tema 31 luglio 2019
Studi Camera - Istituzioni Autonomie territoriali e finanza locale Le regioni a statuto speciale
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La specialità regionale è prevista dalla Carta Costituzionale, all'articolo 116 secondo cui «il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale».

L'ordinamento delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano è disciplinato dai rispettivi statuti e dalle norme di attuazione degli stessi. Gli statuti – che hanno forma di legge costituzionale – stabiliscono ambiti e limiti della autonomia, le singole competenze legislative e amministrative e l'ordinamento finanziario di ciascuna regione.

Gli statuti speciali possono attualmente essere modificati secondo la procedura di cui all'art. 138 Cost. per l'approvazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali con alcune peculiarità introdotte dalla L. Cost. n. 2 del 2001, volte a garantire la partecipazione degli organi della regione nell'iter legislativo. Le norme di attuazione sono emanate dal Governo con decreto legislativo (in precedenza con decreto del Presidente della Repubblica) in forza della competenza loro riservata in via esclusiva dagli statuti speciali e secondo una procedura che ne prevede l'istruttoria ed il parere, o l'intesa, da parte di Commissioni paritetiche, i cui membri sono designati dal Governo e dalla rispettiva regione. A differenza di quanto solitamente avviene per gli atti di legislazione delegata, le norme di attuazione non sono sottoposte al parere parlamentare.

Per la modifica delle norme statutarie concernenti la finanza di ciascuna regione gli statuti (ad eccezione di quello per la Regione siciliana) contengono disposizioni specifiche, secondo le quali le modifiche possono essere apportate con legge ordinaria (su proposta del Governo, della Regione e di ciascun parlamentare), in 'accordo' con la regione interessata. Per tale ragione la finanza delle regioni a statuto speciale è connotata dal carattere pattizio delle relazioni di ciascuna autonomia con lo Stato.

Negli ultimi anni il tema delle "problematiche concernenti l'attuazione degli statuti delle regioni ad autonomia speciale, con particolare riferimento al ruolo delle Commissioni paritetiche previste dagli statuti medesimi" è stato oggetto di una specifica indagine conoscitiva svolta dalla Commissione per le questioni regionali che ha approvato, al termine, un documento finale sul tema. La medesima Commissione ha altresì svolto una relazione all'Assemblea della Camera e del Senato sulle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali e sull'attuazione degli Statuti speciali.

ultimo aggiornamento: 7 marzo 2018

L'ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, come già ricordato, è disciplinato dai rispettivi statuti e dalle norme di attuazione degli stessi. Le norme statutarie stabiliscono ambiti e limiti della potestà impositiva, tributaria, finanziaria e contabile di ciascuna regione, riconoscono la titolarità del demanio e del patrimonio regionali, elencano i tributi erariali il cui gettito è devoluto, interamente o in parte, alla regione, attribuiscono ad essa la potestà legislativa e amministrativa sull'ordinamento finanziario degli enti locali del rispettivo territorio. Gli statuti disciplinano, inoltre, la procedura per la modifica delle norme statutarie concernenti la finanza di ciascuna regione, gli statuti (ad eccezione di quello per la Regione siciliana) contengono disposizioni specifiche, secondo le quali le modifiche possono essere apportate con legge ordinaria (su proposta del Governo, della Regione e di ciascun parlamentare), in 'accordo' con la regione interessata.

Attraverso gli accordi tra lo Stato e ciascuna autonomia, sono determinate le misure e le modalità del concorso di ciascuna regione agli obiettivi di finanza pubblica, l'attribuzione di nuove funzioni e l'eventuale variazione delle aliquote di compartecipazioni ai tributi erariali.

Il contributo alla finanza pubblica

Per quanto concerne il contributo richiesto alle autonomie speciali al risanamento dei conti pubblici, attuato principalmente attraverso tre azioni:

  • accantonamenti effettuati dallo Stato a valere sulle risorse spettanti alla regione come quote di compartecipazioni ai tributi erariali;
  • assunzioni da parte regionale di oneri in relazione a funzioni trasferite dallo Stato alla regione (ad esempio le province autonome di Trento e di Bolzano hanno assunto – in parte o interamente - gli oneri relativi alle rispettive Università degli studi, al Parco nazionale dello Stelvio, al finanziamento di progetti per i territori confinanti; la regione Valle d'Aosta ha assunto gli oneri per l'esercizio delle funzioni statali relative ai servizi ferroviari di interesse locale);
  • applicazione, prima, del patto di stabilità interno variamente modulato, e successivamente del pareggio di bilancio, applicato a decorrere dal 2018 a tutte le autonomie.

