Politiche della legislazioneLegislative policies

La qualità della legislazione e l'attività del Comitato per la legislazione

The assessment parameters of the Committee on Legislation

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Nella XVIII Legislatura il Comitato per la legislazione si è in particolare confrontato con due emergenze: quella della pandemia da COVID-19  e quella dell'attuazione del PNRR.

Con riferimento alla pandemia da COVID-19, nei suoi pareri, il Comitato ha segnalato, tra le altre cose, l'opportunità di distinguere bene, anche ai fini del rispetto della riserva di legge relativa in materia di libertà di circolazione (art. 16 della Costituzione), tra le misure di contenimento da assumere con fonte legislativa e quelle che era possibile affidare alla fonte non legislativa. In una seconda fase, il Comitato ha raccomandato, ferma restando la legittimità del ricorso ai DPCM, lo spostamento di parte sostanziale delle misure di contenimento direttamente nella fonte legislativa, raccomandazione seguita dal Governo a partire dal decreto-legge n. 52 del 2021.

Con riferimento all'attuazione del PNRR, il Comitato per la legislazione ha in più occasioni raccomandato di evitare il ricorso a decreti-legge di attuazione multisettoriali, privilegiando invece lo strumento della legge delega per riforme organiche di settore.

Alla conclusione della Legislatura il Comitato ha rilevato in particolare tre profili critici nell'ambito della produzione legislativa: il monocameralismo alternato, la confluenza tra decreti-legge e la modifica esplicita di decreti-legge ancora in corso di conversione da parte di successivi decreti-legge.

Per approfondire questi aspetti si rinvia ai periodici rapporti   sui turni di presidenza del Comitato.

In the XVIII Legislature, the Committee on Legislation faced two emergencies in particular: the COVID-19 pandemic and the implementation of the National Recovery and Resilience Plan (NRRP). With reference to the COVID-19 pandemic, in its opinions, the Committee pointed out, among other things, that a clear distinction should be made, also in order to comply with the statutory reservation on freedom of movement (Article 16 of the Constitution), between the containment measures to be taken by legislative sources and those that could be entrusted to the non-legislative source. As a second step, the Committee recommended, without prejudice to the legitimacy of recourse to Prime Ministerial Decrees, that a substantial part of the containment measures be moved directly to the legislative source, a recommendation followed by the Government since Decree-Law No 52 of 2021. With regard to the implementation of the NRRP, the Committee on Legislation has on several occasions recommended avoiding the use of multi-sectoral implementing decree-laws, instead giving priority to the instrument of the enabling law for organic sector reforms. At the conclusion of the Legislature, the Committee identified three critical profiles in the field of legislative production: the alternating monocameralism, the merging of decree-laws and the explicit amendment of decree-laws, which are still in the process of being converted, by subsequent decree-laws.

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Con riferimento all'emergenza da COVID-19, merita segnalare le seguenti prese di posizione del Comitato per la legislazione:

  • il Comitato ha in primo luogo sottolineato – sia con condizioni sia con raccomandazioni - l'esigenza che la durata dei regimi normativi speciali o derogatori rispetto alla legislazione vigente legati all'emergenza avesse un termine temporale fisso e non – come invece in alcuni casi accaduto - un "rinvio mobile" alla durata dello stato d'emergenza dichiarato ai sensi dell'articolo 24 del codice della protezione civile (articolo 1 del decreto legislativo n. 1 del 2018) posto che tale dichiarazione e le sue proroghe avvengono con un atto non legislativo (la delibera del Consigliodei ministri);
  • è stato censurato l'utilizzo di fonti normative atipiche quali i decreti del Ministro dell'economia chiamati a modificare autorizzazioni legislative di spesa di cui all'articolo 265, comma 8, del decreto-legge n. 34 del 2020; a seguito della condizione sul punto contenuta nel parere del Comitato la norma è stata modificata;
  • più in generale il Comitato si è impegnato per chiarire in termini inequivoci, anche ai fini del rispetto della riserva di legge relativa in materia di libertà di circolazione di cui all'articolo 16, della Costituzione, il perimetro all'interno del quale i DPCM di contenimento dell'epidemia si potevano muovere, soprattutto attraverso la riflessione sul coordinamento tra il decreto-legge n. 19 del 2020, che definisce la "cornice" legislativa delle misure di contenimento dell'epidemia assumibili con DPCM, e il decreto-legge n. 33 del 2020 che ha disciplinato la fase di "riaperture" successive alla "prima ondata" della pandemia; anche in questo caso la condizione contenuta sul punto nel decreto-legge n. 83 del 2020, così come la successiva raccomandazione contenuta nel parere sul decreto-legge n. 125 del 2020 sono state recepite;
  • il parere reso nella seduta del 4 marzo 2021 sul decreto-legge n. 2 del 2021 ha raccomandato di approfondire l'ipotesi, ferma restando la legittimità del ricorso ai DPCM, di "ricondurre alla fonte legislativa – eventualmente anche attraverso decreti-legge - la definizione del quadro generale delle misure da applicare nelle diverse zone di diffusione del contagio"; la raccomandazione è stata poi trasfusa in un ordine del giorno accolto con una riformulazione dal Governo; a partire dal decreto-legge n. 52 del 2021, quindi, da un lato si è intervenuti con legge per prorogare la vigenza dell'ultimo DPCM recante la disciplina generale delle misure di contenimento dell'epidemia, il DPCM del 2 marzo 2021, dall'altro tali misure sono state significativamente integrate da disposizioni legislative.

