tema 20 febbraio 2018
Studi Camera - Bilancio Autonomie territoriali e finanza locale La contabilità armonizzata di regioni ed enti locali

Con il decreto legislativo n. 118 del 2011 è stato  ridefinito l'ordinamento contabile degli enti territoriali e dei loro enti e organismi strumentali, al fine di realizzare una omogeneità effettiva dei bilanci e dei rendiconti ed estendere la contabilità patrimoniale a tutti gli enti, migliorando in tal modo la complessiva qualità dei conti pubblici e concorrendo positivamente al percorso di risanamento della finanza territoriale. Dopo una fase di sperimentazione, la nuova contabilità è stata applicata agli enti territoriali a decorrere dal 2015, venendo poi estesa a tutte le autonomie speciali nel corso del 2016.

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Emanato in attuazione della delega recata dall'articolo 2 della legge n.42 del 2009, finalizzata tra l'altro ad armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio di regioni ed enti locali ed i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica, Il decreto legislativo n. 118 del 2011 è intervenuto anche alla luce di quanto previsto dalla Direttiva 2011/85/UE, che ha specificamente fissato regole minime comuni per i quadri di bilancio nazionali finalizzate a renderli più trasparenti, confrontabili e il più possibile completi e veritieri, nonché con un medesimo orizzonte temporale pluriennale - almento triennale - di programmazione.

Con tale finalità, il decreto legislativo in questione  ha costituito una ampia e organica riforma di contabilità degli enti territoriali, diretta a garantire la qualità e l'efficacia del monitoraggio e del consolidamento dei conti pubblici ed a superare la sostanziale incapacità dell'allora vigente sistema contabile di dare rappresentazione ai reali fatti economici. La riforma stabilisce, dunque, per regioni ed enti locali, l'adozione di regole contabili uniformi, di un comune piano dei conti integrato e di comuni schemi di bilancio, l'adozione di un bilancio consolidato con le aziende, società o altri organismi controllati, la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili, nonché l'affiancamento, a fini conoscitivi, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale al sistema di contabilità finanziaria.

Tra le principali innovazioni introdotte dal decreto legislativo ne vanno richiamate alcune in particolare: 1) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato per consentire il consolidamento e il monitoraggio in fase di previsione, gestione e rendicontazione. Il piano dei conti è funzionale all'introduzione di un sistema "duale di contabilizzazione" che consente agli enti territoriali e ai loro enti strumentali che adottano un regime di contabilità finanziaria autorizzatoria, di rilevare, a fini conoscitivi, contestualmente, le voci di entrata e le voci di spesa, anche in termini di contabilità economico patrimoniale. Ciò per una migliore raccordabilità con le regole contabili adottate in ambito europeo ai fini della procedura sui disavanzi eccessivi che si fondano sul sistema di contabilità economica; 2) adozione di schemi comuni di bilancio articolati sul lato della spesa in missioni e programmi e macroaggregati coerenti con la classificazione economica e funzionale (individuata dagli appositi regolamenti comunitari sulla materia, in simmetria con quanto già avviene per il bilancio dello Stato; 3) definizione di un sistema di indicatori di risultato associati ai programmi di bilancio, costruiti secondo comuni metodologie, da definirsi sulla base dei risultati della sperimentazione; 4) introduzione di regole per gli enti strumentali degli enti locali in contabilità civilistica, che consiste nella predisposizione di un budget economico e nell'obbligo di riclassificare i propri incassi e pagamenti in missioni e programmi al fine di consentire l'elaborazione del conto consolidato di cassa delle amministrazioni locali.

La complessità, anche tecnica, dell'implementazione del nuovo sistema, ha reso opportuni acuni interventi per accompagnare l'armonizzazione: a tal fine sono stati previsti nel decreto legislativo 118/2011 in questione (allegati da 4/1 a 4/4) i "principi contabili applicati", veri e propri manuali operativi a disposizione degli enti, corredati da numerosi esempi pratici, riguardanti la programmazione, la contabilità finanziaria, la contabilità economico patrimoniale e il bilancio consolidato.

ultimo aggiornamento: 10 ottobre 2017

Data la complessità del nuovo sistema, il provvedimento ha previsto una fase di sperimentazione biennale, poi esteso di un ulteriore anno, conclusasi alla fine del 2014. Prima del cessare della sperimentazione, in base agli elementi che nel frattempo ne erano emersi, il decreto legislativo 118 è; stato integrato e corretto dal decreto legislativo n. 126/2014 che, oltre a meglio definirne la disciplina su importanti aspetti, ha aggiornato il Testo unico sull'ordinamento contabile degli enti locali (D.Lgs.n.267/2000) ai nuovi principi di armonizzazione, e, soprattutto, ha definito per la prima volta l'ordinamento contabile delle regioni inserendo un nuovo corpus normativo (articoli da 36 a 73) nel testo originario del decreto 118.

