Nel corso della XVIII legislatura si sono registrati numerosi interventi normativi in materia di contrasto al dissesto idrogeologico, a partire da una riorganizzazione della governance del settore. E' stato inoltre approvato, con il D.P.C.M. 20 febbraio 2019, il Piano nazionale per la mitigazione del rischio idrogeologico, il ripristino e la tutela della risorsa ambientale, a cui è stato destinato un volume di risorse disponibili pari a circa 14,3 miliardi di euro. Ulteriori risorse sono state finalizzate alla messa in sicurezza degli edifici e del territorio con una serie di provvedimenti (in particolare con le leggi di bilancio) nonché dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Nel rapporto dell'ISPRA intitolato Dissesto idrogeologico in Italia: pericolosità e indicatori di rischio - Edizione 2021 
si legge che "complessivamente il 93,9% dei comuni italiani (7.423) è a rischio per frane, alluvioni e/o erosione costiera. 1,3 milioni di abitanti sono a rischio frane (13% giovani con età < 15 anni, 64% adulti tra 15 e 64 anni e 23% anziani con età > 64 anni) e 6,8 milioni di abitanti a rischio alluvioni. Le regioni con i valori più elevati di popolazione a rischio frane e alluvioni sono Emilia-Romagna, Toscana, Campania, Veneto, Lombardia, e Liguria. Le famiglie a rischio sono quasi 548.000 per frane e oltre 2,9 milioni per alluvioni. Su un totale di oltre 14,5 milioni di edifici, quelli ubicati in aree a pericolosità da frana elevata e molto elevata sono oltre 565.000 (3,9%), quelli ubicati in aree inondabili nello scenario medio sono oltre 1,5 milioni (10,7%)".
Norme in materia di governance
Nella XVIII legislatura, in seguito alla mancata riconferma della Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico, con il D.L. 86/2018 , i relativi compiti sono stati trasferiti al Ministero dell'ambiente (ora Ministero della transizione ecologica, in virtù della ridenominazione operata con il D.L. 22/2021).
Successivamente, l'art. 40 del D.L. 109/2018 ha previsto l'istituzione di una cabina di regia, denominata "Strategia Italia" (a cui partecipa anche il Ministro della transizionbe ecologica), avente il compito, tra gli altri, di verificare lo stato di attuazione degli interventi connessi a fattori di rischio per il territorio, quali dissesto idrogeologico e vulnerabilità sismica degli edifici pubblici.
Tale cabina di regia è stata istituita con il D.P.C.M. 15 febbraio 2019 .
L'art. 4, comma 4, ultimo periodo, del D.L. 32/2019 , come riscritto dall'art. 9 del D.L. 76/2020, dispone che le modalità e le deroghe previste per i c.d. commissari sblocca-cantieri (disciplinati dal medesimo articolo 4), salvo le eccezioni previste per i procedimenti relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici, nonché la possibilità di avvalersi di assistenza tecnica nell'ambito del quadro economico dell'opera, si applicano anche agli interventi dei Commissari straordinari per il dissesto idrogeologico.
L'art. 9 del D.L. 76/2020 reca (al comma 2) una modifica puntuale al comma 4 dell'art. 7 del D.L. 133/2014 – che consente ai Presidenti delle Regioni di avvalersi di vari soggetti per lo svolgimento di attività di progettazione ed esecuzione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico previsti dagli accordi di programma stipulati ai sensi dell'art. 2, comma 240, della legge 191/2009 – volta ad estendere tale facoltà di avvalimento anche alle medesime attività (di progettazione ed esecuzione) relative ad interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, comunque finanziati a valere su risorse finanziarie nazionali, europee e regionali.
