Ambiente e gestione del territorioEnvironment and land management

Con il pacchetto europeo di misure sull'economia circolare (approvato in via definitiva il 22 maggio 2018) sono state modificate sei direttive in materia di rifiuti e discariche: la direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE) e le direttive "speciali" in materia di rifiuti di imballaggio (1994/62/CE), discariche (1999/31/CE), rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, cosiddetti RAEE (2012/19/UE), veicoli fuori uso (2000/53/CE) e rifiuti di pile e accumulatori (2006/66/CE).

I principali obiettivi introdotti riguardano:

- il riciclaggio entro il 2025 per almeno il 55% dei rifiuti urbani (60% entro il 2030 e 65% entro il 2035);

- la riduzione dello smaltimento in discarica, che dovrà scendere al 10% entro il 2035;

- il riciclaggio del 65% degli imballaggi entro il 2025 e il 70% entro il 2030;

- la raccolta separata dei rifiuti organici (entro il 2023) e dei rifiuti tessili (entro il 2025).

La delega per il recepimento delle citate direttive e i relativi principi e criteri direttivi sono contenuti negli articoli 14, 15 e 16 della legge di delegazione europea 2018 (legge 4 ottobre 2019, n. 117  ).

In attuazione di tali disposizioni il Governo, dopo l'espressione dei pareri delle commissioni parlamentari competenti  , ha emanato i seguenti decreti legislativi:

• d.lgs. 3 settembre 2020, n. 116  , di attuazione delle direttive (UE) 2018/851 e 2018/852 su rifiuti, imballaggi e rifiuti di imballaggio;

Nel settembre 2022 è stato trasmesso al Parlamento lo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116 (atto del Governo n. 433  ).

• d.lgs. 3 settembre 2020, n. 118  , di attuazione degli articoli 2 e 3 della direttiva (UE) 2018/849 in materia di pile, accumulatori e rifiuti di pile e accumulatori e rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche;
• d.lgs. 3 settembre 2020, n. 119  , di attuazione dell'articolo 1 della direttiva (UE) 2018/849 relativa ai veicoli fuori uso;

• d.lgs. 3 settembre 2020, n. 121  , di attuazione della direttiva (UE) 2018/850 relativa alle discariche di rifiuti.
  Si fa notare che con l'art. 51, commi 3-bis e 3-ter, del D.L. 104/2020, sono stati corretti alcuni refusi presenti nel testo del d.lgs. 121/2020.

 Al fine di fornire chiarimenti sulle criticità interpretative ed applicative del D.Lgs. 3 settembre 2020, n. 116, il Ministero della transizione ecologica (MiTE) ha emanato la nota 14 maggio 2021, 51657  . In tale circolare viene precisato che la stessa non riguarda le argomentazioni afferenti alla corretta qualificazione dei rifiuti urbani, come ridefiniti ai sensi dell'art. 183, comma 1, lettera b-ter), nonché le implicazioni sulla relativa disciplina fiscale, che sono state oggetto di apposita trattazione nell'ambito della nota esplicativa n. 37259 del 12 aprile 2021  .

Tra le misure previste dal PNRR in materia di economia circolare si segnalano in particolare gli investimenti per la realizzazione di nuovi impianti di gestione dei rifiuti e l'ammodernamento degli impianti esistenti (M2-C1.1-I.1.1), quantificati in 1,5 miliardi di euro, nonchè la linea di investimento dedicata a progetti "faro" di economia circolare (M2-C1.1-I.1.2) a cui sono destinati 600 milioni di euro.

Al fine di conseguire i citati obiettivi sono stati emanati:
- il  D.M. transizione ecologica 28 settembre 2021, n. 396   , con cui si è provveduto alla definizione delle procedure di evidenza pubblica da avviarsi per l'assegnazione delle risorse finanziarie previste per l'attuazione degli interventi relativi all'Investimento 1.1, Missione 2, Componente 1 del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) per la realizzazione di nuovi impianti di gestione dei rifiuti e l'ammodernamento di impianti esistenti.  Al fine della indizione delle procedure ad evidenza pubblica, tale decreto prevede l'emanazione di avvisi da parte del MiTE (i  testi degli avvisi sono disponibili nella pagina  "PNRR - Pubblicazione Decreti Economia Circolare"    del sito web del MiTE);
- il  D.M. transizione ecologica 28 settembre 2021, n. 397   , recante "Finanziamento dei progetti «Faro» di economia circolare che promuovono l'utilizzo di tecnologie e processi ad alto contenuto innovativo nei settori produttivi, individuati nel Piano d'azione europeo sull'economia circolare, quali: elettronica e ICT, carta e cartone, plastiche, tessili, nell'ambito dell'Investimento 1.2, Missione 2, Componente 1 del PNRR". Al fine della indizione delle procedure ad evidenza pubblica, tale decreto prevede l'emanazione di avvisi da parte del MiTE.
I  testi degli avvisi previsti dai citati decreti ministeriali sono disponibili nella pagina  "PNRR - Pubblicazione Decreti Economia Circolare"    del sito web del MiTE.

Sono inoltre considerati, quali elementi del PNRR cruciali per il settore in questione, la nuova strategia nazionale per l'economia circolare e il programma nazionale per la gestione dei rifiuti (PNGR). Tali documenti sono stati approvati, in linea con la scadenza del 30 giugno 2022 prevista dal PNRR, rispettivamente, con il D.M. 24 giugno 2022, n. 259   e con il D.M. 24 giugno 2022, n. 257  .

