Durante il periodo di emergenza, sono state adottate, in via transitoria, diverse misure per fa fronte alla carenza di personale. Di seguito una sintesi dei principali provvedimenti.

Contratti di lavoro autonomo per il personale medico ed infermieristico, anche in quiescenza

Con lo scoppio della pandemia, si è inizialmente operato (art. 23 D.L. 9/2020) il ricorso in alcune regioni e province alla stipulazione di contratti di lavoro autonomo con personale medico ed infermieristico, anche in deroga alle norme che, per le pubbliche amministrazioni, limitano sia le possibilità di ricorso a tale tipo di contratti, sia di conferimento di incarichi a soggetti già titolari di un trattamento di quiescenza.

Tali deroghe in un primo momento sono state poste con riferimento ai territori regionali e provinciali ricadenti nelle cd. "zone rosse" definite dai primi decreti del Presidente del consiglio dei Ministri (DPCM 1° marzo 2020: regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto e province di Pesaro e Urbino e di Savona), per una durata non superiore a sei mesi e comunque non oltre il termine del limite costituito dal primo termine dello stato di emergenza (disposizione poi abrogata dal decreto legge 18/2020).

In seguito all'aggravarsi dell'emergenza sanitaria collegata al Coronavirus, sono state poste ulteriori norme transitorie (art. 2-bis DL. 18/2020) finalizzate ad incrementare il personale necessario per rafforzare i reparti di terapia "intensiva e sub intensiva" necessari per la cura dei pazienti affetti COVID-19, sempre per una durata limitata entro i sei mesi, prorogabili, nell'ambito del 2020, in ragione dell'eventuale perdurare dello stato di emergenza.

Questi contratti di lavoro autonomo hanno riguardato anche le professioni sanitarie svolte da soggetti iscritti agli albi professionali degli ordini dei medici-chirurghi e degli odontoiatri; dei veterinari; dei farmacisti; dei biologi; dei fisici e dei chimici; della professione di ostetrica; dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione; degli psicologi e degli operatori-socio-sanitari.

È stato poi consentito, in via transitoria (DL 18/2020, art. 2-ter), dato il perdurare dello stato di emergenza COVID-19, il conferimento, da parte degli enti ed aziende del SSN, di incarichi individuali a tempo determinato a personale medico e sanitario, mediante avviso pubblico e selezione per titoli e colloquio orale.

Tali incarichi possono essere conferiti anche ai laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio della professione medica e iscritti agli ordini professionali pur se privi della cittadinanza italiana, dovendo allo scopo le regioni procedere alla rideterminazione dei piani di fabbisogno del personale (D.L 18/2020 art. 2-quater).

Risorse aggiuntive ad incremento del finanziamento sanitario corrente sono state destinate, in ammontare pari a complessivi 100 milioni di euro nel 2020 definiti in appositi limiti per ciascuna regione, (articolo 1, comma 3, DL 18/2020) al conferimento di incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, ad iscritti agli albi delle professioni sanitarie, ivi compresi i medici, e di incarichi di lavoro autonomo a personale medico ed infermieristico collocato in quiescenza.

Remunerazione delle prestazioni di lavoro straordinario

Un ulteriore incremento del finanziamento del Servizio sanitario nel 2020 è stato previsto (articolo 1, commi 1 e 2, D.L. 18/2020) per stanziamenti ad apposito fondo per la retribuzione delle condizioni di lavoro della dirigenza medica e sanitaria e del fondo per le condizioni di lavoro e incarichi del personale del comparto sanità. L'incremento, complessivamente pari a €250 milioni, ha inteso elevare le risorse destinate alla remunerazione delle prestazioni di lavoro straordinario del personale sanitario dipendente SSN, direttamente impiegato nelle attività di contrasto alla emergenza epidemiologica COVID-19.

Medici di medicina generale (MMG) e Pediatri di libera scelta (PLS)

Nelle prime fasi dell'emergenza, apposite norme (articolo 29 D.L. 9/2020) hanno inoltre consentito, in via transitoria, la frequenza del corso di formazione specifica in Medicina generale, per il 2019-2022, ai soggetti in graduatoria che non hanno potuto sostenere l'esame di Stato per l'abilitazione alla professione di medico-chirurgo, a seguito del rinvio stabilito dall'ordinanza MUR 24 febbraio 2020, che ha posticipato lo svolgimento degli esami di Stato della seconda sessione 2019.

Inoltre, per i medici iscritti al corso di formazione specifica in Medicina generale è stata consentita (DL. 18/2020, art. 2-quinquies) l'instaurazione di un rapporto convenzionale a tempo determinato con il SSN, mentre ai medici abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di formazione specialistica presso le scuole universitarie di specializzazione in Medicina e chirurgia o ai corsi di formazione specifica in Medicina generale o Pediatria, è stata autorizzata l'assunzione di incarichi provvisori o di sostituzione, rispettivamente, di MMG e PLS, e l'iscrizione negli elenchi della guardia medica notturna e festiva e della guardia medica turistica (qui il dettaglio su incremento remunerazione e obblighi).

