tema 20 marzo 2020
Studi - Istituzioni Studi - Bilancio Regioni e finanza regionale

La Costituzione riconosce in capo alle regioni ampia autonomia statutaria, legislativa, organizzativa e finanziaria. Le funzioni amministrative sono attribuite in prima istanza ai comuni, in ossequio al principio di sussidiarietà, e, solo ove necessario per assicurarne l'esercizio unitario, possono essere assegnate agli enti territoriali di livello superiore.

L'ordinamento finanziario delle regioni a statuto ordinario è caratterizzato da un lato dal sistema delle entrate, ancora non completamente riformato e fermo sostanzialmente al 2011, e dall'altro dal controllo della spesa effettuato attraverso le regole dell'equilibrio di bilancio e del contributo alla finanza pubblica stabilito dalle manovre di finanza pubblica che si sono succedute.

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La revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione nel 2001 ha sostanzialmente eguagliato la legge regionale a quella dello Stato per quanto riguarda i limiti: lo Stato e le regioni esercitano la rispettiva potestà legislativa nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma, Cost.).

La riforma ha inoltre stabilito un nuovo riparto della potestà legislativa tra Stato e regioni, basato sulla elencazione delle materie e su una clausola residuale in favore delle regioni. Il nuovo testo enumera, infatti, le materie oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.) e quelle oggetto di potestà legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), riservando alla potestà legislativa regionale tutte le altre non comprese nei due precedenti elenchi (art. 117, quarto comma, Cost.). 

Tale ripartizione ha posto, fin dall'entrata in vigore della riforma del 2001, la difficoltà di far emergere una chiara individuazione del contenuto delle materie, che consentisse una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale. Le numerose questioni interpretative che il nuovo sistema di riparto ha posto sono state oggetto di una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale, raccolta anche nelle Relazioni annuali del Presidente.

D'altra parte l'esigenza di una rideterminazione dei confini tra attribuzioni legislative statali e regionali è rimasta al centro del dibattito parlamentare degli ultimi anni, come dimostrato dal fatto che i due progetti di riforma costituzionale approvati dal Parlamento nel 2005 e nel 2016, entrambi non confermati dall'esito referendario, abbiano tentato di modificare la riforma del 2001.

In tale sede il testo di riforma costituzionale approvato dal Parlamento nel 2016 rivisitava ampiamente la vigente impostazione: in particolare, veniva soppressa la competenza concorrente, con una redistribuzione delle relative materie tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. L'elenco delle materie di competenza esclusiva statale era inoltre profondamente modificato, con l'enucleazione di nuovi ambiti materiali. Al contempo, era introdotta nell'ordinamento la «clausola di supremazia», che consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie di competenza regionale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica o dell'interesse nazionale. Sempre nell'ambito delle modifiche al Titolo V veniva disposta la soppressione dal testo costituzionale delle province, tenendo conto del processo di riforma degli enti territoriali in atto.

Per quanto attiene ai profili ordinamentali, negli ultimi anni alcune tematiche sono state oggetto di una specifica attività conoscitiva in sede parlamentare: in particolare, le questioni del c.d. regionalismo differenziato e delle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali, con particolare riguardo al «sistema delle conferenze».

ultimo aggiornamento: 2 marzo 2020

Il sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario è quello precedente al decreto legislativo 68 del 2011 di attuazione della legge delega 42 del 2009 sul federalismo fiscale. Il nuovo regime delineato per la fiscalità regionale ha avuto seguito solo in parte; la sua attuazione è stata rinviata più volte e da ultimo il decreto legge 124 del 2019 ha fissato la data del 2021.

A decorrere da tale anno le fonti di finanziamento delle regioni per l'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nelle materie della sanità, assistenza, istruzione e trasporto pubblico locale (per la spesa di parte capitale) dovranno essere costituite da entrate di tipo tributario (opportunamente rimodulate ed eventualmente perequate) ed entrate proprie, vale a dire che dovrebbe essere completamente superato il sistema dei trasferimenti erariali e della perequazione basata sulla spesa storica.