Da segnalare altresì che nella seduta del 27 aprile 2022, la Commissione Ambiente della Camera ha svolto l'audizione di Laura D'Aprile, capo del dipartimento per lo sviluppo sostenibile del Ministero della transizione ecologica, che ha depositato un documento   volto a illustrare gli obiettivi e gli investimenti del PNRR in materia di rifiuti e il Programma nazionale per la gestione dei rifiuti (PNGR).
Si fa altresì notare che l'articolo 22, commi 1 e 2,  del  D.L. 144/2022    (in corso di conversione),  reca disposizioni finalizzate ad accelerare la realizzazione di opere, impianti e infrastrutture necessari ai fabbisogni impiantistici individuati dal PNGR e dal PNRR.

Le disposizioni introdotte con provvedimenti d'urgenza

L'art. 113 del D.L. 18/2020   (recante "Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19") ha prorogato al 30 giugno 2020 i termini di scadenza dei seguenti adempimenti relativi alla gestione dei rifiuti:

• presentazione del MUD (modello unico di dichiarazione ambientale), per il quale la normativa vigente fissa il termine ordinario di presentazione al 30 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento (art. 113, co. 1, lett. a));
• presentazione della comunicazione annuale dei dati relativi a pile e accumulatori immessi sul mercato nazionale nell'anno precedente e trasmissione dei dati relativi alla raccolta e al riciclaggio dei rifiuti di pile e accumulatori portatili, industriali e per veicoli (la normativa vigente fissa il termine di presentazione al 31 marzo) (art. 113, co. 1, lett. b));
• presentazione al Centro di Coordinamento RAEE (CDCRAEE) della comunicazione, da parte dei titolari degli impianti di trattamento dei RAEE, delle quantità di RAEE trattate nell'anno precedente (la normativa vigente fissa il termine al 30 aprile di ogni anno) (art. 113, co. 1, lett. c));
• versamento del diritto annuale di iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali (art. 113, co. 1, lett. d)).

L'art. 113-bis del medesimo decreto-legge, invece, consente di derogare alle quantità e ai limiti temporali massimi previsti dal Codice dell'ambiente per l'effettuazione del deposito temporaneo di rifiuti, prevedendo che il quantitativo massimo possa essere radoppiato e che il limite temporale massimo possa avere una durata fino a 18 mesi. Tale disposizione è stata abrogata dall'art. 228-bis del D.L. 34/2020.

L'articolo 4-ter del D.L. 23/2020  , è intervenuto sugli obiettivi di gestione di quantitativi di pneumatici fuori uso (PFU), prevedendo che gli stessi, in ragione dell'emergenza COVID-19, per l'anno 2020 fossero parametrati su base biennale anziché, come previsto dalla norma vigente, su base annuale.

L'articolo 30-bis del medesimo decreto-legge ha previsto che, fino a 30 giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia di COVID-19, i rifiuti sanitari a solo rischio infettivo assoggettati a procedimento di sterilizzazione presso le strutture sanitarie sono sottoposti al regime giuridico dei rifiuti urbani. Tale disposizione è stata poi modificata dall'art. 63-bis del D.L. 76/2020  , al fine di eliminare il limite temporale di vigenza.

L'articolo 229-bis del D.L. 34/2020   (c.d. decreto-legge rilancio) ha dettato disposizioni per fare fronte all'aumento dei rifiuti derivanti dall'utilizzo diffuso di mascherine e guanti monouso da parte della collettività.
Tale articolo ha previsto una o più linee guida - per l'individuazione delle misure da applicare durante il periodo dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e comunque non oltre il 31 dicembre 2020 - da adottare da parte del Ministero dell'ambiente, sentiti l'Istituto superiore di sanità e l'ISPRA. E' stata altresì prevista l'istituzione di un fondo per l'attuazione di un programma sperimentale per la prevenzione, il riuso e il riciclo dei dispositivi di protezione individuale, con dotazione pari a 1 milione di euro per l'anno 2020 (da ripartire con apposito decreto del Ministero dell'ambiente), anche al fine di promuovere la prevenzione, il riuso e il riciclo dei dispositivi di protezione individuale utilizzati a seguito dell'emergenza determinata dalla diffusione del COVID-19. Il programma è altresì finalizzato all'adozione di protocolli e di campagne di informazione per la disinfezione dei dispositivi di protezione individuale al fine di prolungarne la durata, alla progettazione di sistemi dedicati di raccolta, alla ricerca di mezzi tecnologici innovativi al fine del recupero di materia da tali dispositivi nel rispetto della sicurezza degli utenti e degli operatori. Sono state inoltre dettate disposizioni volte a prevedere l'emanazione di criteri ambientali minimi (ai sensi del Codice dei contratti pubblici) relativi alle mascherine filtranti e, ove possibile, ai dispositivi di protezione individuale e ai dispositivi medici, allo scopo di promuovere una filiera di prodotti riutilizzabili più volte e confezionati, per quanto possibile, con materiali idonei al riciclo o biodegradabili. L'articolo in commento ha inoltre introdotto norme sanzionatorie per il caso di abbandono di mascherine e guanti monouso.

Ulteriori disposizioni sono state dettate dalla legge di bilancio 2021 e nei provvedimenti d'urgenza adottati nel corso della primavera 2021. Si rinvia in proposito ai focus "Le norme in materia di rifiuti e discariche contenute nelle leggi di bilancio 2019, 2020 e 2021" e "Ulteriori disposizioni" del paragrafo "Ulteriori disposizioni in materia di rifiuti e discariche".

La relazione della Commissione "bicamerale sui rifiuti"

La Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati, dopo aver audito i principali soggetti competenti (tra cui i Ministri dell'ambiente e della salute, l'ISS e l'ISPRA), ha approvato una relazione dal titolo "Emergenza epidemiologica COVID-19 e ciclo dei rifiuti" (Doc. XXIII, n. 4  ). Sui contenuti di tale relazione si sono espresse le Assemblee di Camera e Senato, rispettivamente, con le risoluzioni 6-00147   e 6-00128  .