Degne di nota sono inoltre le disposizioni recate dall'art. 36-ter del D.L. 77/2021 che provvede, tra l'altro, ad introdurre la denominazione di Commissari di Governo per il contrasto al dissesto idrogeologico per i commissari aventi competenze in materia di contrasto al dissesto idrogeologico, disciplinati da diverse normative, attribuendo ad essi la competenza degli interventi in tale ambito, indipendentemente dalla fonte di finanziamento. Viene inoltre previsto che gli interventi di prevenzione, mitigazione e contrasto al dissesto idrogeologico - ivi compresi quelli finanziabili tra le linee di azione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) - siano qualificati come opere di preminente interesse nazionale, aventi carattere prioritario (commi da 1 a 3; i criteri di priorità sono stati modificati dal D.L. 152/2021, v. infra). Tali disposizioni (specifica il comma 20) non si applicano agli stati di emergenza di rilievo nazionale disciplinati dal Codice della protezione civile. Si prevede inoltre (comma 4) che il Ministro della transizione ecologica trasmetta una relazione annuale al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, contenente l'indicazione degli interventi di competenza dei Commissari di Governo per il contrasto al dissesto idrogeologico e il loro stato di attuazione.
L'art. 17-octies del D.L. 80/2021 novella la disciplina (recata dal comma 2-ter dell'art. 10 del D.L. 91/2014), relativa alla delega di funzioni ad apposito soggetto attuatore da parte dei Presidenti di Regioni nella loro veste di Commissari per il dissesto idrogeologico (comma 1). Viene inoltre previsto che, per la realizzazione degli interventi per il contrasto al dissesto idrogeologico, presso ogni Commissario è istituito fino al 31 dicembre 2026 un contingente di personale non dirigenziale nel numero complessivo massimo di 200 unità (commi 2-5).
Si segnala inoltre la disposizione recata dall'art. 4 del D.L. 22/2021 che ha introdotto nel testo del Codice dell'ambiente (D.Lgs. 152/2006) un nuovo articolo 57-bis che prevede l'istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, del Comitato interministeriale per la transizione ecologica (CITE) a cui viene attribuito il compito di assicurare il coordinamento delle politiche nazionali per la transizione ecologica e la relativa programmazione e, in particolare, di approvare il Piano per la transizione ecologica, al fine di coordinare le politiche in una serie di materie, ivi compresa quella del contrasto del dissesto idrogeologico.
Principali finanziamenti approvati con le leggi di bilancio
Con le leggi di bilancio approvate nel corso della XVIII legislatura sono state introdotte numerose disposizioni aventi la finalità principale di mettere a disposizione risorse (anche) per la messa in sicurezza del territorio. Tra le disposizioni più rilevanti, in termini di stanziamenti autorizzati, si ricordano i commi da 134 a 148 della legge di bilancio 2019 (come modificati dalla legge di bilancio 2021, che ha incrementato lo stanziamento complessivo di un ulteriore miliardo di euro), che prevedono l'assegnazione ai comuni, al fine di consentire la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio, contributi per un importo complessivo di oltre 10 miliardi per il periodo 2021-2034. Degni di nota anche i commi 1028 e 1029 della medesima legge che hanno autorizzato la spesa complessiva di 2,6 miliardi di euro per il triennio 2019-2021, al fine di permettere la realizzazione di investimenti finalizzati alla mitigazione del rischio idrogeologico e all'aumento del livello di resilienza di strutture e infrastrutture, nei territori in cui è stato dichiarato lo stato di emergenza e lo stesso (alla data di entrata in vigore della legge di bilancio) risulta ancora in corso o è terminato da non oltre 6 mesi.
Degne di nota anche le disposizioni recate dalla legge di bilancio 2020, in particolare quelle di cui ai commi 29-37, che prevedono l'assegnazione ai comuni, per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024, nel limite complessivo di 500 milioni di euro annui, di contributi per investimenti destinati ad opere pubbliche in varie materie, ivi compresi interventi per l'adeguamento e la messa in sicurezza di scuole, edifici pubblici e patrimonio comunale (le risorse assegnate ai comuni per l'anno 2021 sono state incrementate di 500 milioni di euro dall'art. 47 del D.L. 104/2020). I commi 51-58 (come modificati e integrati dall'art. 45 del D.L. 104/2020 e dal comma 415 della legge di bilancio 2022) prevedonom poi, l'assegnazione agli enti locali di contributi soggetti a rendicontazione nel limite complessivo di circa 3 miliardi per il periodo 2020-2031, per spese di progettazione definitiva ed esecutiva, relative ad interventi di messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico, di messa in sicurezza ed efficientamento energetico delle scuole, degli edifici pubblici e del patrimonio comunale, nonché per investimenti di messa in sicurezza di strade.