Nell'attuale regime le fonti di finanziamento delle regioni a statuto ordinario sono costituite dai tributi propri, dalla compartecipazione al gettito dell'IVA, dalle entrate proprie (quelle derivanti da beni, attività economiche della regione e rendite patrimoniali), dai trasferimenti perequativi per i territori con minore capacità fiscale per abitante e, infine, dalle entrate da indebitamento, che sono però riservate a spese di investimento (art. 119, Cost.).

Le entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario sono costituite principalmente dal gettito di IRAP, dall'addizionale IRPEF, dalla cosiddetta tassa automobilistica. Gli altri tributi minori, compresa l'addizionale regionale all'accisa sul gas naturale (ARISGAM) e il tributo speciale il deposito in discarica dei rifiuti costituiscono una piccola parte dell'intero gettito tributario. Le possibilità di manovra sulla leva fiscale da parte regionale sono limitate. Ciascuna regione può determinare l'aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato e – in alcuni casi – differenziare i soggetti passivi (per scaglioni di reddito per l'addizionale IRPEF, per categorie economiche per l'IRAP). Ciascuna regione, inoltre, provvede alla disciplina ed alla gestione degli aspetti amministrativi: riscossione, rimborsi, recupero della tassa e l'applicazione delle sanzioni, sempre entro limiti e principi fissati dalla legge dello Stato.

Altra entrata importante è costituita dalla compartecipazione regionale al gettito dell'IVA, istituita dal decreto legislativo 56 del 2000 e determinata annualmente con DPCM., che entra nel meccanismo di perequazione previsto dallo stesso decreto 56, ai fini del finanziamento del servizio sanitario nazionale. Ciascuna regione riceve la quota di compartecipazione all'IVA a seguito delle operazioni di perequazione, e quindi in aumento o in diminuzione rispetto al conteggio iniziale (effettuato peraltro sulla media triennale dei consumi stimati dall'Istat del rispettivo territorio). Poiché alimenta il fondo perequativo per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, la compartecipazione all'IVA non può essere considerata propriamente una entrata tributaria, bensì un trasferimento dello Stato.

La parte più cospicua dei trasferimenti dello Stato alle regioni a statuto ordinario è costituito, infatti, dal finanziamento della sanità (il fondo perequativo di cui sopra) e del trasporto pubblico locale. Quest'ultimo finanziato attraverso il Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario (dal 2013 al 2017 alimentato, tra l'altro, dal gettito della compartecipazione all'accisa sulla benzina e sul gasolio per autotrazione attribuita alle regioni, destinata anch'essa al finanziamento della sanità fino al 2012). Gli altri trasferimenti sono stati via via soppressi nell'ambito del contributo alla finanza pubblica richiesto alle regioni.

Per un esame dettagliato della gestione finanziaria di ogni singola regione, infine, si rinvia alle relazioni annuali che le sezioni regionali della Corte dei conti (disponibili nel sito web della Corte dei conti) predispongono nell'ambito delle funzioni di controllo ad esse attribuite (da ultimo dal decreto legge 174/2012, art. 1, comma 5), in particolare per quanto concerne la verifica del rendiconto della regione.

ultimo aggiornamento: 16 marzo 2020

Come agli altri enti del sistema pubblico, alle regioni a statuto ordinario è stato chiesto di contribuire al risanamento dei conti pubblici. Le manovre di finanza pubblica hanno stabilito, per ciascun anno, la quota di risparmio richiesto alle regioni a statuto ordinario sia in termini di indebitamento netto (vale a dire per contribuire alla riduzione del debito complessivo della PA) sia in termini di saldo netto da finanziare (riduzione di risorse erogate dallo Stato). La realizzazione del risparmio è stata attuata principalmente attraverso il taglio di trasferimenti statali, la revisione della spesa regionale, la rinuncia ad altri tipi di contributi erogati dallo Stato. Dal 2014 le misure specifiche per la realizzazione del risparmio, l'entità di ciascuna, nonché il riparto delle stesse tra le regioni sono concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Per una illustrazione dettagliata delle manovre di finanza pubblica che hanno interessato le regioni a statuto ordinario dal 2010 al 2017, si rinvia al testo dell'audizione "Le manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali" (febbraio 2018), resa dai rappresentanti della Ragioneria Generale dello Stato alla Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale. Da tale testo (pag. 17) è tratta la seguente tabella che illustra l'entità delle manovre di finanza pubblica che hanno interessato le regioni a statuto ordinario dal 2010 al 2017 (ad esclusione della sanità).