Norme approvate nella XVIII legislatura

Con la legge 7 agosto 2018, n. 100, è stata istituita una Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati  .
A conclusione delle proprie attività, la Commissione ha approvato, nelle sedute del 7 e del 15 settembre 2022, una serie di relazioni. Si ricordano, in particolare, la relazione finale sul fenomeno dei flussi paralleli illeciti e abbandono di rifiuti (Doc. XXIII, n. 26  ) e la relazione conclusiva sull'attività svolta nella XVIII legislatura (Doc. XXIII, n. 36  ).

Da segnalare la soppressione, prevista dall'art. 6 del D.L. 135/2018   del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) a decorrere dal 1° gennaio 2019. Occorre però considerare che lo stesso art. 6 ha previsto, in sostituzione del soppresso SISTRI, l'istituzione del Registro elettronico nazionale per la tracciabilità dei rifiuti (RENTRI) e ha disposto - fino alla definizione ed alla piena operatività del nuovo sistema di tracciabilità organizzato e gestito direttamente dal Ministero dell'ambiente - l'applicazione dei meccanismi di tracciabilità tradizionali (registri di carico e scarico, formulari di trasporto e MUD). Tali meccanismi sono tuttora utilizzati, poiché gli atti attuativi necessari alla definizione e all'operatività del nuovo sistema di tracciabilità non sono stati ancora emanati. Occorre altresì considerare che l'art. 1, comma 16, del d.lgs. 116/2020 (con cui sono state recepite le nuove direttive rifiuti e imballaggi) ha riportato all'interno del Codice dell'ambiente (mediante la riscrittura dell'art. 188-bis del d.lgs. 152/2006) la nuova disciplina del RENTRI introdotta dal richiamato art. 6 del D.L. 135/2018.

In merito all'attuale stato del sistema della tracciabilità, in risposta all' interrogazione 3/02353   svolta nella seduta del 23 giugno 2021, il Ministro della transizione ecologica ha evidenziato che "ad oggi, il Ministero sta procedendo all'attuazione della normativa prevista dal nuovo articolo 188- bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, introdotto dal decreto di recepimento, in modo da disciplinare l'organizzazione e il funzionamento del Registro elettronico nazionale per la tracciabilità, nonché i modelli dei formati relativi al registro di carico e scarico dei rifiuti. Inoltre, è stato dato avvio alla fase di sperimentazione del prototipo di Registro elettronico per la tracciabilità, avvalendosi, in questa fase iniziale, delle proposte emerse dal confronto con diversi stakeholder. La realizzazione del prototipo di REN, di Registro elettronico è basata sull'individuazione di un campione di imprese rappresentativo di tutte le categorie e tipologie di operatori che sono potenzialmente interessati dall'applicazione del sistema. Questo per avviare una fase di sperimentazione riferita ad uno schema di regolamento relativo al funzionamento del Registro elettronico, che è attualmente in fase di redazione". Utili informazioni sono altresì contenute nella risposta all' interpellanza 2/01369  .

Si ricorda inoltre che la lettera d) del comma 1 dell'art. 35 del D.L. 77/2021   ha modificato il comma 4 del succitato art. 188-bis, che disciplina il contenuto dei decreti attuativi del RENTRI, al fine di precisare che tali decreti devono disciplinare le modalità per la verifica e l'invio della comunicazione dell'avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti e non, come prevedeva il testo previgente, dell'avvenuto recupero o smaltimento dei rifiuti.

Si ricorda inoltre che l'art. 50, comma 3, del D.L. 152/2021   ha previsto l'abrogazione della disciplina relativa alle procedure semplificate per il recupero dei contributi dovuti per il Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) recata dall'art. 194- bis del Codice dell'ambiente (D.Lgs. 152/2006).

In relazione all'obbligo di gestione in forma associata delle funzioni fondamentali dei piccoli comuni e, quindi, anche della raccolta, avvio, smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e della riscossione dei relativi tributi, essendo questa una delle funzioni fondamentali contemplate dalla normativa (art. 14, comma 27, D.L. 78/2010), si rinvia al tema "Comuni e finanza comunale".

Si ricorda inoltre che con il D.P.C.M. 11 dicembre 2020   si è provveduto alla revisione della metodologia dei fabbisogni standard dei comuni delle regioni a statuto ordinario per il servizio di smaltimento rifiuti e che con il D.P.C.M.   27 luglio 2021   è stata adottata la nota metodologica relativa all'aggiornamento e alla revisione della metodologia dei fabbisogni standard dei comuni per il 2021.

Con il D.M. transizione ecologica   23 giugno 2022   sono stati emanati i criteri ambientali minimi (CAM) per l'affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, della pulizia e spazzamento e altri servizi di igiene urbana, della fornitura di contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani, della fornitura di veicoli, macchine mobili non stradali e attrezzature per la raccolta e il trasporto di rifiuti e per lo spazzamento stradale.

Occorre altresì ricordare le numerose norme adottate in materia di TARI. Rinviando al paragrafo "La TARI" del tema "Bonus edilizi e tassazione immobiliare" per una trattazione articolata, si ricordano in questa sede le recenti norme contenute nella legge di bilancio 2021 (si rinvia in proposito al relativo focus del paragrafo "Ulteriori disposizioni in materia di rifiuti e discariche")  e nei decreti-legge nn. 73 e 77 del 2021 (di cui si dà conto nel focus "Ulteriori disposizioni" del paragrafo "Ulteriori disposizioni in materia di rifiuti e discariche"), nonchè il comma 5-quinquies dell'articolo 3 del D.L. 228/2021  , (che prevede che, a decorrere dal 2022, i comuni, in deroga alla disciplina vigente, possono approvare i piani finanziari del servizio di gestione dei rifiuti urbani, le tariffe e i regolamenti della TARI e della tariffa corrispettiva entro il termine del 30 aprile di ciascun anno) e le norme recate dal D.L. 50/2022   (di cui si dà conto nel focus "Ulteriori disposizioni" del paragrafo "Ulteriori disposizioni in materia di rifiuti e discariche").
Utili informazioni in merito alla determinazione e alla modulazione della TARI sono state fornite dall'ARERA nel corso dell'audizione informale del 20 maggio 2021  .