In proposito, le regioni sono state autorizzate ad impiegare il 20% dei fondi previsti dalla Legge di bilancio 2020 (comma 449: stanziamento di €236 milioni per il fabbisogno di apparecchiature sanitarie destinato alla presa in carico del paziente e riduzione liste d'attesa) per l'acquisto e la fornitura ai tali medici di pulsiossimetri per la valutazione a distanza, previa consegna al paziente, della saturazione di ossigeno e della frequenza cardiaca durante il videoconsulto.

Nuova disciplina dell'abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo

In ragione della situazione emergenziale per la pandemia Covid-19, è stata modificata la disciplina per l'abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo (articolo 102 DL 18/2020): la laurea magistrale in medicina e chirurgia (classe LM/41), unitamente all'idoneità conseguita al termine del tirocinio pratico-valutativo svolto nell'ambito del corso di laurea medesimo, costituisce ora abilitazione all'esercizio della relativa professione. Sono fatte salve, in quanto compatibili con le nuove norme, le disposizioni regolamentari vigenti sul tirocinio svolto all'interno del corso di laurea, con riferimento all'organizzazione e alla modalità di svolgimento, di valutazione e di certificazione del tirocinio stesso (qui l'approfondimento).

Indennità di esclusività della dirigenza medica

La Legge di bilancio 2021 (commi 407-408) ha disposto l'incremento, nella misura del 27% del corrispettivo lordo annuo, comprensivo della tredicesima mensilità, dell'indennità di esclusività dei dirigenti medici, veterinari e sanitari (amministrativi, tecnici e professionali) degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, prevedendo un onere di €500 milioni annui, a decorrere dal 2021, a valere sul finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard a cui concorre lo Stato.

Ai fini della ulteriore valorizzazione dei dirigenti in esame, sono connesse indennità per la scelta del rapporto di lavoro esclusivo, in base all'articolo 15-quater del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 , oltre che la possibilità di svolgere attività libero-professionale intramuraria – cioè all'interno delle strutture del Servizio sanitario nazionale -, con divieto di svolgimento di attività libero-professionali all'esterno (qui l'approfondimento).

Elenco nazionale idonei all'incarico di direttore generale Enti del SSN

L'articolo 4-bis del decreto legge n. 139 del 2021, in ragione del perdurare dell'emergenza dovuta alla diffusione pandemica del virus Sars-Cov2 e al fine di non disperdere le competenze e le professionalità acquisite dal personale sanitario, ha elevato a 68 anni il limite anagrafico per l'accesso all'elenco nazionale idonei all'incarico di direttore generale degli enti del SSN, per tutta la durata del periodo emergenziale.

L'articolo 1 del D. Lgs. n. 171 del 2016, attuativo della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p), della legge n. 124 del 2015, al comma 2, istituisce, presso il Ministero della salute, l'elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale, aggiornato con cadenza biennale. Ai sensi del comma 4, alla selezione sono ammessi i candidati che non abbiano compiuto 65 anni di età e che siano in possesso della laurea specialistica o magistrale e della comprovata esperienza dirigenziale, almeno quinquennale, nel campo delle strutture sanitarie o settennale negli altri settori, con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie; si prevede quale requisito d'accesso ulteriore anche l'attestato rilasciato all'esito del corso di formazione in materia di sanità pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria.

Nelle more dell'avvio delle procedure volte al prescritto aggiornamento biennale dell'elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale, l'articolo 4, comma 3, del DL n. 228/2021 ha prorogato, per gli iscritti nell'elenco nazionale pubblicato il 12 febbraio 2018, il termine di validità della relativa iscrizione, fino alla pubblicazione, nell'anno 2022, dell'elenco nazionale aggiornato e comunque non oltre il 30 giugno 2022.

Per approfondimenti sezione dedicata del sito istituzionale del Ministero della salute.

Trattenimento in servizio

Sempre in via transitoria a seguito dell'emergenza sanitaria, (art. 2-bis del DL 18/2020) è stato consentito il ricorso alla stipulazione, nell'ambito del SSN, di contratti di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, con personale medico, veterinario, sanitario e socio-sanitario collocato in quiescenza, di durata semestrale e comunque non oltre il periodo emergenziale. Tale possibilità è ammessa anche qualora il soggetto non sia iscritto, in conseguenza del collocamento a riposo, al relativo albo professionale.