  Successivamente la legge di bilancio 2018 (commi 775-777) interviene nel concorso da parte delle regioni a statuto ordinario alla finanza pubblica, riducendo la misura complessiva del concorso alla finanza pubblica relativo al settore non sanitario (per un importo di 300 milioni di euro nel 2018 e 200 milioni per ciascuno degli anni 2019 e 2020). Le norme stabiliscono inoltre che detto concorso dovrà essere realizzato, per il 2018, mediante il contributo (pari a 2.300 milioni di euro) attribuito alle regioni ai fini della riduzione del debito regionale e il taglio delle risorse destinate all'edilizia sanitaria (per 94,10 milioni).

L'accordo raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni il 31 gennaio 2018, recepisce tali disposizioni. Il riepilogo del contributo delle regioni a statuto ordinario illustrato nell'accordo, nonché la relativa copertura, è il seguente:

La legge di bilancio 2019, come modificata e integrata dalla legge di bilancio 2020, interviene infine nella determinazione del concorso alla finanza da parte delle regioni a statuto ordinario pubblica e nella disciplina dell'equilibrio di bilancio. Le norme recepiscono quanto deciso in sede di Conferenza Stato-Regioni con l'accordo del 15 ottobre 2018, al fine di stabilire le modalità di realizzazione del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario per gli anni 2019 e 2020 e garantire, nello stesso tempo, il rilancio degli investimenti. Le norme infatti attribuiscono alle regioni un contributo finalizzato alla realizzazione di nuovi investimenti e stabiliscono al contempo le modalità dei realizzazione del concorso delle regioni alla finanza pubblica.

 

Nello specifico, al comparto delle regioni a statuto ordinario viene attribuito un contributo finalizzato alla realizzazione di nuovi investimenti diretti e indiretti. La legge, ai commi 833- 840, stabilisce la scansione temporale del finanziamento nell'arco del quadriennio 2019-2022, individua gli ambiti in cui devono essere realizzati gli investimenti e disciplina nel dettaglio i termini entro cui gli impegni devono essere assunti dalle regioni, nonché la certificazione e il monitoraggio degli interventi.

Per quanto concerne il contributo alla finanza pubblica del comparto delle regioni a statuto ordinario, esso viene ridotto di 750 milioni di euro per l'anno 2020 in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 103 del 2018 (comma 832). La Corte ha dichiarato illegittima, per l'inosservanza del canone di transitorietà dei tagli di risorse imposti alle regioni, la norma (L. 232/2016, comma 527) che ha prorogato per la terza volta il contributo di 750 milioni di euro richiesto alle regioni, stabilito inizialmente per il triennio 2015-2017 dall'articolo 46, comma 6, del D.L. 66/2014.

Il comma 841 stabilisce le modalità di realizzazione del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario per gli anni 2019 e 2020. In sostanza le regioni dovranno comunque finanziare gli investimenti per gli importi stabiliti nelle legge, ma non riceveranno il trasferimento delle somme dallo Stato.

Per gli esercizi 2019 e 2020 il concorso alla finanza pubblica è realizzato attraverso il mancato trasferimento da parte dello Stato del contributo per la realizzazione dei nuovi investimenti, pari a:

-       2.496,2 milioni di euro per il 2019, come stabilito al comma 833

-       1.746,2 milioni di euro per il 2020, come stabilito al comma 835

 

La seguente tabella, tratta dal citato accordo del 15 ottobre 2018 in sede di Conferenza Stato-Regioni, riassume gli effetti finanziari delle norme descritte.
Accordo 15 ottobre 2018                                                                                         
ConcorsoFP_RSO_2019