Per un'analisi dettagliata e completa delle disposizioni contenute nelle leggi di bilancio approvate nel corso della XVIII legislatura si rinvia al focus "I finanziamenti per il dissesto idrogeologico approvati con le leggi di bilancio".
Ulteriori disposizioni
L'art. 24-quater del D.L. 119/2018 (c.d. decreto fiscale), al fine di far fronte alle esigenze derivanti dagli eventi calamitosi verificatisi nei mesi di settembre e ottobre dell'anno 2018, ha istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze per il successivo trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri un fondo con una dotazione iniziale di 474,6 milioni di euro per l'anno 2019 e di 50 milioni di euro per l'anno 2020. Tale fondo è destinato alle esigenze per investimenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, in particolare nei settori di spesa dell'edilizia pubblica, comprese le manutenzioni e la sicurezza, della manutenzione della rete viaria e del dissesto idrogeologico.
4 aprile 2019 . Successivamente è intervenuto il D.P.C.M. 21 ottobre 2020 .Ulteriori misure per la messa in sicurezza di edifici e del territorio sono recate dagli articoli 4, 4-bis e 4-ter del D.L. 32/2019 (c.d. decreto sblocca cantieri), nonché dagli articoli 30 e 33 del D.L. 34/2019 (c.d. decreto crescita). In particolare, l'art. 4-ter del D.L. 32/2019 ha previsto la nomina di un Commissario straordinario per la sicurezza del sistema idrico del Gran Sasso, di cui sono disciplinati i compiti, il compenso e la durata (fino al 31 dicembre 2021). E' inoltre prevista la costituzione di una struttura di supporto al Commissario, nonché l'eventuale nomina di due sub-commissari e l'istituzione di una cabina di coordinamento. Per il funzionamento della struttura commissariale e per la realizzazione degli interventi è stata autorizzata la spesa complessiva di 123,5 milioni nel triennio 2019-2021. Sono inoltre dettate, tra l'altro, disposizioni specifiche per la captazione delle acque. L'art. 30-sexies del D.L. 41/2021 ha prorogato il suddetto Commissario dal 31 dicembre 2021 fino al 30 giugno 2023 a seguito della necessità di garantire la continuità operativa anche in relazione alle difficoltà connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Lo stesso articolo ha inoltre incrementato di 500.000 euro, per l'anno 2022, la contabilità speciale intestata al Commissario medesimo.
L'art. 30 del D.L. 34/2019 ha invece previsto e disciplinato l'assegnazione di contributi ai comuni per interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile.
L'art. 33 del medesimo decreto-legge, intervenendo in materia di facoltà assunzionali delle Regioni, ha stabilito che le Regioni possano procedere ad assumere a tempo indeterminato nel limite di una spesa complessiva per il personale, nella finalità perseguita dalla nuova disciplina assunzionale di interesse regionale di favorire l'accelerazione degli investimenti pubblici, con particolare riferimento ad alcuni ambiti, tra cui la mitigazione del rischio idrogeologico e ambientale.
Ulteriori disposizioni sono state recate dall'art. 4-bis del D.L. 111/2019 , che istituisce, nello stato di previsione del Ministro delle politiche agricole, un Fondo volto a incentivare interventi di messa in sicurezza, manutenzione del suolo e rimboschimento attuati dalle imprese agricole e forestali, con dotazione pari ad 1 milione di euro per il 2020 e a 2 milioni di euro per il 2021. Il fine è quello di favorire la tutela ambientale e paesaggistica e per contrastare il dissesto idrogeologico nelle aree interne e marginali del Paese.
