tema 31 luglio 2019
Studi Camera - Bilancio Autonomie territoriali e finanza locale Regioni e finanza regionale
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Alle regioni è riconosciuta ampia autonomia statutaria, legislativa, organizzativa e finanziaria. Le funzioni amministrative sono attribuite in prima istanza ai comuni, in ossequio al principio di sussidiarietà, e, solo ove necessario per assicurarne l'esercizio unitario, possono essere assegnate agli enti territoriali di livello superiore, fino allo Stato.

Lo strumento per delimitare le sfere di attribuzione legislativa è rappresentato dalla elencazione delle materie individuate nei commi secondo, terzo e quarto dell'articolo 117 della Costituzione, in base alle quali si possono distinguere la competenza esclusiva dello Stato, la competenza concorrente delle regioni e la competenza normativa residuale delle regioni per le materie non comprese nei due elenchi.

Tale ripartizione ha posto, fin dall'entrata in vigore della riforma del 2001, la difficoltà di far emergere una chiara individuazione del contenuto delle materie, che consentisseuna netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale. Le numerose questioni interpretative che tale ripartizione ha posto sono state oggetto di una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale – raccolta anche nelle Relazioni annuali del Presidente - ed è stata al centro del dibattito parlamentare degli ultimi anni l'esigenza di una rideterminazione dei confini tra attribuzioni legislative statali e regionali. Nella XVII legislatura, tale tematica era inclusa tra gli ambiti di intervento del testo di riforma costituzionale, approvato dal Parlamento nel mese di aprile 2016, non confermato dall'esito referendario.

 
In tale sede il riparto di competenza legislativa tra Stato e regioni il predetto testo di riforma costituzionale rivisitava ampiamente la vigente impostazione: in particolare, veniva soppressa la competenza concorrente, con una redistribuzione delle relative materie tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. L'elenco delle materie di competenza esclusiva statale era inoltre profondamente modificato, con l'enucleazione di nuovi ambiti materiali. Al contempo, era introdotta nell'ordinamento la «clausola di supremazia», che consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie di competenza regionale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica o dell'interesse nazionale. Sempre nell'ambito delle modifiche al Titolo V veniva disposta la soppressione dal testo costituzionale delle province, tenendo conto del processo di riforma degli enti territoriali in atto.

La riforma del Titolo V era incluso tra gli ambiti di intervento del legislatore anche nel testo di riforma costituzionale del 2005, giunto all'approvazione definitiva del Parlamento ma non confermato dall'esito referendario.

Per quanto attiene ai profili ordinamentali, oggetto di una specifica attività conoscitiva in sede parlamentare, negli ultimi anni, sono state in particolare esaminate le tematiche del c.d. regionalismo differenziato e delle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali, con particolare riguardo al «sistema delle conferenze».

ultimo aggiornamento: 21 marzo 2019

L'ordinamento finanziario delle regioni a statuto ordinario si basa da un lato sul regime delle entrate ancora non completamente riformato e fermo sostanzialmente al 2011 e dall'altro sul controllo della spesa effettuato attraverso le regole del patto di stabilità interno (fino al 2015) e del pareggio di bilancio, ma soprattutto attraverso il contributo alla finanza pubblica richiesto alle regioni a statuto ordinario dalle manovre di finanza pubblica che si sono succedute.

Il sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario è sostanzialmente quello precedente al decreto legislativo n. 68 del 2011 di attuazione della legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale. Il nuovo regime delineato per la fiscalità regionale dal citato decreto, infatti, ha avuto seguito solo in parte; la sua attuazione è stata rinviata più volte e da ultimo la legge di bilancio 2018 ha fissato la data del 2020 . A decorrere da tale anno le fonti di finanziamento delle regioni per l'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nelle materie della sanità, assistenza, istruzione e trasporto pubblico locale (per la spesa di parte capitale) dovranno essere costituite da entrate di tipo tributario (opportunamente rimodulate ed eventualmente perequate) ed entrate proprie, vale a dire che dovrebbe essere completamente superato il sistema dei trasferimenti erariali e della perequazione basata sulla spesa storica.