Per quanto riguarda la disciplina dell'equilibrio di bilancio, per le regioni a statuto ordinario la legge di bilancio 2020 (commi 541 e 542), anticipa al 2020 la facoltà di utilizzare il risultato di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa per il raggiungimento dell'equilibro di bilancio. La disciplina, riformata dalla legge di bilancio 2019, prevede il pieno utilizzo dell'avanzo di amministrazione, riconosciuto dalla Corte costituzionale, già dal 2019 per gli enti locali e le regioni a statuto speciale, mentre per le regioni a statuto ordinario l'avvio della nuova disciplina era stato fissato per il 2021. La nuova disciplina entrerà a regime comunque dal 2021 e per tale motivo i commi 543 e 544 della legge di bilancio 2020 stabiliscono una disciplina transitoria in materia di monitoraggio e certificazione dell'equilibrio di bilancio; sono inoltre fatte salve alcune disposizioni della legge di bilancio 2019 in materia di contributi alle regioni per nuovi investimenti e concorso alla finanza pubblica dei medesimi enti.

ultimo aggiornamento: 16 marzo 2020

Sulla questione del concorso delle regioni al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, è intervenuto più volte, su istanza delle regioni interessate, il giudice costituzionale, i cui ripetuti pronunciamenti delineano un quadro in cui, nell'affermarsi la legittimità della richiesta da parte dello Stato del concorso regionale, vengono anche delineati alcuni limiti da osservarsi in ordine allo stesso. Il criterio generale risultante dalle sentenze è quello secondo cui le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, a condizione che si limitino a prevedere misure con carattere transitorio.

In particolare, con le sentenze n. 43 e n. 64 del 2016, si è espressamente confermata la legittimità di interventi statali di contenimento della spesa pubblica regionale, purché l'arco temporale di operatività delle misure fosse definito ovvero, sebbene non espresso, esso potesse essere considerato limitato nell'arco di un triennio, corrispondente all'orizzonte temporale usuale delle manovre di bilancio. La stessa considerazione ha portato alla declaratoria di legittimità (sentenza n. 141/2016) di misure di contenimento di spese che si limitano ad estendere di una annualità il confine temporale di operatività della misura, mantenendosi in tal modo il rispetto del canone della transitorietà. Nel contempo, tuttavia, in tale sentenza la Corte ha espressamente evidenziato – in termini di monito al legislatore – come il ricorso alla tecnica normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisca per porsi, se indefinitamente ripetuto, in contrasto con il canone della transitorietà, canone al quale il ricorso a tale tecnica normativa potrebbe prestarsi ad un ossequio solo formale. In termini analoghi si è espressa la successiva sentenza n.154 del 2017, che nel ritenere legittima l'estensione annuale di un contributo regionale, ha rinnovato l'invito al legislatore ad evitare iniziative le quali, anziché ridefinire, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato e regioni (ed enti locali), alla luce nuove esigenze di finanza pubblica, " si limitino ad estendere, di volta in volta, l'ambito temporale di precedenti manovre".

Il mancato rispetto, in una più recente norma, costituita dall'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017), del sopradetto limite alla transitorietà ha portato da ultimo, con la sentenza n.103 del 2018, alla declaratoria di incostituzionalità della norma in questione, con la quale si introduce una terza proroga (al 2020) di un contributo di 750 milioni di euro imposto alle Regioni ordinarie dal decreto-legge n.66 del 2014 (art. 46, comma 6, primo periodo) in tal modo raddoppiandosi i confini temporali della misura finanziaria originaria, limitati al triennio dal 2015 al 2017. La Corte ha affermato a tal fine come "il raddoppio della durata del sacrificio imposto, da tre a sei anni, risulti in frontale contrasto con il principio di transitorietà." Infatti, ribadisce la sentenza, "norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino a prevedere un contenimento complessivo della spesa corrente dal carattere transitorio". In sostanza, fermo restando il potere del legislatore statale di programmare risparmi anche di lungo periodo relativi al complesso della spesa pubblica aggregata, la Corte ritiene che venga sottratta al trasparente confronto parlamentare la valutazione delle ricadute di lungo periodo di una manovra economica, tutte le volte in cui la relativa durata venga raddoppiata, attraverso la tecnica normativa dell'aggiunta progressiva di ulteriori annualità a quelle inizialmente previste.

ultimo aggiornamento: 1 giugno 2018
 
focus
 
temi di Autonomie territoriali e finanza locale
 
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