Norme sulla gestione dei rifiuti sono altresì contenute nella legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (L. 118/2022  ), il cui articolo 14 reca alcune novelle al Codice dell'ambiente (D.lgs. 152/2006) relative: alla scelta - da parte delle utenze non domestiche che producono i c.d. rifiuti assimilati agli urbani - di servirsi del gestore del servizio pubblico o del ricorso al mercato (comma 1); ai compiti dell'ARERA (comma 2); nonché all'esclusione, dal novero dei soggetti coinvolti nell'accordo di programma CONAI sui rifiuti di imballaggio, dei gestori delle piattaforme di selezione (comma 3).

In proposito si ricorda che nella segnalazione dell'AGCM   inviata al Governo al fine della predisposizione del disegno di legge concorrenza 2021 veniva sottolineato che la transizione verso un'economia sostenibile deve essere anche guidata da un processo normativo, evitando i rischi derivanti da un irrigidimento dei mercati che può imbrigliare l'attività imprenditoriale: occorre quindi una regolamentazione virtuosa che si integri con la concorrenza. La concorrenza ha infatti un valore cruciale nel settore dei rifiuti nella misura in cui è idonea a garantire adeguati sbocchi di mercato a input produttivi che, realizzati attraverso attività di riciclo, possono sostituire input realizzati con materie prime vergini, dal momento che, secondo la Commissione europea, il settore manifatturiero europeo destina in media circa il 40% della spesa all'acquisto di input produttivi. Inoltre occorre considerare che l'economia circolare è potenzialmente in grado di aumentare il PIL di un ulteriore 0,5% entro il 2030, creando circa 700 mila nuovi posti di lavoro. Secondo l'AGCM, appare pertanto essenziale che tutte le fasi della gestione dei rifiuti assicurino dinamiche competitive in grado di innescare i benefici indicati. Sulla base di questi premesse l'AGCM evidenzia una serie di criticità da superare in relazione: alle utenze non domestiche che producono rifiuti "simili" agli urbani; agli affidamenti del servizio; al sistema dei consorzi per la gestione degli imballaggi; alla necessità di una dotazione impiantistica adeguata; alla necessità di una semplificazione delle procedure autorizzative e di definizione di meccanismi di incentivazione/compensazione a vantaggio delle popolazioni e degli enti locali interessati.

Attività parlamentare

Nella seduta del 23 ottobre 2018, l'Assemblea della Camera ha approvato la mozione 1-00065   che prevede una serie di impegni al Governo, tra cui quello di adottare le iniziative di competenza per migliorare la gestione dei rifiuti nel Mezzogiorno, potenziando i sistemi di raccolta differenziata e di riutilizzazione dei materiali e di chiusura del ciclo dei rifiuti.

Nella seduta del 14 novembre 2018, l'Assemblea della Camera ha approvato le mozioni 1-00057  , 1-00073   e 1-00077   che prevedono una serie di impegni al Governo, principalmente finalizzati: all'introduzione di un criterio nazionale che consenta alle regioni di inserire nel proprio ordinamento il «fattore di pressione» per le discariche quale criterio obbligatorio per l'indicazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.

L'importanza di progredire verso un modello di economia circolare e di migliorare la gestione dei rifiuti è stata anche sottolineata nell'ambito di mozioni e risoluzioni approvate dalla Camera dei deputati in materia di cambiamento climatico (si vedano le mozioni n. 1-00300 e abbinate  , n. 1-00155 e abbinate   e le risoluzioni n. 6-00052 e abbinate  ).

La cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste) è disciplinata, in termini generali, dall'art. 184-ter del D.Lgs. 152/2006 ove si prevede, tra l'altro, che i criteri di end of waste "sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare".

In attuazione di tale disposizione sono stati emanati solo 5 regolamenti nazionali end of waste : il D.M. 14 febbraio 2013, n. 22   (che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari - CSS), il D.M. 28 marzo 2018, n. 69   (che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto di conglomerato bituminoso), il D.M. 15 maggio 2019, n. 62 (che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto da prodotti assorbenti per la persona (PAP)), il D.M. 31 marzo 2020, n. 78   (che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto della gomma vulcanizzata derivante da pneumatici fuori uso) e il D.M. 22 settembre 2020, n. 188   (che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto da carta e cartone).

Iin merito allo stato dei decreti end of waste in preparazione, nella risposta all'interrogazione 5-07497  , resa nella seduta del 9 marzo 2022, viene ricordato che "alcuni degli schemi di decreto hanno ricevuto un parere interlocutorio da parte del Consiglio di Stato (rifiuti di vetro sanitario per la produzione di scaglie di vetro; rifiuti da pile e accumulatori per la produzione di pastello di piombo recuperato; rifiuti da costruzione e demolizione per la produzione di inerti recuperati); altri hanno richiesto, a seguito del parere del Consiglio di Stato e della notifica alla Commissione europea, modifiche sostanziali, che impongono di replicare i predetti passaggi procedurali (è il caso dello schema di decreto relativo ai rifiuti da spazzamento stradale per la produzione di inerti recuperati). Si rappresenta, peraltro, che una significativa accelerazione dell'attività preordinata all'adozione dei predetti decreti potrà provenire dalla recente costituzione, presso l'Ufficio legislativo del Ministero della transizione ecologica, di un apposito gruppo di lavoro, composto non solo da giuristi, ma anche da tecnici esperti della materia. Tale gruppo è chiamato a operare secondo specifiche scansioni temporali e per obiettivi predeterminati. Al momento sono in fase di istruttoria tecnica gli schemi di decreto concernenti le seguenti categorie di rifiuti: rifiuti di gesso provenienti dalla demolizione dei pannelli di cartongesso; rifiuti di plastiche miste provenienti dalle cartiere (pulper); rifiuti di membrane bituminose per la produzione di additivi destinati alle miscele bituminose. In considerazione del fatto che l'iter procedurale sopra descritto implica il coinvolgimento di una pluralità di soggetti, attese le diverse interlocuzioni e intese necessarie, non è possibile prevedere il termine di adozione dei decreti citati".