Riguardo agli accantonamenti, si tratta della misura che è stata più utilizzata ai fini del concorso delle autonomie speciali alla finanza pubblica ed è la misura corrispondente ai tagli dei trasferimenti o alla riduzione di risorse operata nei confronti delle regioni a statuto ordinario, in ragione del fatto che il sistema di finanziamento delle autonomie speciali non prevede trasferimenti di risorse dallo Stato ma è basato su quote di gettito dei tributi erariali (stabilite da norme statutarie) riscossi nella regione. La misura complessiva delle risorse accantonate per ciascun anno, dal 2012 al 2017, è esposta a seguire e illustrata più nel dettaglio nel testo dell'audizione "Le manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali" (febbraio 2018, si veda in particolare il capitolo 3) Gli obiettivi di finanza pubblica per le Autonomie speciali).

Totale accantonamenti (in milioni di euro)
2012 1.769,7
2013 2.500,4
2014 3.452,6
2015 3.857,2
2016 3.702,0
2017 3.789,0

Attualmente il contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto speciale è determinato dalla legge in attuazione di accordi bilaterali. Il contributo è determinato dalla legge di bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018, come modificata e integrata dagli articoli 33-ter e 38-quater del decreto legge n. 34 del 2019) per le regioni Valle d'Aosta (commi 876-879), Sicilia (commi 880-886) e Friuli-Venezia Giulia (commi da 875-bis a 875-septies). Per la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Bolzano e di Trento, invece il contributo e la disciplina dello stesso sono stabilite dallo Statuto (D.P.R. n. 670 del 1972) all'articolo 79, modificato da ultimo dalla legge di stabilità 2015 (comma 407 della L. n. 190 del 2014) .

Per la regione Sardegna, invece, il comma 875 della legge di bilancio 2019 (come modificato dall'art. 33-ter del decreto legge n. 34 del 2019) determina, in via provvisoria e nelle more della definizione di un accordo bilaterale tra Stato e regione, il contributo complessivo di finanza pubblica della regione per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021.

 

L'accordo tra il Governo e la Regione Valle d'Aosta in materia di finanza pubblica sottoscritto il 16 novembre 2018, recepito dalla legge di bilancio 2019, ai commi 876-879, stabilisce il contributo della regione alla finanza pubblica a partire dall'anno 2018; disciplina nel dettaglio le possibilità e le modalità per lo Stato di modificare unilateralmente il contributo richiesto alla Regione ed attribuisce alla regione un contributo di 120 milioni di euro da destinare a spese di investimento in opere pubbliche. In particolare il comma 877 quantifica l'ammontare del contributo alla finanza pubblica della Regione che è pari a 194,726 milioni di euro per il 2018, a 112,807 milioni per il 2019 e a 102,807 milioni annui a decorrere dal 2020; ; il comma 886- bis infine disciplina le modalità con cui lo Stato acquisisce il contributo stesso.
L'accordo tra il Governo e la Regione siciliana sottoscritto il 19 dicembre 2018, recepito dalla legge di bilancio 2019, ai commi 880-886, determina il contributo della regione alla finanza pubblica a partire dall'anno 2018; disciplina nel dettaglio le possibilità e le modalità per lo Stato di modificare unilateralmente il contributo richiesto alla Regione ed attribuisce alla regione un contributo di 540 milioni da destinare ai liberi consorzi e città metropolitane per le spese di manutenzione straordinaria di strade e scuole. In relazione al contributo della Regione al pagamento del debito pubblico, il comma 881 ne determina l'ammontare in 1.304,945 milioni di euro per l'anno 2018 e in 1.001 milioni annui a decorrere dal 2019. L'accordo integrativo sottoscritto il 15 maggio 2019 in relazione al sostegno agli enti di area vasta della regione (dall'art. 38-quater del decreto legge n. 34 del 2019) dispone in deroga alla legislazione contabile per consentire agli stessi enti di utilizzare le risorse pubbliche e riduce il contributo regionale alla finanza pubblica: per 140 milioni di euro consentendo l'utilizzo delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, e per 10 milioni di euro come contributo dello Stato.
Per Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Bolzano e di Trento, il contributo agli obiettivi di finanza pubblica è stato stabilito con l'accordo stipulato il 15 ottobre 2014, per gli anni dal 2018 al 2022. In recepimento dell'accordo, l'articolo 79 dello statuto di autonomia (DPR 670/1972) determina il contributo alla finanza pubblica, riferito al sistema territoriale regionale integrato, in termini di saldo netto da finanziare, in complessivi 905,315 milioni di euro, per ciascuno degli anni dal 2018 al 2022. Successivamente con la legge di bilancio 2018 (comma 831) è stato ridotto il contributo dovuto dalle Province autonome, per un importo di 10,5 milioni di euro per la Provincia autonoma di Trento e di 12,5 milioni di euro per la Provincia autonoma di Bolzano per ciascuno degli anni 2019 e 2020.
Per la Regione Friuli-Venezia Giulia l'accordo sottoscritto il 25 febbraio 2019 stabilisce il contributo alla finanza pubblica del sistema integrato regionale per ciascuno degli anni dal 2019 al 2021, rispettivamente, pari a 686, 726 e 716 milioni di euro (comma 875- ter della legge di bilancio 2019).
Per la Regione Sardegna, la legge di bilancio 2019, al comma 875 (come modificato dall'art. 33- ter, comma 5, del decreto legge n. 34 del 2019) in assenza di un accordo bilaterale tra Stato e regione, determina (nella Tabella 8 allegata alla legge) il contributo di finanza pubblica dovuto dalla regione in 536 milioni di euro per ciascun anno dal 2019 al 2021.
 