L'entrata in vigore della riforma è stata stabilita al 1° gennaio 2015, per cui a partire da tale data, le amministrazioni pubbliche territoriali e i loro enti strumentali in contabilità finanziaria sono tenuti a conformare la propria gestione alle nuove regole e principi contabili. E' peraltro prevista la facoltà per gli enti locali di rinviare all'esercizio 2016 gli adempimenti più impegnativi della riforma, quali la contabilità economico patrimoniale nonché il piano dei conti integrato e il bilancio consolidato. Inoltre, nel 2015 l'adozione del nuovo schema di bilancio per missioni e programmi è richiesta solo con finalità conoscitive e, pertanto, nel 2015 gli enti continuano ad adottare lo schema di bilancio utilizzato nel 2014, che conserva valore a tutti gli effetti giuridici. Ne risulta che per il primo anno di applicazione, gli enti territoriali hanno dovuto in particolare procedere: all'adozione del principio contabile generale della competenza finanziaria potenziata e del correlato principio applicato della contabilità finanziaria, riguardanti le modalità di accertamento delle entrate e di impegno delle spese, fondamentale per consentire, a decorrere dal rendiconto 2015, la conoscenza dei debiti degli enti territoriali nei confronti dei terzi, ed il conseguimento di equilibri di bilancio effettivi (e non meramente contabili), tali da favorire la tempestività dei pagamenti; all'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità nel bilancio di previsione degli enti territoriali; al riaccertamento straordinario dei residui. Per gli enti del servizio sanitario nazionale, si ricorda, la relativa disciplina contabile armonizzata dettata dal Titolo II del D.Lgs. n. 118/2011 ha trovato applicazione a decorrere dall'anno 2012.

Per sovraintendere e promuovere l'attuazione della riforma opera presso il Ministero dell'economia un apposito organismo, la Commissione Arconet, cui è affidata anche la funzione di aggiornare gli allegati al decreto legislativo n. 118 del 2011 in relazione al processo evolutivo delle fonti normative che concorrono a costituirne il presupposto e alle esigenze del monitoraggio e del consolidamento dei conti pubblici, nonché del miglioramento della raccordabilità dei conti delle amministrazioni pubbliche con il Sistema europeo dei conti nazionali. Istituita con Decreto del Ministro dell'economia del 16 dicembre 2014, la Commissione ha avviato la propria attività nei primi mesi del 2015. 

In ragione della consistente portata innovativa della riforma contabile, nel primo anno della sua entrata in vigore, il 2015, gli enti territoriali (nonché i loro organismi ed enti strumentali in contabilità finanziaria) hanno avuto la facoltà di rinviare all'anno successivo una parte significativa dei nuovi contenuti della riforma medesima, la cui piena entrata a regime si realizza pertanto nel 2016. tale anno ha rappresentato quindi il primo esercizio di applicazione completa della riforma contabile prevista dal decreto legislativo 118/2011. In particolare, nel 2016 gli enti territoriali e i loro organismi ed enti strumentali in contabilità finanziaria hanno adottato: - gli schemi di bilancio e di rendiconto per missioni e programmi, previsti dagli allegati n. 9 e 10 al decreto legislativo 118/2011, che dal 2016 assumono valore a tutti gli effetti giuridici. Pertanto, con riferimento a tale esercizio, è stato realizzato l'obiettivo di rendere omogenei, aggregabili e consolidabili i bilanci di previsione e i rendiconti di tutti gli enti territoriali e dei loro enti e organismi strumentali in contabilità finanziaria; - la codifica della transazione elementare su ogni atto gestionale; - il piano dei conti integrato di cui all'articolo 4 e allegato n. 6 del decreto legislativo 118/2011; i principi contabili applicati della contabilità economico patrimoniale e del bilancio consolidato, al fine di consentire l'affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla contabilità finanziaria, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali. Pertanto, il rendiconto relativo all'esercizio 2016 e successivi comprende il conto economico e lo stato patrimoniale; - dei principi contabili applicati concernenti il bilancio consolidato, al fine di consentire, nel 2017, l'elaborazione del bilancio consolidato concernente l'esercizio 2016.

Nel corso del medesimo anno si è completato inoltre il processo di adozione delle nuove regole contabili dettate dal D.Lgs. n.118/2011 a tutte le autonomie speciali dopo che già il 1°gennaio 2015 le regioni Sicilia e Sardegna e gli enti del loro territorio avevano  adottato la riforma con le tempistiche previste per le Regioni a statuto ordinario, mentre le altre Autonomie speciali hanno recepito la riforma stessa a decorrere dal 1° gennaio 2016. Pertanto, nel corso del 2016 le regioni Valle d'Aosta, Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano e gli enti del loro territorio hanno applicato la nuova configurazione del principio della competenza finanziaria potenziata e la correlata attività di riaccertamento straordinario dei residui,   rinviando poi l'adozione del piano dei conti integrato, dei principi contabili applicati concernenti la contabilità economico patrimoniale e il bilancio consolidato. Il processo di implementazione della nuova disciplina contabile armonizzata è proseguito nel corso del 2017, con la previsione (articolo 232 del D.Lgs, n.267/2000, come modificato dal D.Lgs.118/2011) del completamento dell'armonizzazione contabile da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti: questi, infatti, nell'anno successivo al 2017 sono tenuti ad adottare un sistema di contabilità economico patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, sia sotto il profilo finanziario che sotto il profilo economico patrimoniale

Tenuto conto della complessità del percorso di introduzione a regime del nuovo sistema contabile e dei relativi nuovi schemi di bilancio, la Corte dei conti, con propria delibera del marzo del 2016, ha emanato le linee di indirizzo per la formazione dei bilanci  da parte degli territoriali, in cui si analizzano i principali istituti introdotti dalla riforma contabile con riguardo all'attuazione degli stessi nei bilanci 2016-2018.Le nuove regole contabili si riflettono anche sulla legislazione di finanza pubblica, e vengono conseguentemente considerate nell'ambito dei chiarimenti e nelle indicazioni rilasciate dalla Ragioneria generale dello Stato sulle leggi di bilancio  annuali, da ultimo con riferimento alla legge di bilancio 2017 (L.n. 232 del 2016) ed alla legge di bilancio 2018 (L.n.205 del 2017).

ultimo aggiornamento: 10 ottobre 2017
 
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