Occorre altresì ricordare che criteri end of waste sono stati dettati a livello europeo relativamente a: rottami di ferro, acciaio e alluminio (con il regolamento n. 333/2011/UE); rottami vetrosi (con il regolamento n. 1179/2012/UE); rottami di rame (con il regolamento n. 715/2013/UE). 

Si ricorda inoltre che l'art. 24, comma 2, del d.lgs. 199/2021 (Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili) dispone che il biometano, che rispetta le caratteristiche indicate nella medesima norma e che è prodotto a partire da sostanze classificate come rifiuti, cessa di essere qualificato come rifiuto.

Con la sentenza n. 1229 del 28 febbraio 2018  , il Consiglio di Stato ha precisato che il potere di individuare i casi in cui un rifiuto cessa di essere tale è concesso (in base al disposto della direttiva rifiuti e del richiamato art. 184-ter) solamente allo Stato e non anche alle regioni. Visto il tenore della sentenza, la Conferenza delle Regioni ha approvato un ordine del giorno, nella seduta del 19 aprile 2018  , per chiedere al Governo una modifica del citato art. 184-ter al fine di consentire alle regioni di disciplinare il "caso per caso" nelle more dell'emanazione dei decreti ministeriali.

L'opportunità di tale modifica è stata ribadita dal Governo sia in data 19 luglio 2018, in risposta all'interrogazione 5/00187  , sia in data 13 dicembre 2018, in risposta all'interrogazione 3/00337  .

Sulle norme recate dall'art. 184-ter è quindi intervenuto l'art. 1, comma 19, del D.L. 32/2019, che ha riscritto la disciplina transitoria applicabile nelle more dell'emanazione dei criteri di end of waste.

Al fine di approfondire gli effetti di tale riscrittura, nella seduta del 31 luglio 2019, l'VIII Commissione (Ambiente) della Camera ha deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva sulla normativa che regola la cessazione della qualifica di rifiuto («end of waste»). Nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'indagine   è stato più volte evidenziato come la norma introdotta dal D.L. 32/2019 non sia riuscita nell'intento di risolvere i problemi del settore. Anche la Conferenza delle regioni si è espressa criticamente, in proposito, nella seduta del 24 ottobre 2019  .

La disciplina transitoria in questione è stata successivamente riscritta dall'art. 14-bis del D.L. 101/2019  , il quale ha altresì dettato ulteriori disposizioni in merito al controllo dei nuovi provvedimenti autorizzatori adottati nonchè alle autorizzazioni in essere. Lo stesso articolo ha inoltre previsto, al fine di assicurare lo svolgimento delle attività istruttorie concernenti l'adozione dei citati decreti specifici di end of waste, l'istituzione di un gruppo di lavoro presso il Ministero dell'ambiente, nonchè (v. comma 3-septies), del registro nazionale deputato alla raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse ai sensi del nuovo testo dell'art. 184-ter. La definizione delle modalità di funzionamento e di organizzazione del registro, demandata ad un apposito decreto del Ministro dell'ambiente, è avvenuta con il D.M. Ambiente 21 aprile 2020  .

Si segnala che con la delibera 6 febbraio 2020, n. 67   sono state emanate, dal Sistema nazionale di protezione ambientale (SNPA), linee guida per l'applicazione della nuova disciplina end of waste. Tali linee guida sono state successivamente riviste con la delibera SNPA n. 41/2022  .

Si segnala infine l'art. 34 del D.L. 77/2021  , che novella l'articolo 184-ter del Codice dell'ambiente in materia di cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste) al fine di razionalizzare e semplificare l'iter procedurale, prevedendo che il rilascio dell'autorizzazione avvenga previo parere obbligatorio e vincolante dell'Ispra o dell'Agenzia regionale di protezione ambientale territorialmente competente.

Gli obiettivi europei

Al fine di frenare il consumo di plastica monouso e il marine litter, in linea con gli obiettivi enunciati nella Comunicazione "Strategia europea per la Plastica nell'economia circolare  ", l'UE ha emanato la direttiva 2019/904/UE   sulla riduzione dell'incidenza di determinati prodotti di plastica sull'ambiente (c.d. direttiva SUP). Tale direttiva si applica ai prodotti di plastica monouso elencati nell'allegato alla direttiva stessa, nonché ai prodotti di plastica oxodegradabile e agli attrezzi da pesca contenenti plastica. Le nuove regole dettate dalla direttiva prevedono, in particolare l'adozione di misure per conseguire una riduzione ambiziosa e duratura del consumo dei prodotti di plastica monouso e, in particolare, il divieto di immissione sul mercato dei prodotti di plastica monouso elencati nella parte B dell'allegato (bastoncini cotonati, piatti e posate, cannucce, agitatori per bevande, contenitori per alimenti e bevande e relativi tappi e coperchi, ...) e dei prodotti di plastica oxodegradabile; nonché obiettivi di raccolta differenziata per il riciclaggio delle bottiglie di plastica del 77% entro il 2025 e del 90% entro il 2029.
La direttiva SUP è stata recepita in Italia con il D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 196  .