Nell'attuale regime le fonti di finanziamento delle regioni a statuto ordinario sono costituite dai tributi propri, dalla compartecipazione al gettito dell'IVA, dalle entrate proprie (quelle derivanti da beni, attività economiche della regione e rendite patrimoniali), dai trasferimenti perequativi per i territori con minore capacità fiscale per abitante e, infine, dalle entrate da indebitamento, che sono però riservate a spese di investimento (art. 119, Cost.).

Le entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario sono costituite principalmente dal gettito di IRAP, dall'addizionale IRPEF, dalla cosiddetta tassa automobilistica. Gli altri tributi minori, compresa l'addizionale regionale all'accisa sul gas naturale (ARISGAM) e il tributo speciale il deposito in discarica dei rifiuti costituiscono una piccola parte dell'intero gettito tributario. Le possibilità di manovra sulla leva fiscale da parte regionale sono limitate. Ciascuna regione può determinare l'aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato e – in alcuni casi – differenziare i soggetti passivi (per scaglioni di reddito per l'addizionale IRPEF, per categorie economiche per l'IRAP). Ciascuna regione, inoltre, provvede alla disciplina ed alla gestione degli aspetti amministrativi: riscossione, rimborsi, recupero della tassa e l'applicazione delle sanzioni, sempre entro limiti e principi fissati dalla legge dello Stato.

Altra entrata importante è costituita dalla compartecipazione regionale al gettito dell'IVA, istituita dal D.Lgs. 56/2000 e determinata annualmente con DPCM., che entra nel meccanismo di perequazione previsto dallo stesso decreto 56, ai fini del finanziamento del servizio sanitario nazionale. Ciascuna regione riceve la quota di compartecipazione all'IVA a seguito delle operazioni di perequazione, e quindi in aumento o in diminuzione rispetto al conteggio iniziale (effettuato peraltro sulla media triennale dei consumi stimati dall'Istat del rispettivo territorio). Poiché alimenta il fondo perequativo per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, la compartecipazione all'IVA non può essere considerata propriamente una entrata tributaria, bensì un trasferimento dello Stato.

La parte più cospicua dei trasferimenti dello Stato alle regioni a statuto ordinario è costituito, infatti, dal finanziamento della sanità (il fondo perequativo di cui sopra) e del trasporto pubblico locale. Quest'ultimo finanziato attraverso il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario (dal 2013 al 2017 alimentato, tra l'altro, dal gettito della compartecipazione all'accisa sulla benzina e sul gasolio per autotrazione attribuita alle regioni, destinata anch'essa al finanziamento della sanità fino al 2012). Gli altri trasferimenti sono stati via via soppressi nell'ambito del contributo alla finanza pubblica richiesto alle regioni.

Si segnala infine l'ultima relazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni e delle province autonome (riguarda sia le regioni a statuto ordinario che le regioni a statuto speciale), relativa all'esercizio 2015 (Corte dei conti – Sezione delle autonomie Delibera n. 17/SEZAUT/2017/FRG del 12 luglio 2017). Nella prima parte della relazione sono illustrati i vincoli di finanza pubblica delle regioni e analizzate gli equilibri di bilancio, le entrate e le spese regionali, l'indebitamento e la situazione patrimoniale. La seconda parte è interamente dedicata al finanziamento del servizio sanitario nazionale e all'analisi della spesa sanitaria regionale.