Con riferimento all'attuazione del PNRR, merita segnalare le seguenti prese di posizione del Comitato:

  • le premesse del parere reso nella seduta del 10 marzo 2021 sul disegno di legge C. 2435 di riforma del processo penale contengono l'auspicio che "nell'ambito dell'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, si faccia ricorso, per le riforme di settore che si renderanno necessarie, a leggi-delega caratterizzate da una formulazione attenta dei principi di delega e da un forte coinvolgimento delle competenti commissioni parlamentari nel processo di attuazione della delega";
  • il parere reso, nella seduta del 17 novembre 2021, sul disegno di legge C 3354 di conversione del decreto-legge n. 152 del 2021 raccomandava di svolgere "una riflessione sull'opportunità, con riferimento al PNRR, di una programmazione legislativa condivisa tra Parlamento e Governo che eviti per il futuro di avvicinarsi alle scadenze previste dal PNRR con un numero significativo di provvedimenti legislativi ancora da approvare, il che rende inevitabile, come nel caso in esame, il ricorso a decreti-legge di ampie dimensioni, con possibile pregiudizio di un'adeguata istruttoria legislativa"; tale raccomandazione si è poi tradotta in un ordine del giorno accolto dal Governo nella discussione del provvedimento in Assemblea; la prima relazione sull'attuazione del PNRR, presentata il 23 dicembre 2021, il Governo abbia assunto l'impegno di "assicurare il dialogo con il Parlamento per definire, nell'ambito della programmazione dei lavori delle Camere, una organica trattazione delle misure normative da adottare che assicuri il rispetto delle prossime scadenze previste evitando il più possibile il ricorso alla decretazione d'urgenza"; la raccomandazione è stata però ribadita dal Comitato nel parere reso il 27 giugno 2022 sul disegno di legge C. 3626 di conversione del decreto-legge n. 36 del 2022;
  • nel parere reso nella seduta del 6 aprile 2022 sul disegno di legge C. 3475 recante delega per la riforma degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), il Comitato ha sottolineato, con una raccomandazione, l'esigenza di "una più regolare predisposizione delle analisi di impatto della regolamentazione (AIR) in particolar modo per i provvedimenti legislativi di attuazione del PNRR, per i quali l'AIR potrebbe costituire uno strumento prezioso per valutare in concreto l'idoneità delle disposizioni a realizzare gli specifici obiettivi previsti nella decisione del Consiglio UE del 13 luglio 2021 di approvazione del PNRR".

Nella sua attività il Comitato ha anche evidenziato i seguenti nodi problematici, che hanno visto un'accentuazione nella XVIII Legislatura:

  • il "monocameralismo alternato": dei 104 decreti-legge convertiti nel corso della Legislatura solo 5 hanno avuto una seconda lettura nel primo ramo di esame; merita segnalare anche che questa prassi ha coinvolto nella Legislatura in corso anche le leggi di bilancio: solo una delle quattro leggi di bilancio – la legge n. 145 del 2018, la legge di bilancio per il 2019 - di questa Legislatura ha visto quella che, nelle Legislature precedenti, con sporadiche eccezioni, era la "tradizionale" terza lettura;
  • la "confluenza" tra i decreti-legge (vale a dire l'approvazione in sede di conversione di un decreto-legge di un emendamento che riproduce il contenuto di un altro decreto-legge anch'esso in corso di conversione, disponendo contestualmente, nel disegno di legge di conversione, la sua abrogazione): il fenomeno ha interessato, nella XVIII Legislatura, 41 decreti-legge;
  • la modifica esplicita ad opera di decreti-legge successivi di decreti-legge ancora in corso di conversione. Questo fenomeno, suscettibile di determinare, ha evidenziato il Comitato, notevoli antinomie nel sistema delle fonti e sostanzialmente inedito prima di questa Legislatura, è stato rilevato, nella Legislatura in corso, in ben 13 pareri del Comitato.