La legge di bilancio 2019, nelle norme citate, specifica - come del resto gli accordi che ne sono alla base - che la determinazione del contributo richiesto alle regioni a statuto speciale dà attuazione alle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015, n. 154 del 2017 e n. 103 del 2018 in cui, tra l'altro, viene esplicitato il principio di leale collaborazione che regola i rapporti tra lo Stato e le autonomie speciali.

 

Le sentenze citate riassumono l'ampia e ormai consolidata giurisprudenza costituzionale sul concorso delle regioni a statuto speciale alla finanza pubblica. Le regioni a statuto speciale sono tenute come tutti gli altri enti a contribuire alla riduzione del debito; esse non possono per la loro specialità sottrarsi ai doveri costituzionali di solidarietà politica, economica e sociale di cui il coordinamento della finanza pubblica è espressione. Il loro ordinamento costituzionale fa sì che i rapporti finanziari tra Stato e singola regione debbano essere regolati dal principio dell'accordo inteso come «vincolo di metodo (e non già di risultato) e declinato nella forma della leale collaborazione». Anche se tale principio, in casi particolari, può essere derogato (nella forma consentita dagli statuti); permangono dei limiti all'azione unilaterale dello Stato, come la transitorietà delle misure e la possibilità per la regione di continuare comunque a svolgere le funzioni ad essa attribuite.
La Corte esorta da una parte il Governo ad evitare iniziative che si limitino ad estendere di volta in volta il limite temporale delle misure di concorso alla finanza pubblica, anziché ridefinire il quadro delle relazioni economiche e, dall'altra parte, esorta le autonomie speciali a non sottrarsi agli accordi bilaterali con lo Stato finalizzati a stabilire la quota della loro contribuzione al risanamento dei conti pubblici, anche in settori specifici (nel caso trattato dalla sentenza n. 103 del 2018, la riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale ).

 

Gli ultimi accordi bilaterali sottoscritti e le norme che ne recepiscono i contenuti disciplinano, inoltre, nel dettaglio, le possibilità e le modalità per lo Stato di modificare unilateralmente il contributo richiesto alla regione.

In sostanza l'ammontare del contributo alla finanza pubblica dovuto dalla regione, può essere modificato dallo Stato unilateralmente, vale a dire senza accordo con la regione, solo se la variazione è limitata nel tempo, è adottata in presenza di "eccezionali esigenze di finanza pubblica" e l'ammontare dell'aumento non supera del 10 per cento l'importo del contributo. Qualora, per assicurare il rispetto delle norme europee in materia di riequilibrio del bilancio pubblico, sia necessario un ulteriore aumento, senza l'accordo con la regione, l'aumento complessivo non può comunque superare il 20 per cento del contributo. Così stabilisce la legge di bilancio 2019, al comma 878 per la Regione Valle d'Aosta e al comma 882 per la Regione siciliana e il punto 7 dell'accordo del 25 febbraio 2019 con la regione Friuli Venezia Giulia.