Per un esame dettagliato della gestione finanziaria di ogni singola regione, inoltre, si rinvia alle relazioni annuali che le sezioni regionali della Corte dei conti (disponibili nel sito web della Corte dei conti, Banca dati del controllo) predispongono nell'ambito delle funzioni di controllo ad esse attribuite (da ultimo dal decreto legge 174/2012, art. 1, comma 5), in particolare per quanto concerne la verifica del rendiconto della regione.

ultimo aggiornamento: 21 marzo 2019

Come agli altri enti del sistema pubblico, alle regioni a statuto ordinario è stato chiesto di contribuire al risanamento dei conti pubblici. Le manovre di finanza pubblica hanno stabilito, per ciascun anno, la quota di risparmio richiesto alle regioni a statuto ordinario sia in termini di indebitamento netto (vale a dire per contribuire alla riduzione del debito complessivo della PA) sia in termini di saldo netto da finanziare (riduzione di risorse erogate dallo Stato). La realizzazione del risparmio è stata attuata principalmente attraverso il taglio di trasferimenti statali, la revisione della spesa regionale, la rinuncia ad altri tipi di contributi erogati dallo Stato. Dal 2014 le misure specifiche per la realizzazione del risparmio, l'entità di ciascuna, nonché il riparto delle stesse tra le regioni sono concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni. Per l'anno 2015 (accordo del 26 febbraio 2015) il contributo richiesto, per complessivi 2.202 milioni di euro, è stato realizzato attraverso la riduzione di risorse destinate al Fondo per lo sviluppo e la coesione, all'edilizia sanitaria e al materiale rotabile e attraverso l'utilizzo delle risorse attribuite alle regioni per il patto verticale incentivato. Per l'anno 2016, è stato concordato (11 febbraio 2016) di realizzare il contributo, per complessivi 2.208,6 milioni di euro, attraverso la riduzione di risorse destinate all'edilizia sanitaria e la riduzione di due contributi attribuiti alle regioni uno per l'abbattimento del debito e l'altro per il pagamento degli interessi sui mutui. L'intesa del 23 febbraio 2017 stabilisce, per l'anno 2017, che il contributo richiesto alle regioni a statuto ordinario, per una cifra complessiva pari a 2.691,8 milioni di euro, sia realizzato attraverso la riduzione di tre contributi statali precedentemente attribuiti alle regioni (abbattimento del debito, fondo per gli investimenti, pagamento degli interessi sui mutui) e la riduzione di trasferimenti (erogazione gratuita libri di testo, interventi miglioramento genetico bestiame, interventi in agricoltura, edilizia sanitaria, fondo per le non autosufficienze, fondo inquilini morosi, fondo politiche sociali). Dal 2015, inoltre, i tagli per la realizzazione delle manovre di finanza pubblica, concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni, hanno interessato anche il finanziamento del servizio sanitario nazionale. In particolare con l'intesa del 26 febbraio 2015 è stata concordata una riduzione a regime delle risorse destinate al finanziamento del settore sanitario di 2.000 milioni di euro e con l'intesa del 11 febbraio 2016 è stata concordata una riduzione del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale pari a 3.500 milioni per l'anno 2017 e 5.000 milioni a decorrere dal 2018.

Per una illustrazione dettagliata delle manovre di finanza pubblica che hanno interessato le regioni a statuto ordinario dal 2010 al 2017, si rinvia al testo dell'audizione "Le manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali" (febbraio 2018), resa dai rappresentanti della Ragioneria Generale dello Stato alla Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale. Da tale testo (pag. 17) è tratta la seguente tabella che illustra l'entità delle manovre di finanza pubblica che hanno interessato le regioni a statuto ordinario dal 2010 al 2017 (ad esclusione della sanità).

  Successivamente la legge di bilancio 2018 (commi 775-777) interviene nel concorso da parte delle regioni a statuto ordinario alla finanza pubblica, riducendo la misura complessiva del concorso alla finanza pubblica relativo al settore non sanitario (per un importo di 300 milioni di euro nel 2018 e 200 milioni per ciascuno degli anni 2019 e 2020). Le norme stabiliscono inoltre che detto concorso dovrà essere realizzato, per il 2018, mediante il contributo (pari a 2.300 milioni di euro) attribuito alle regioni ai fini della riduzione del debito regionale e il taglio delle risorse destinate all'edilizia sanitaria (per 94,10 milioni).