Le categorie interessate alla disposizione, nel caso in cui gli enti e le aziende del SSN abbiano verificato l'impossibilità di reperire personale sanitario facendo ricorso alle misure già previste, sono individuate nei dirigenti medici, veterinari, sanitari e personale del ruolo sanitario del comparto sanità, nonché negli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza.

Riconoscimento dell'equivalenza di titoli di professioni sanitarie

In tema di riconoscimento delle qualifiche professionali e in relazione al solo periodo dell'emergenza epidemiologica, sono state introdotte ulteriori deroghe in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali sanitarie conseguite in un Stato dell'Unione europea o in Stati terzi (articolo 13 DL. 18/2020). Le regioni e le province autonome sono state infatti autorizzate a procedere al reclutamento dei professionisti che abbiano dichiarato di voler esercitare sul territorio italiano una professione sanitaria conseguita all'estero in base a specifiche direttive dell'Unione europea (direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, qui l'approfondimento). Il decreto proroga termini (DL. n. 198/2022, art. 4-ter, conv. L. n. 14/2023) ha poi differito al 31 dicembre 2025 il termine previsto per l'applicabilità della disciplina derogatoria.

I professionisti interessati devono comunicare all'Ordine competente l'ottenimento del riconoscimento in deroga da parte della Regione interessata e il nominativo della struttura sanitaria a contratto col Servizio sanitario nazionale presso cui prestano la propria attività, nonché ogni successiva variazione. Si prevede che la mancata ottemperanza a tali obblighi determini la sospensione del riconoscimento, fino a comunicazione di avvenuto adempimento.

L''articolo 15 del DL. 34/2023 (cd. Energia e salute) ha poi eteso fino al 31 dicembre 2025 tale esercizio temporaneo in deroga di qualifiche relative a professioni sanitarie e di interesse sanitario conseguite all'estero. In attesa del raggiungimento della prevista intesa da adottarsi in Conferenza Stato-Regioni per la definizione della disciplina di dettaglio, e comunque non oltre sei mesi dall'entrata in vigore della legge in esame, continua ad applicarsi la normativa vigente in materia con riferimento alle deroghe tuttora applicate.

Inoltre, fino al 31 dicembre 2025, la norma esame prevede l'applicazione degli articoli 27 (ingresso in casi particolari) e 27-quater (ingresso e soggiorno per lavoratori altamente qualificati) del T.U. delle norme in materia di immigrazione anche al personale medico e infermieristico assunto - in base alla predetta disciplina derogatoria - presso strutture sanitarie o socio sanitarie, pubbliche o private, sulla base del riconoscimento regionale, con contratto libero-professionale ovvero con contratto di lavoro subordinato, entrambi anche di durata superiore a tre mesi, a carattere rinnovabile.

In seguito alla situazione emergenziale Covid-19, la legge di Bilancio 2019 (commi 537-542) aveva inoltre introdotto una norma di rilievo riguardante determinati professionisti in ambito sanitario cui è ora consentito, anche in assenza del titolo idoneo all'iscrizione ai rispettivi albi professionali, di continuare a svolgere la loro attività, dopo essersi iscritti, entro il 31 dicembre 2019 (termine poi prorogato al 30 giugno 2020 dall'articolo 5, comma 5, del DL. n. 162/2019), in appositi elenchi speciali ad esaurimento, istituiti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione ad opera del Ministero della Salute. Il requisito da certificare è di aver svolto la professione sanitaria, in regime di lavoro dipendente ovvero libero professionale, per almeno 36 mesi, anche non continuativi, nel corso degli ultimi 10 anni, come esplicitato nel DM Salute del 9 agosto 2019.

In particolare il comma 539 della Legge di bilancio 2019 stabilisce che i diplomi e gli attestati, indicati nella tabella allegata al DM 22 giugno 2016, relativamente al profilo di educatore professionale, purchè ottenuti a seguito di corsi regionali o di formazione specifica ed iniziati tra il 1997 e il 2000, o comunque conseguiti entro il 2005 (termine ora prorogato al 2012 dal comma 465 della Legge bilancio 2020), siano da considerarsi equipollenti al diploma universitario - rilasciato a seguito di completamento del corso di laurea L/SNT2, vale a dire la classe delle lauree in professioni sanitarie della riabilitazione - per educatore professionale socio-sanitario.

L'equipollenza vale sia per l'esercizio professionale, sia per l'accesso alla formazione post-base, sia per l'iscrizione all'albo della professione sanitaria di educatore professionale, istituito con la L. n. 3/2018 (cd. Legge Lorenzin in materia, per quanto qui interessa, di professioni sanitarie, v. qui riassetto delle professioni sanitarie). In proposito, rimane fermo quanto previsto dalla normativa vigente in materia di professioni sanitarie riconosciute, come disciplinate in base alla L. n. 42/1999.