Si ricorda inoltre l'art. 54 del D.L. 76/2020 , che reca misure di semplificazione in materia di interventi contro il dissesto idrogeologico. In particolare tale disposizione reca alcune modifiche alla disciplina sulle attribuzioni dei Presidenti delle regioni, subentrati ai Commissari straordinari, in materia di interventi straordinari per la mitigazione del rischio idrogeologico. Esso consente, inoltre, lo svolgimento di Conferenze di servizi con modalità telematiche ai fini della programmazione relativa al Piano di interventi per la mitigazione del dissesto idrogeologico. Viene inoltre prevista l'attribuzione di alcune facoltà alle Autorità distrettuali di bacino, nelle more dell'adozione dei piani stralcio contro il dissesto idrogeologico (PAI).
Da segnalare anche l'art. 51 del D.L. 104/2020 che, al comma 1, per stabilizzare i contributi a favore dei comuni allo scopo di potenziare gli investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale e per l'abbattimento delle barriere architettoniche a beneficio della collettività, nonché per gli interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile, ha autorizzato, a decorrere dall'anno 2021, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, l'avvio di un programma pluriennale di interventi. A tale fine, con decreto del Ministro dell'interno, da emanare entro il 15 gennaio di ciascun anno, è assegnato a ciascun comune con popolazione inferiore a 1.000 abitanti un contributo di pari importo, nel limite massimo di 160 milioni di euro per l'anno 2021, 168 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023, 172 milioni di euro per l'anno 2024, 140 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2025 al 2030, 132 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2031 al 2033 e 160 milioni di euro a decorrere dall'anno 2034.
e con il
D.M. Interno 18 gennaio 2022 .
I successivi commi da 1-ter a 1-septies del citato art. 51 introducono una disciplina che, al fine di contenere l'inquinamento e il dissesto idrogeologico, ha previsto la riduzione all'1% fino al 31 dicembre 2020 dell'aliquota dell'imposta di registro per gli atti traslativi a titolo oneroso della proprietà di terreni agricoli adibiti all'imboschimento.
L'art. 77, comma 9, del D.L. 73/2021 , ha previsto per l'anno 2021 una spesa di 100 milioni di euro per far fronte agli eccezionali eventi meteorologici per i quali è stato dichiarato lo stato di emergenza con delibera del Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2020 nel territorio delle Province di Bologna, Ferrara, Modena e Reggio Emilia. Le risorse previste sono state destinate ai territori già danneggiati dagli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012.
Un pacchetto di norme in materia di dissesto idrogeologico è inoltre contenuto nel D.L. 77/2021 (c.d. semplificazioni 2).
L'art. 36 di tale decreto reca semplificazioni in materia di economia montana e forestale. In particolare il comma 1 esenta dall'autorizzazione idraulica e dall'autorizzazione per il vincolo idrogeologico le attività di manutenzione straordinaria e ripristino delle opere di sistemazione idraulica forestale in aree montane e collinari ad alto rischio idrogeologico e di frana.
L'art. 36-bis stabilisce un incremento di risorse per complessivi 80 milioni di euro per il triennio 2021-2023, per l'adozione di misure di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico e idraulico in Calabria.