Le norme approvate e l'attività parlamentare

Nella legge di bilancio 2019 (L. 145/2018  ) si rinvengono le seguenti disposizioni che hanno la finalità di contribuire alla riduzione dei rifiuti di plastica e, conseguentemente, ad una riduzione della loro presenza nell'ambiente marino:

- i commi da 73 a 77 dell'art. 1 riconoscono un credito d'imposta nella misura del 36% delle spese sostenute dalle imprese per l'acquisto di prodotti realizzati con materiali provenienti dalla raccolta differenziata degli imballaggi in plastica nonché per l'acquisto di imballaggi biodegradabili e compostabili o derivati dalla raccolta differenziata della carta e dell'alluminio;

- il comma 802 dell'art. 1 detta disposizioni (che vengono inserite nel nuovo articolo 226-quater del D.Lgs. 152/2006) finalizzate alla prevenzione della produzione di rifiuti derivanti da prodotti di plastica monouso e a favorirne la raccolta e il riciclaggio. A tal fine vengono invitati i produttori, su base volontaria e in via sperimentale dal 1° gennaio 2019 fino al 31 dicembre 2023, ad adottare una serie di iniziative (modelli di raccolta e riciclo, utilizzo di biopolimeri, elaborazione di standard qualitativi dei prodotti, sviluppo di tecnologie innovative, attività di informazione, ecc.). Lo stesso comma prevede l'istituzione, presso il Ministero dell'ambiente, di un fondo (con una dotazione di 100.000 euro, a decorrere dal 2019) destinato a finanziare attività di studio e verifica tecnica e monitoraggio da parte dei competenti istituti di ricerca.

Nella legge di bilancio 2020 (L. 160/2019  ) sono contenute le seguenti disposizioni:

- i commi 85-99 recano misure volte alla realizzazione di un piano di investimenti pubblici per lo sviluppo di un Green new deal italiano, istituendo un fondo da ripartire, che ha anche finalità di riduzione dell'uso della plastica e di sostituzione della plastica con materiali alternativi (commi 86 e 87);

- i commi 634-658 stabiliscono l'istituzione e disciplinano l'applicazione di un'imposta sul consumo di manufatti in plastica con singolo impiego (MACSI), denominata nel gergo comune "plastic tax", che hanno o sono destinati ad avere funzione di contenimento, protezione, manipolazione o consegna di merci o di prodotti alimentari, ad esclusione dei manufatti compostabili, dei dispositivi medici e dei MACSI adibiti a contenere e proteggere medicinali. Le disposizioni riconoscono altresì un credito di imposta  alle imprese attive nel settore delle materie plastiche, produttrici di MACSI destinati ad avere funzione di contenimento, protezione, manipolazione o consegna di merci o di prodotti alimentari nella misura del 10% delle spese sostenute, dal 1° gennaio 2020 al 31 dicembre 2020, dalle citate imprese per l'adeguamento tecnologico finalizzato alla produzione di manufatti compostabili.

Il comma 1084 della legge di bilancio 2021 (L. 178/2020) reca una serie di modifiche alla disciplina della plastic tax, volte tra l'altro a introdurre le preforme nei semilavorati, estendere l'imposta ai committenti, rendere il rappresentante legale di soggetti non residenti solidale ai fini del pagamento, elevare la soglia di esenzione dall'imposta, ridurre le sanzioni amministrative, estendere i poteri di verifica e controllo dell'Agenzia delle dogane, prevedere il differimento dell'entrata in vigore dell'imposta (in virtù di successive proroghe, l'ultima delle quali recata dal comma 12 dell'art. 1 della legge di bilancio 2022, il termine iniziale di efficacia delle disposizioni istitutive della cd. plastic tax è attualmente fissato al 1° gennaio 2023).

Il successivo comma 1085 rende strutturale, a decorrere dal 2021, la possibilità (introdotta per il solo anno 2021 dall'art. 51, commi da 3-sexies a 3-novies, del D.L. 104/2020  ) di usare interamente il PET riciclato nella produzione di bottigliedi PET, superando il limite del 50% finora vigente (previsto dal D.M. Sanità 21 marzo 1973).

Ulteriori disposizioni sono contenute nel decreto-legge n. 111/2019  .
L'art. 4-quinquies prevede incentivi ai comuni che installano eco-compattatori per la riduzione dei rifiuti in plastica, attraverso l'istituzione di uno specifico Fondo denominato "Programma sperimentale Mangiaplastica", nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con una dotazione complessiva di 27 milioni di euro per il periodo 2019-2024.
L'art. 7, al fine di ridurre la produzione di rifiuti, riconosce, in via sperimentale, un contributo a fondo perduto a favore di esercenti commerciali di vicinato o di media/grande struttura per incentivare la vendita di detergenti o prodotti alimentari, sfusi o alla spina.

Tali disposizioni sono state attuate, rispettivamente, con il D.M.    2 settembre 2021   e con il D.M. 22 settembre 2021   .

Si ricorda inoltre l'approvazione della legge per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell'economia circolare, c.d. legge salvamare (L. 17 maggio 2022, n. 60  ). Per una sintesi dei contenuti si rinvia al relativo focus.

In relazione alle buste di plastica, si ricorda che la Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati ha approvato, nella seduta del 7 settembre 2022, la relazione finale sul mercato illegale delle buste di plastica-shopper (Doc. XXIII, n. 29  ).

Di seguito sono illustrate le principali disposizioni normative emanate e l'attività parlamentare svolta, nel corso della XVIII legislatura, relativamente alle regioni per le quali è in corso lo stato di emergenza per la gestione dei rifiuti o, dopo la chiusura dello stesso, permangono ancora situazioni di criticità. Viene inoltre dato conto delle altre principali criticità esistenti sul territorio nazionale, che sono rappresentate dalla presenza di discariche abusive e dagli incendi avvenuti in diversi impianti di gestione dei rifiuti.