Pertanto, sono state previste norme di coordinamento con la normativa vigente, quali il divieto di attivazione di corsi di formazione regionali finalizzati al rilascio di titoli ai fini dell'esercizio delle professioni sanitarie indicate dalla legge n. 43 del 2006 (ciò anche al fine di monitorare il fenomeno di portata non definita, di istituzione di diversi corsi regionali abilitati al rilascio dei titoli ai fini dell'esercizio delle professioni sanitarie) e la previsione di sopprimere la normativa - e la figura - relativa alla professione sanitaria di massaggiatore e massofisioterapista. Si precisa che l'iscrizione negli elenchi speciali e l'equipollenza dei titoli indicati non producono, per il possessore del titolo, alcun effetto sulla posizione funzionale rivestita e sulle mansioni esercitate, già acquisite in ragione del titolo, in relazione ai rapporti di lavoro dipendente già instaurati alla data di entrata in vigore della presente legge di bilancio.

La ratio della norma appare quella di eliminare l'indeterminatezza del quadro giuridico che si è venuto a delineare a seguito dell'approvazione della citata L. n. 3/  che, novellando la normativa previgente (v. qui il Dossier del Servizio Studi p. 11 e segg), ha disciplinato il riordino delle professioni sanitarie, prevedendo l'obbligatoria iscrizione al rispettivo albo, per l'esercizio di ciascuna professione sanitaria, in qualunque forma giuridica svolta.

Rafforzamento del personale sanitario

Per far fronte alle esigenze di sorveglianza epidemiologica e di coordinamento connesse alla gestione dell'emergenza COVID-19, è stato inoltre previsto il rafforzamento del personale presso:

-         l'Istituto superiore di sanità (ISS) (articolo 11 DL 18/2020) mediante incremento di 4 milioni, per ciascun anno del triennio 2020-2022 dell'apposito stanziamento di parte corrente;

-         il Ministero della salute (articolo 2 DL 18/2020), mediante assunzione, in uffici periferici e con contratto di lavoro a tempo determinato, di durata non superiore a tre anni, per 40 unità di dirigenti sanitari medici, 18 unità di dirigenti sanitari veterinari e 29 unità di personale non dirigenziale con il profilo professionale di tecnico della prevenzione, utilizzando graduatorie proprie o approvate da altre amministrazioni per concorsi pubblici, anche relativi ad assunzioni a tempo indeterminato;

-         Istituto nazionale per il lavoro (articolo 10 DL 18/2020) mediante conferimento di incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, a tempo determinato, per 200 medici specialisti e 100 infermieri.

Educatori socio-pedagogici

Considerata l'emergenza da COVID-19, è stata prevista (art. 33-bis DL. 104/2020, cd. Agosto) l'emanazione di un decreto del Ministro della salute (DM 21 ottobre 2021) per stabilire le funzioni proprie, a carattere socio-educativo, richieste a chi detiene la qualifica di educatore socio-pedagogico ed esercita nell'ambito dei servizi e dei presidi socio-sanitari.

Iniziative di solidarietà a favore dei familiari di medici e sanitari

Nel corso dell'emergenza da COVID-19, numerosi medici, infermieri e operatori socio-sanitari sono stati contagiati e sono successivamente deceduti a causa della pandemia.

Come iniziativa di solidarietà in favore dei familiari di questo personale medico e sanitario (medici, personale infermieristico, operatori socio-sanitari - OSS ed esercenti professioni sanitarie), è stato istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 22-bis del DL 18/2020 e successivamente esteso a tutti gli esercenti le professioni sanitarie, anche assistenti sociali (v. art. 10, comma 1, lett. a) del DL. 34/2020), un Fondo con una dotazione di €10 milioni per l'anno 2020, incrementato di €15 milioni per il 2022, per essere destinato alla corresponsione di speciali elargizioni a favore dei coniugi e dei figli o, in mancanza, dei genitori dei soggetti interessati. La misura di questa speciale elargizione ha avuto attuazione a partire dal 3 gennaio 2023, data dalla quale è stato possibile presentare le istanze a carico del Fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (v. Circolare INAIL n. 1 del 3 gennaio 2023 che ne ha definito le procedure e modalità di erogazione) grazie all'Accordo attuativo tra INAIL e la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per le Politiche della famiglia. 

Per conservare e rinnovare la memoria di tutte le persone decedute a causa della pandemia da Covid-19 è stata istituita, con la legge n. 35 del 2021, la Giornata nazionale in memoria delle vittime del COVID-19, fissata il 18 marzo di ogni anno. Allo scopo vengono previste e disciplinate iniziative celebrative, informative nonché di sostegno economico alla ricerca e garantiti adeguati spazi sul tema nell'ambito della programmazione televisiva pubblica nazionale e regionale (qui iter e dossier del Servizio Studi), (qui l'approfondimento).