L'art. 36-ter introduce, come già ricordato, la denominazione di Commissari di Governo per il contrasto al dissesto idrogeologico per i commissari aventi competenze in materia di contrasto al dissesto idrogeologico, disciplinati da diverse normative, attribuendo ad essi la competenza degli interventi in tale ambito, indipendentemente dalla fonte di finanziamento. Prevede che gli interventi di prevenzione, mitigazione e contrasto al dissesto idrogeologico - ivi compresi quelli finanziabili tra le linee di azione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) - siano qualificati come opere di preminente interesse nazionale. Il comma 9 reca specifiche disposizioni in materia di manutenzione idraulica dei bacini e sottobacini idrografici, mentre i commi da 10 a 14 concernono lo snellimento delle procedure per la realizzazione degli interventi di contrasto al dissesto idrogeologico, modificando, tra l'altro, le norme in materia di espropriazione per pubblica utilità. I commi da 15 a 19 recano norme per la interoperabilità e la razionalizzazione dei sistemi informativi in materia di mitigazione del dissesto idrogeologico, mentre il comma 21 reca una novella all'art. 1-bis, comma 1, del D.L. 59/2021 (concernente il Fondo complementare al PNRR), al fine di accelerare e semplificare gli interventi infrastrutturali anche connessi all'esigenza di contrastare il dissesto idrogeologico.
Ulteriori disposizioni sono state introdotte dal D.L. 152/2021 .
L'art. 16, in particolare, novella (al comma 2) l'art. 7 del D.L. 133/2014 prevedendo che il Piano degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico sia adottato - anche per stralci - con uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica, previa intesa con i Presidenti delle regioni e delle province autonome interessate agli interventi ammessi a finanziamento nei rispettivi territori, a valere sulle risorse del Ministero della transizione ecologica; sostituisce poi il riferimento allo strumento dell'accordo di programma con quello al previsto Piano. Viene inoltre specificato che deve tenersi conto dei territori dei comuni collocati in aree interessate da fenomeni di dissesto idrogeologico di cui all'art. 1, comma 2, lettera a), della legge n. 158/2017, sul sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni. Il successivo comma 3 novella l'art. 36-ter, comma 3, del D.L. 77/2021 in tema di misure di semplificazione e accelerazione per il contrasto del dissesto idrogeologico, modificando i criteri di priorità che devono essere seguiti dai commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico.
L'art. 22 detta misure per agevolare la realizzazione degli interventi finanziati con le risorse del PNRR volti a fronteggiare il rischio di alluvione e il rischio idrogeologico. In particolare, il comma 1 disciplina l'assegnazione delle risorse, pari a 800 milioni di euro, previste dal PNRR (linea di investimento 2.1.b della componente 4 della missione 2) per l'attuazione di nuovi interventi pubblici volti a fronteggiare il rischio di alluvione e il rischio idrogeologico.
Il comma 5 dell'art. 23 del D.L. 36/2022 reca modifiche agli articoli 57 e 250 del Codice dell' ambiente intervenendo in materia di procedure di approvazione dei piani di bacino. Si dispone che, in materia di approvazione dei piani di bacino, la Conferenza Stato-Regioni pronunci il proprio parere entro il limite temporale di trenta giorni, termine decorso il quale si procede anche in mancanza di tale parere. Si estende anche alle Autorità di bacino distrettuali quanto previsto dal comma 1-bis dell'art. 250 del Codice dell'ambiente, che consente a talune regioni, province autonome ed enti locali territoriali di avvalersi, attraverso la stipula di apposite convenzioni, di società in house del MITE, allo scopo di favorire l'accelerazione degli interventi per la messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale; si amplia inoltre il novero delle finalità in vista delle quali l'esercizio di tale facoltà è consentito, inserendo anche gli scopi di accelerazione degli interventi di tutela del territorio e delle acque.
Si segnalano infine le disposizioni per il completamento della carta geologica d'Italia.
Il comma 103 dell'art. 1 della legge di bilancio 2020 (legge 160/2019), come modificato dal comma 742 dell'art. 1 della legge di bilancio 2021 (legge 178/2020), prevede che per il completamento della carta geologica ufficiale d'Italia alla scala 1:50.000, la sua informatizzazione e le attività ad essa strumentali è assegnato all'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) un contributo di 5 milioni di euro per l'anno 2020, nonché di 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022. Il comma 823 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021) incrementa di 6 milioni di euro per il 2022 l'autorizzazione di spesa in questione.
è stato approvato il
Piano nazionale per la mitigazione del rischio idrogeologico, il ripristino e la tutela della risorsa ambientale (c.d.