Gestione dei rifiuti in Campania

L'art. 2, commi 1 e 2, del D.L. 86/2018 ha attribuito al Ministero dell'ambiente (oggi della transizione ecologica in virtù della ridenominazione operata dal D.L. 22/2021) le funzioni esercitate dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, in materia di coordinamento e monitoraggio degli interventi per garantire la sicurezza agroalimentare in Campania, di cui all'art. 1 del D.L. 136/2013 (c.d. decreto-legge "terra dei fuochi"), e delle azioni e degli interventi di monitoraggio, anche di tipo sanitario, nei territori della regione Campania (oltre che nei comuni di Taranto e Statte), di cui all'art. 2 del medesimo D.L. 136/2013.

L'art. 5-bis del D.L. 111/2019   ha poi posticipato di tre anni il termine (che diversamente sarebbe scaduto il 31 dicembre 2019) per lo svolgimento dell'attività della Unità Tecnica-Amministrativa operante presso la Presidenza del Consiglio dei ministri al fine di consentire il completamento delle attività amministrative, contabili e legali conseguenti alle pregresse gestioni commissariali e di amministrazione straordinaria nella gestione dei rifiuti nella regione Campania.

Il comma 841 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021  ) modifica il comma 1 dell'art. 3 del D.L. 61/2007 (recante "Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti") al fine di ampliarne l'ambito di applicazione. Il richiamato comma 1 – che prevede il divieto di localizzazione, nel territorio dell'area «Flegrea» e nelle aree protette e nei siti di bonifica di interesse nazionale, di ulteriori siti di smaltimento finale di rifiuti – viene infatti modificato prevedendo che tale divieto non si applica ai siti di smaltimento finale di rifiuti ma ai siti di smaltimento e trattamento di rifiuti.

Gestione dei rifiuti nel Lazio

In risposta alle interrogazioni 5-00730   e 5-00380  , il Governo ha sottolineato che, dopo la chiusura della discarica di Malagrotta a Roma, non è stata ancora fornita una soluzione impiantistica adeguata alle esigenze dell'intera Regione e, in particolare, della Capitale e che, per questo motivo, il Ministero dell'ambiente, in accordo con l'amministrazione di Roma Capitale, ha varato una cabina di regia atta a trovare soluzioni in attesa che venga quanto prima realizzato un nuovo Piano regionale dei rifiuti.

Si segnala la disposizione - introdotta, in sede di conversione, nel D.L.32/2019   - che estende, alle procedure autorizzative per l'impiantistica connessa alla gestione aerobica della frazione organica dei rifiuti solidi urbani (FORSU) e dei rifiuti organici in generale della regione Lazio e di Roma Capitale, le semplificazioni già previste dal testo iniziale del medesimo decreto per i progetti di interventi infrastrutturali ritenuti prioritari dal Governo e affidati a Commissari straordinari (art. 4, comma 2, ultimo periodo).

In risposta all' interrogazione 5/07219   è stato ricordato che "nel corso del 2021, la Regione è stata interessata da una situazione emergenziale nella gestione dei rifiuti, tale da indurre il Presidente della Regione Lazio a emanare ordinanze contingibili e urgenti volte ad individuare le scelte tecniche da attuare per fronteggiare la situazione verificatesi e scongiurare gravi conseguenze anche sanitarie. Dall'analisi delle predette situazioni affiora un disallineamento tra le scelte programmatiche previste nel Piano di gestione dei rifiuti di recente adozione (delibera del Consiglio regionale 5 agosto 2020, n. 4, n.d.r.) e le esigenze oggettive del territorio anche per quanto riguarda la chiusura del ciclo di gestione dei rifiuti" e che "in tale contesto, quindi, l'articolo 182, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006 consente lo smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti, previa sottoscrizione di accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l'opportunità tecnico economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano".

L'articolo 13 del D.L. 50/2022   dispone, con riferimento al territorio di Roma capitale, il trasferimento al Commissario straordinario per il Giubileo 2025 - per il periodo del suo mandato - delle competenze regionali in materia di rifiuti previste dal Codice dell'ambiente (adozione del piano rifiuti, regolamentazione dell'attività di gestione dei rifiuti, approvazione dei progetti di nuovi impianti, ecc.). La norma attribuisce al Commissario, sentita la regione Lazio, il potere di provvedere tramite ordinanza in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'UE. É prevista la possibilità di nomina di uno o più subcommissari e si dispone che il Commissario straordinario si avvale di una struttura commissariale anche sulla base di apposite convenzioni con le amministrazioni pubbliche.

Con il decreto commissariale 12 agosto 2022   è stato disposto l'avvio alla procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) di cui alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, recepita con decreto legislativo n. 152/2006 e successive modificazioni ed integrazioni, sul Piano di gestione dei rifiuti di Roma Capitale e sul relativo rapporto ambientale.

Nel settembre 2022 è stato trasmesso al Parlamento lo schema di documento recante gli indirizzi e il piano degli interventi e delle opere necessari allo svolgimento del Giubileo della Chiesa cattolica previsto per l'anno 2025 ( atto del Governo n. 432  ).

Gestione dei rifiuti in Sicilia

Lo stato di emergenza in relazione alla situazione di criticità in atto nel territorio della Regione Siciliana nel settore dei rifiuti urbani è stato dichiarato (per la durata di 12 mesi), alla fine della XVII legislatura, con la delibera del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 2018  , a cui ha fatto seguito l'ordinanza di protezione civile 8 marzo 2018, n. 513  , che ha disciplinato i primi interventi urgenti di protezione civile in conseguenza della dichiarazione dello stato di emergenza.

Successivamente è stata emanata l'ordinanza di protezione civile   29 marzo 2019, n. 582  , per favorire e regolare il subentro della Regione Siciliana nelle iniziative finalizzate a consentire il superamento della situazione di criticità determinatasi.