L'accordo raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni il 31 gennaio 2018, recepisce tali disposizioni. Il riepilogo del contributo delle regioni a statuto ordinario illustrato nell'accordo, nonché la relativa copertura, è il seguente:

Da ultimo, la legge di bilancio 2019, ai commi 824, 832-842, interviene nella determinazione del concorso alla finanza pubblica da parte delle regioni a statuto ordinario. Le norme recepiscono quanto deciso in sede di Conferenza Stato-Regioni con l'accordo del 15 ottobre 2018, al fine di stabilire le modalità di realizzazione del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario per gli anni 2019 e 2020 e garantire, nello stesso tempo, il rilancio degli investimenti. Le norme infatti attribuiscono alle regioni un contributo finalizzato alla realizzazione di nuovi investimenti e stabiliscono al contempo le modalità dei realizzazione del concorso delle regioni alla finanza pubblica.

 

Nello specifico, al comparto delle regioni a statuto ordinario viene attribuito un contributo finalizzato alla realizzazione di nuovi investimenti diretti e indiretti. La legge, ai commi 833- 840, stabilisce la scansione temporale del finanziamento nell'arco del quadriennio 2019-2022, individua gli ambiti in cui devono essere realizzati gli investimenti e disciplina nel dettaglio i termini entro cui gli impegni devono essere assunti dalle regioni, nonché la certificazione e il monitoraggio degli interventi.

Per quanto concerne il contributo alla finanza pubblica del comparto delle regioni a statuto ordinario, esso viene ridotto di 750 milioni di euro per l'anno 2020 in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 103 del 2018 (comma 832). La Corte ha dichiarato illegittima, per l'inosservanza del canone di transitorietà dei tagli di risorse imposti alle regioni, la norma (L. 232/2016, comma 527) che ha prorogato per la terza volta il contributo di 750 milioni di euro richiesto alle regioni, stabilito inizialmente per il triennio 2015-2017 dall'articolo 46, comma 6, del D.L. 66/2014.

Il comma 841 stabilisce le modalità di realizzazione del concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario per gli anni 2019 e 2020. In sostanza le regioni dovranno comunque finanziare gli investimenti per gli importi stabiliti nelle legge, ma non riceveranno il trasferimento delle somme dallo Stato.

Per gli esercizi 2019 e 2020 il concorso alla finanza pubblica è realizzato attraverso il mancato trasferimento da parte dello Stato del contributo per la realizzazione dei nuovi investimenti, pari a:

-       2.496,2 milioni di euro per il 2019, come stabilito al comma 833

-       1.746,2 milioni di euro per il 2020, come stabilito al comma 835

 

Gli effetti positivi in termini di saldo netto da finanziare sono pari all'intera cifra, trattandosi di un mancato esborso da parte statale: 2.496,20 milioni di euro per il 2019 e 1.746,2 per il 2020.
Il risparmio in termini di indebitamento netto, invece, può essere riferito al solo importo che le regioni sono tenute a destinare al finanziamento di nuovi investimenti per l'anno di riferimento e precisamente:
-       per il 2019, 800 milioni di euro, come stabilito dal comma 834;
-       per il 2020, 908,4 milioni di euro, cifra ottenuta sommando i contributi regionali stabiliti dai commi 834 e 836 per l'anno 2020 e pari a 565,4 milioni di euro riferito al primo contributo e 343 milioni riferiti al secondo contributo.
La restante somma costituisce il risparmio che il complesso delle regioni a statuto ordinario deve conseguire in termini di indebitamento netto e dovrà essere realizzato con un avanzo di bilancio; vale a dire che ciascuna regione dovrà assicurare un saldo positivo, tra le entrate finali e le spese finali, secondo gli importi indicati nelle tabella 6 allegata alla legge, che ripartisce tra le regioni, il totale di 1.696,20 milioni di euro per il 2019 e 837,80 per il 2020.
La seguente tabella, tratta dal citato accordo del 15 ottobre 2018 in sede di Conferenza Stato-Regioni, riassume gli effetti finanziari delle norme descritte.
Accordo 15 ottobre 2018                                                                                         
ConcorsoFP_RSO_2019