ProteggItalia ).
In attuazione di quanto previsto dal decreto di approvazione del Piano nazionale, con la delibera CIPE 24 luglio 2019, n. 35 è stato approvato il piano stralcio relativo agli interventi immediatamente cantierabili individuati dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (ora Ministero della transizione ecologica), per l'ammontare complessivo di 315,1 milioni di euro.
Con il D.P.C.M. 2 dicembre 2019 è stato poi approvato il piano operativo per il dissesto idrogeologico per il 2019, per un importo complessivo di 361,9 milioni di euro, a carico delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) 2014- 2020 stanziate a favore del piano operativo «Ambiente» e dei relativi addendum.
Dell'adozione di un nuovo piano stralcio - relativo al 2020 e ad interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico rapidamente attivabili - è stata data notizia con apposito comunicato pubblicato sul sito web del Ministero della transizione ecologica , secondo cui tale stralcio riguarda "oltre 262 milioni per 119 interventi in tutta Italia, immediatamente esecutivi e cantierabili".
Si segnala inoltre che con il D.P.C.M. 27 settembre 2021 si è provveduto all'aggiornamento dei criteri, delle modalità e dell'entità delle risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia di mitigazione del rischio idrogeologico.
Una dettagliata analisi dello stato di attuazione del Piano "ProteggItalia", dell'efficienza e dell'efficacia della gestione delle risorse, nonché della governance e delle procedure attivate è contenuta nella relazione della Corte dei conti allegata alla deliberazione 18 ottobre 2021, n. 17/2021/G , intitolata "Gli interventi delle amministrazioni dello Stato per la mitigazione del rischio idrogeologico".
, conferma che la cifra stanziata in 20 anni dal Ministero dell'ambiente (oggi Ministero della transizione ecologica) per far fronte al dissesto idrogeologico in Italia, ammonta a circa 7 miliardi di euro per un totale di oltre 6.000 progetti finanziati su un totale di richieste che superano i 26 miliardi di euro, cifra che rappresenterebbe una stima del costo teorico per la messa in sicurezza dell'intero territorio nazionale".
Tra le misure previste dal PNRR in materia di territorio, si segnalano in particolare gli investimenti:
- per la realizzazione di un sistema avanzato ed integrato di monitoraggio e previsione che consenta di individuare e prevedere i rischi sul territorio (M2C4.1-I.1.1-8-9), per un importo di 500 milioni di euro;
, recante "Approvazione del piano operativo per l'attuazione del sistema di monitoraggio integrato".
Nel testo di tale decreto viene ricordato che l'art. 8 del D.L. 120/2021 dispone, tra l'altro, che "alla realizzazione delle misure di lotta contro gli incendi boschivi di cui al presente decreto, concorrono le risorse disponibili nell'ambito del PNRR Missione 2, componente 4, specificamente destinate alla realizzazione di un sistema avanzato e integrato di monitoraggio del territorio, nel limite di 150 milioni di euro".
- per il finanziamento di interventi per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico (M2C4.2-I.2.1-10-13), per un importo complessivo di circa 2,5 miliardi di euro articolato in due aree di intervento: a) misure strutturali e non strutturali nei territori più a rischio (a cui sono destinati 1.287 milioni di euro), aventi l'obiettivo di portare in sicurezza 1,5 milioni di persone oggi a rischio; b) misure in favore delle aree colpite da calamità (a cui sono destinati 1.200 milioni di euro) per il ripristino delle infrastrutture danneggiate e per la riduzione del rischio residuo;
- per la resilienza e la valorizzazione del territorio, nonché per l'efficienza energetica dei Comuni (M2C4.2-I.2.2-14-17), per un importo di 6 miliardi di euro.
Il PNRR ha previsto, inoltre, un intervento di riforma, da attuare entro giugno del 2022, volto alla semplificazione e all'accelerazione delle procedure per l'attuazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico (M2C4.2-R.2.1-1).