Una norma analoga era già stata inserita nello statuto del Trentino Alto Adige (art. 79, comma 4-septies) con la legge di stabilità 2015, in riferimento al contributo alla finanza pubblica dovuto dalla Regione e dalle Province autonome.

 

Il sistema delle entrate

Quanto al sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, le quote di compartecipazione ai tributi erariali rappresenta sicuramente il connotato più forte dell'autonomia finanziaria di tali enti. Ogni statuto elenca le imposte erariali delle quali una quota percentuale è attribuita alla regione, le aliquote eventualmente differenziate per ciascun tipo di imposta, la base di computo, le modalità di attribuzione. Talune specificazioni di dettaglio sono rimesse poi alle norme di attuazione. Le compartecipazioni possono essere considerate tributi regionali solo ai fini della destinazione del gettito (in tal senso sono "tributi propri"). Non sono regionali, però, per alcun punto della loro disciplina: istituzione, soggetti passivi e base imponibile, sanzioni, contenzioso, eccetera.

Nella regione Sicilia tutti i tributi erariali – le quote di compartecipazione ai tributi erariali - sono riscossi direttamente dalla regione stessa; in questo caso la riscossione è disciplinata anche da norme della regione. A decorrere dal 2008 la regione Friuli-Venezia Giulia (D.Lgs. 137/2007) e a decorrere dal 1° gennaio 2011 la regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano (L. 191/2009, art. 2, comma 108) provvedono anch'esse alla riscossione diretta, vale a dire che le entrate corrispondenti alle quote di compartecipazione ai tributi erariali ad esse spettanti, sono versate direttamente sui conti infruttiferi ordinari intestati alla regione o alla provincia autonoma, istituiti presso le tesorerie dello Stato. Per la Regione Sardegna, con il D.Lgs. 114/2016, è stata avviata la definizione delle modalità di riscossione del gettito tributario spettante alla Regione, procedimento non ancora concluso per tutte le entrate tributarie. Per la Regione Valle d'Aosta, invece, i tributi erariali sono riscossi dallo Stato che provvede poi a ‘devolvere' alla regione la quota spettante.

Tutte le regioni a statuto speciale e le province autonome collaborano - secondo le specificazioni dei propri Statuti - all'accertamento delle imposte erariali riscosse o prodotte sul proprio territorio.

Di seguito è illustrato in sintesi il quadro delle entrate tributarie spettanti a ciascuna autonomia, nonché le modifiche più recenti e rilevanti all'ordinamento finanziario.

Valle d'Aosta

A decorrere dal 2011, è attribuito l'intero gettito delle imposte erariali sul reddito e sul patrimonio (IRPEF, imposta sul reddito delle società, imposta sulle successioni), dell'IVA (compresa quella all'esportazione), dell'accisa sulla benzina e sugli altri prodotti energetici, sui tabacchi, sull'energia elettrica; i 9 decimi delle imposte erariali sugli affari (registro, bollo, ipotecarie, concessioni), nonché dei proventi del lotto; con il D.Lgs. 184/2017 sono state adottate norme di attuazione dello statuto in materia di coordinamento e di raccordo tra la finanza statale e regionale e in materia di autonomia impositiva.

Trentino-Alto Adige e Province autonome di Trento e di Bolzano

Le entrate tributarie spettanti ai tre enti sono state riviste, da ultimo, a seguito dell'accordo con il Governo dell'ottobre 2014. Con la legge di stabilità 2015, che ha dato attuazione all'accordo, è stata rimodulata l'aliquota di compartecipazione al gettito dell'IVA tra la Regione e le Province, è stata attribuita alle Province la facoltà di disciplinare interventi di credito d'imposta e sono state quantificate le quote delle accise sugli 'altri prodotti energetici'. In sintesi, alla Regione Trentino-Alto Adige spetta l'intero gettito delle imposte ipotecarie, i 9 decimi delle imposte sulle successioni e donazioni e dei proventi del lotto e un decimo dell'IVA generale. Alle Province autonome di Trento e di Bolzano spettano gli 8 decimi dell'IVA generale e i 9 decimi di tutte le altre imposte erariali (compresa l'IVA all'importazione), ad eccezione delle imposte devolute alla Regione Trentino Alto Adige. La legge di bilancio 2018 ha infine riscritto la disciplina delle concessioni delle grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico (art. 13 dello statuto); in particolare la norma statutaria attribuisce alle province autonome la potestà legislativa in merito alle modalità e alle procedure di assegnazione delle concessioni e stabilisce il trasferimento in proprietà alle province stesse delle opere in stato di regolare funzionamento.