ultimo aggiornamento: 21 marzo 2019

Sulla questione del concorso delle regioni al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, è intervenuto più volte, su istanza delle regioni interessate, il giudice costituzionale, i cui ripetuti pronunciamenti delineano un quadro in cui, nell'affermarsi la legittimità della richiesta da parte dello Stato del concorso regionale, vengono anche delineati alcuni limiti da osservarsi in ordine allo stesso. Il criterio generale risultante dalle sentenze è quello secondo cui le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, a condizione che si limitino a prevedere misure con carattere transitorio.

In particolare, con le sentenze n. 43 e n. 64 del 2016, si è espressamente confermata la legittimità di interventi statali di contenimento della spesa pubblica regionale, purché l'arco temporale di operatività delle misure fosse definito ovvero, sebbene non espresso, esso potesse essere considerato limitato nell'arco di un triennio, corrispondente all'orizzonte temporale usuale delle manovre di bilancio. La stessa considerazione ha portato alla declaratoria di legittimità (sentenza n. 141/2016) di misure di contenimento di spese che si limitano ad estendere di una annualità il confine temporale di operatività della misura, mantenendosi in tal modo il rispetto del canone della transitorietà. Nel contempo, tuttavia, in tale sentenza la Corte ha espressamente evidenziato – in termini di monito al legislatore – come il ricorso alla tecnica normativa dell'estensione dell'ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un'ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisca per porsi, se indefinitamente ripetuto, in contrasto con il canone della transitorietà, canone al quale il ricorso a tale tecnica normativa potrebbe prestarsi ad un ossequio solo formale. In termini analoghi si è espressa la successiva sentenza n.154 del 2017, che nel ritenere legittima l'estensione annuale di un contributo regionale, ha rinnovato l'invito al legislatore ad evitare iniziative le quali, anziché ridefinire, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato e regioni (ed enti locali), alla luce nuove esigenze di finanza pubblica, " si limitino ad estendere, di volta in volta, l'ambito temporale di precedenti manovre".

Il mancato rispetto, in una più recente norma, costituita dall'art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017), del sopradetto limite alla transitorietà ha portato da ultimo, con la sentenza n.103 del 2018, alla declaratoria di incostituzionalità della norma in questione, con la quale si introduce una terza proroga (al 2020) di un contributo di 750 milioni di euro imposto alle Regioni ordinarie dal decreto-legge n.66 del 2014 (art. 46, comma 6, primo periodo) in tal modo raddoppiandosi i confini temporali della misura finanziaria originaria, limitati al triennio dal 2015 al 2017. La Corte ha affermato a tal fine come "il raddoppio della durata del sacrificio imposto, da tre a sei anni, risulti in frontale contrasto con il principio di transitorietà." Infatti, ribadisce la sentenza, "norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino a prevedere un contenimento complessivo della spesa corrente dal carattere transitorio". In sostanza, fermo restando il potere del legislatore statale di programmare risparmi anche di lungo periodo relativi al complesso della spesa pubblica aggregata, la Corte ritiene che venga sottratta al trasparente confronto parlamentare la valutazione delle ricadute di lungo periodo di una manovra economica, tutte le volte in cui la relativa durata venga raddoppiata, attraverso la tecnica normativa dell'aggiunta progressiva di ulteriori annualità a quelle inizialmente previste.

ultimo aggiornamento: 1 giugno 2018
 
focus
 
temi di Autonomie territoriali e finanza locale