, anch'essi sono stati oggetto di revisione, in quanto operano in parallelo ai regolamenti di esenzione per categoria.In particolare si rammentano:

• gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia, adottati dalla Commissione con la Comunicazione COM (2022) 481 final  e  applicabili a decorrere dal 27 gennaio 2022;

• la disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (RSI), adottata dalla Commissione con la Comunicazione COM 2022/C 414/01 pubblicata in GUUE del 28 ottobre 2022 C414/1 ;

• gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà sono stati adottati dalla Commissione con la Comunicazione 2014/C 249/01 (GUUE del 31 luglio 2014 C249/1). Il loro periodo di applicazione è stato recentemente prorogato, fino al 2025, dalla Comunicazione della Commissione C/2023/1212 pubblicata in GUUE del 29 novembre 2023.

• Gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale sono stati adottati dalla Commissione europea con la Comunicazione (2021/C 153/01) e si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2022. Tali orientamenti sono stati rivisti con la Comunicazione (2023/C 194/05)e, da ultimo, integrati dalla Comunicazione C/2024/3516, per quanto riguarda la piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP).

  La Commissione europea ha approvato la Carta degli aiuti a finalità regionale 2022-2027 notificata dall'Italia, il 2 dicembre 2021, con Decisione C(2021)8655.  Con decisione C(2022)1545 final, del 18 marzo 2022 la Commissione europea ha approvato la modifica alla Carta. Con tale modifica, si è proceduto all'individuazione dei territori nelle "Zone c non predefinite". Con successiva decisione C(2023)8654 final del 18 dicembre 2023, la Commissione  ha approvato la modifica dell'elenco delle "zone c non predefinite" per il periodo dal 1° gennaio 2024 al 31 dicembre 2027. la Carta è stata oggetto di ulteriore modifica, approvata il 3 ottobre 2024, con la Decisione C(2024)6797 final. La modifica consente livelli più elevati di aiuti a finalità regionale agli investimenti per i progetti contemplati dalla piattaforma STEP.

  La Carta, comprensiva delle "zone a" e delle "zone c non predefinite", ha validità dal 1° gennaio 2022 al 31 dicembre 2027. Sul sito del Dipartimento per le politiche di coesione è possibile visualizzare una Mappa Interattiva della Carta degli Aiuti Italia 2022-2027.

• I nuovi orientamenti sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti per il finanziamento del rischio sono stati adottati con la Comunicazione (2021/C 508/01) e si applicano dal 1° gennaio 2022;

• I criteri per l'analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo (IPCEI) sono stati adottati dalla Commissione, con la Comunicazione 2021/C 528/02, pubblicata in Gazzetta Ufficiale dell'unione Europea C528/10 del 31 dicembre 2021;

• gli orientamenti in materia di aiuti di Stato nei settori agricolo e forestale e nelle zone rurali (cd. "Orientamenti agricoli") sono stati adottati dalla Commissione con la Comunicazione (2022/C) 485 del 14 dicembre 2022 e sono applicabili a decorrere dal 1° gennaio 2023 (cap. 3, punto 654). La Comunicazione della Commissione C/2024/1902 ha operato una rettifica, con efficacia retroattiva, alla Comunicazione di dicembre 2022;

• gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a favore delle reti a banda larga è stata adottata dalla Commissione con la Comunicazione 2023/C 36/01 pubblicata in GUUE il 31 gennaio 2023. Gli Orientamenti sono entrati in vigore l'1 febbraio 2023. 

La cornice normativa in materia di aiuti di Stato delineata dal Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea e nella normativa di diritto derivato da esso scaturente, descritta nei precedenti paragrafi, informa l'adozione e l'attuazione dei progetti di investimento e delle riforme contenute nei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza.

Il considerando n. 8) del Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce lo strumento di ripresa e resilienza, rimarca che gli Stati membri devono garantire che tutte le riforme e gli investimenti inclusi nei PNRR siano conformi alle pertinenti norme dell'UE in materia di aiuti di Stato e ne seguano tutte le procedure.

I fondi dell'Unione, erogati attraverso le Autorità degli Stati membri, diventano, infatti, risorse statali e possono pertanto costituire aiuti di Stato se ricorrono le condizioni di cui all'articolo 107 e seguenti del TFUE.

Dunque, in presenza di un aiuto di Stato, le misure devono essere notificate e approvate dalla Commissione prima che gli Stati membri possano concedere l'aiuto, a meno che tali misure non soddisfino le condizioni applicabili di un regolamento di esenzione per categoria (ad esempio, il regolamento generale di esenzione per categoria (GBER) che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE).

La Commissione ha pubblicato diversi modelli di orientamento - guiding templates - per assistere gli Stati membri nell'elaborazione dei loro Piani nazionali di ripresa e di resilienza in linea con le norme UE in materia di aiuti di Stato.

Il 21 dicembre 2020 sono stati adottati 11 modelli di orientamento che coprono diversi tipi di progetti di investimento in linea con le "iniziative faro europee" della Strategia annuale 2021 per una crescita sostenibile. L'11 febbraio 2021 la Commissione ha pubblicato 2 ulteriori modelli di orientamento per assistere gli Stati membri nell'elaborazione dei PNRR per quanto riguarda il sostegno alla digitalizzazione.

I modelli forniscono orientamenti settoriali su:

• casi in cui la presenza di aiuti di Stato può essere esclusa e pertanto non è necessaria una notifica preventiva alla Commissione;
• casi in cui si configura un aiuto di Stato, ma non è necessaria notifica in quanto la misura di aiuto rientra in un'esenzione per categoria; e
• casi in cui si configurerebbe un aiuto di Stato ed è necessaria una notifica, alla luce delle principali norme in materia di aiuti di Stato.

I modelli, soggetti ad aggiornamento, sono pubblicati sul sito istituzionale della Commissione europea.

Quanto alla redazione dei PNRR, nelle Linee Guida - Practical guidance to Member States for a swift treatment of State aid notifications in the RRF framework, aggiornate al 3 febbraio 2022 -  la Commissione ha invitato gli Stati membri a specificare nel PNRR, per ciascuna misura (riforme e investimenti), se, a loro avviso:

• il sostegno non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 107, par. 1, del TFUE oppure se
• la riforma o l'investimento è finanziato sulla base di un regime di aiuti (State aid scheme) di Stato esistente che rientra in un regolamento di esenzione per categoria, in particolare il GBER, o che è già approvato dalla Commissione (è necessario, in tal caso, il numero di riferimento di tale regime). Oppure,
• se la misura richiede una notifica, deve essere data indicazione di quando questa sarà pre-notificata o notificata alla Commissione e devono essere forniti dettagli sulla base di compatibilità prevista.

Lo Stato deve notificare le misure di aiuto alla Commissione prima di concederle, in conformità all'articolo 108, par. 3, del TFUE. Questo principio informa anche l'attuazione degli interventi del Piano Nazionale complementare al PNRR (PNC). L'articolo 1, comma 8 del D.L. n. 59/2021 (L. n. 101/2021) dispone, infatti, gli interventi del PNC, che sono soggetti alla procedura di notifica alla Commissione UE ai sensi dell'articolo 108, par. 3, TFUE, sono concessi solo previa autorizzazione della Commissione. In caso di decisione negativa, le risorse destinate all'intervento notificato e dichiarato incompatibile sono revocate e rimangono nella disponibilità dell'amministrazione titolare per essere destinate ad interventi in linea con le finalità del PNC, il cui cronoprogramma procedurale sia coerente con la necessità di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del medesimo Piano.