Friuli-Venezia Giulia

Con la legge di bilancio 2018, a seguito di intesa con la regione, viene completamente ridisegnato il quadro delle compartecipazioni spettanti alla regione; a seguito della modifica delle modalità di calcolo del gettito spettante, basato ora sul maturato, viene infatti stabilita un'unica aliquota (inferiore a quelle precedenti, ad eccezione dell'IRES) ed estesa la compartecipazione a quasi tutti i tributi erariali. A decorrere dal 2018 spettano alla regione i 5,91 decimi dell'IRPEF (fissata precedentemente a 6/10), dell'IRES (fissata precedentemente a 4,5/10), dell'IVA (fissata precedentemente a 9,1/10), delle accise sull'energia elettrica e sui tabacchi (fissati precedentemente a 9/10) e su tutti gli altri tributi erariali ad eccezione di alcune accise, dell'imposta sugli oli lubrificanti, delle entrate derivanti dai giochi, della tassa sulle emissioni di anidride solforosa e ossidi di azoto e della tassa automobilistica; rimane invece invariata la misura delle compartecipazioni al gettito dell'accisa sulle benzine (2,975/10) e dell'accisa sul gasolio (3,034/10) consumati nella regione, già stabilite dalla legge finanziaria 2008. Le norme di attuazione dello statuto speciale adottate con il D.Lgs. 26 marzo 2018, n. 45 hanno  definito nel dettaglio i criteri di determinazione del gettito riferito al territorio della Regione, dei tributi erariali spettanti alla regione.

Sicilia

Spettano alla regione 5,61 decimi per il 2016, 6,74 decimi per il 2017 e 7,10 decimi a decorrere dal 2018 del gettito IRPEF (calcolato secondo il criterio del ‘maturato' in luogo del ‘riscosso') a seguito dell'accordo del 2016 (e della conseguente norma di attuazione adottata con il D.Lgs. n. 251 del 2016) e i 3,64 decimi del gettito dell'IVA, calcolato anch'esso sulla base del maturato, a decorrere dal 2017 (a seguito dell'accordo del luglio 2017 e della conseguente norma di attuazione adottata con il D.Lgs. n. 16 del 2018). Per i restanti tributi, rimane invariata la norma che attribuisce alla regione l'intero gettito di tutte le altre entrate tributarie, ad eccezione delle imposte di produzione (ora, accise) e dei proventi del monopolio dei tabacchi e del lotto esplicitamente attribuite allo Stato.

Sardegna

Sono attribuiti alla regione: i 7 decimi dell'IRPEF e dell'IRPEG, i 9 decimi delle imposte ipotecarie, bollo e registro, concessioni, energia elettrica, fabbricazione (accise), i 5 decimi delle imposte sulle successioni e donazioni e, con la finanziaria 2007 (ma in vigore dal 2010), i 9 decimi dell'IVA e i 7 decimi di tutte le altre entrate erariali. La norma di attuazione dello statuto adottata con D. Lgs. n. 114 del 2016, definisce ora le modalità di determinazione e di attribuzione delle quote spettanti alla Regione; in via generale le entrate spettanti alla Regione sono determinate sulla base dell'ammontare riscosso dallo Stato nel territorio regionale e dalle entrate di pertinenza regionale affluite al di fuori del territorio regionale.

  Si segnala infine che, in relazione a ciascuna autonomia, la sezione competente della Corte dei conti, in occasione della annuale verifica del rendiconto generale della regione o della provincia autonoma, svolge una dettagliata relazione sulla gestione amministrativa del bilancio e del patrimonio regionale. Di seguito sono elencate le ultime relazioni disponibili:

ultimo aggiornamento: 31 luglio 2019
 
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temi di Autonomie territoriali e finanza locale