Incendi negli impianti di gestione dei rifiuti

In risposta all'interrogazione 3/00388, il rappresentante del Governo ha ricordato (nella seduta del 22 novembre 2018  ) che il problema dei frequenti episodi di incendi in impianti di trattamento di rifiuti era stato già oggetto di attenzione nella XVII legislatura (nel corso della quale erano state emanate, dal Ministero dell'ambiente, le linee guida per la gestione operativa degli stoccaggi negli impianti di gestione dei rifiuti e per la prevenzione dei rischi  ). L'argomento è stato altresì oggetto di una specifica missione di   una delegazione della Commissione VIII, avvenuta in data 18 aprile 2019  , in seguito all'incendio nell'impianto di trattamento meccanico biologico Salario (TMB).

Con l'art. 26-bis del D.L. 113/2018   è stata inoltre introdotta una norma che prevede l'obbligo per i gestori di impianti di stoccaggio e lavorazione dei rifiuti di dotarsi di un piano di emergenza interna al fine, tra l'altro, di controllare e circoscrivere gli incidenti e provvedere al ripristino dell'ambiente; la norma prevede altresì che, al fine di limitare gli effetti dannosi di incidenti rilevanti, il prefetto predispone un piano di emergenza esterna e ne coordina l'attuazione. Le  «linee guida per la predisposizione del piano di emergenza esterna e per la relativa informazione della popolazione per gli impianti di stoccaggio e trattamento dei rifiuti» (previste dal comma 9) sono state approvate con il D.P.C.M. 27 agosto 2021  .

Si segnala che la Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati ha approvato, nell'agosto 2021, la relazione sull'evoluzione del fenomeno degli incendi negli impianti di gestione di rifiuti (Doc. XXIII, n. 14  ).

Si ricorda inoltre che con il D.M. Interno   26 luglio 2022   si è provveduto all'approvazione di norme tecniche di prevenzione incendi per gli stabilimenti ed impianti di stoccaggio e trattamento rifiuti.

Le discariche abusive

Elementi di informazione sulle discariche oggetto di infrazione (in relazione alle quali la Corte di giustizia dell'UE ha emanato la sentenza   21 marzo 2019, causa C-498/17  ), sugli interventi previsti e sulle risorse disponibili sono stati forniti dal Commissario con la "Relazione sulla bonifica dei siti di discarica abusivi oggetto della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 2 dicembre 2014 (aggiornata al dicembre 2021)", trasmessa al Parlamento nel febbraio del 2022 (Doc. CCXXXV  , n. 8).

In materia è intervenuto l'articolo 5 del D.L. 111/2019   che, ai commi da 1 a 5, dispone in merito all'attività del Commissario unico in materia di discariche abusive, prevedendo che lo stesso possa stipulare specifiche convenzioni con determinati enti e disciplinando il compenso economico del Commissario unico e del personale della struttura di supporto, la procedura di nomina del Commissario unico e la composizione della struttura di supporto.

Il comma 747 della legge di bilancio 2021 (L. 178/2020  ), inoltre, ha incrementato le risorse finanziarie necessarie per le esigenze operative e per il funzionamento della struttura del Commissario unico in materia di discariche abusive, a valere su una quota (innalzata dallo 0,5% al 2% annuo) delle risorse assegnate per la realizzazione degli interventi.

L'art. 43 del D.L. 152/2021   modifica in più punti l'art. 5 del D.L. 111/2019 al fine di potenziare la struttura del Commissario unico per la bonifica delle discariche abusive, prevedendo, in particolare, l'estensione delle funzioni e delle attività del Commissario unico, su richiesta delle singole regioni, agli interventi di bonifica o messa in sicurezza delle discariche e dei siti contaminati di competenza regionale, nonché su richiesta del Ministero della transizione ecologica, agli interventi di bonifica dei siti contaminati di interesse nazionale. Si prevede inoltre la predisposizione, sulla base di intese stipulate in Conferenza Stato-regioni, di un elenco di siti con priorità di intervento e la possibilità di nominare tre subcommissari, con un'indennità onnicomprensiva pari a 30.000 euro annui.

Il comma 840 dell'art. 1 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021  ) – al fine di consentire il proseguimento delle attività di bonifica delle discariche abusive – prevede un rifinanziamento di 2 milioni di euro per l'anno 2022 del "fondo per il finanziamento di un piano straordinario di bonifica delle discariche abusive individuate dalle competenti autorità statali in relazione alla procedura di infrazione comunitaria n. 2003/2007" istituito dall'art. 1, comma 113, della legge 147/2013 (legge di stabilità 2014).

Nel corso della XVIII legislatura si sono registrati numerosi interventi normativi che hanno interessato i vari settori della gestione dei rifiuti.

Oltre alle disposizioni illustrate nei paragrafi precedenti, si ricordano le norme in materia di rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche - RAEE (per una sintesi si rinvia al focus "RAEE") e di rifiuti radioattivi (per una sintesi si rinvia al focus "Rifiuti radioattivi"). Ulteriori disposizioni sono state approvate in materia di imballaggi e rifiuti di imballaggi (per una sintesi si rinvia al focus "Imballaggi e consorzi"), nonché in relazione alle problematiche connesse alla gestione di sfalci e potature e dei fanghi di depurazione (per una sintesi si rinvia al focus "Ulteriori disposizioni", in cui si dà conto anche di una serie di norme introdotte con provvedimenti di urgenza emanati nel corso del 2021 e del 2022). Numerose disposizioni, di varia natura, sono state inoltre inserite nell'ambito delle leggi di bilancio approvate nel corso della legislatura (per una sintesi si rinvia al focus "Le norme in materia di rifiuti e discariche contenute nelle leggi di bilancio 2019, 2020, 2021 e 2022").