tema 22 marzo 2018
Studi Camera - Giustizia Giustizia Tutela dei minori

Le politiche di tutela dei minori in XVII legislatura appaiono caratterizzate dall'entrata in vigore del decreto legislativo n. 154 del 2013 che, in attuazione della legge delega n. 219 del 2012, approvata nella precedente legislatura, persegue l'obiettivo di superare ogni residua distinzione presente nell'ordinamento tra figli legittimi e figli naturali.

Nel corso della legislatura è stata approvata anche la legge n. 173 del 2015, che ridefinisce il rapporto tra procedimento di adozione e affidamento familiare (cd. affido) allo scopo di garantire il diritto alla continuità affettiva dei minori, riconoscendo alla famiglia affidataria una corsia preferenziale nella successiva adozione, se dovesse essere dichiarato lo stato di abbandono del minore. Infine, oltre alla legge n. 47 del 2017, che ha modificato la normativa sui minori stranieri non accompagnati presenti in Italia, con l'obiettivo di rafforzare le tutele nei confronti dei minori e garantire un'applicazione uniforme delle norme per l'accoglienza su tutto il territorio nazionale, il Parlamento ha approvato anche, al termine della legislatura, una legge che riconosce specifiche tutele ai figli rimasti orfani a causa di un crimine domestico.

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Già nella scorsa legislatura il Parlamento aveva tentato di modificare la disciplina delle adozioni, al fine di valorizzare i legami instaurati tra il minore e la famiglia che l'ha accolto durante l'affidamento familiare.

Come è noto, infatti, nel caso dell'affido, la famiglia o la persona che si rende disponibile ad accogliere il minore è consapevole di offrirgli una casa e un ambiente affettivo temporanei, in quanto la responsabilità genitoriale permane in capo alla famiglia d'origine - o all'autorità che ha provveduto al suo provvisorio allontanamento - e l'obiettivo cui punta l'istituto è quello di reintegrare il minore nella sua famiglia di origine. La prassi ha evidenziato che l'affidamento talvolta perde nel corso del suo svolgimento il carattere di «soluzione provvisoria e temporanea» che la legge invece gli attribuisce.

Un Rapporto dell'Istituto degli Innocenti del dicembre 2012, su affidamenti familiari e collocamenti in comunità, affermava che i bambini e gli adolescenti in affidamento familiare da oltre due anni, cioè oltre il termine previsto dalla legge, costituiscono la maggioranza degli accolti, ovvero circa il 60% del totale. In un numero elevato di casi, la situazione critica che aveva giustificato l'allontanamento dalla famiglia originaria non si risolve ed il minore viene, quindi, dichiarato adottabile. A questo punto è possibile che bambini già provati da una prima separazione (quella dalla famiglia d'origine), siano sottoposti ad una seconda separazione e trasferiti ad una terza famiglia.

In relazione all'esigenza di valorizzare il rapporto di affidamento, garantendo una corsia preferenziale nell'adozione alle famiglie già affidatarie del minore, si è espressa anche la Corte europea per i diritti dell'uomo, con la sentenza 27 aprile 2010 (Affare Moretti e Benedetti c. Italia – causa n. 16318/07), con la quale ha condannato l'Italia a risarcire una coppia di coniugi che, dopo essersi presi cura per 19 mesi di un minore attraverso l'istituto dell'affidamento, si era vista scavalcata da un'altra famiglia in sede di adozione.

Per far fronte a questa problematica, nella XVII legislatura il Parlamento ha approvato la legge n. 173 del 2015, che ridefinisce il rapporto tra procedimento di adozione e affidamento familiare (cd. affido), allo scopo di garantire il diritto alla continuità affettiva dei minori. A tal fine riconosce alla famiglia affidataria una corsia preferenziale nell'adozione.

In particolare, la legge introduce un favor per la considerazione positiva dei legami costruiti in ragione dell'affidamento, avendo cura di specificare che questi hanno rilievo solo ove il rapporto instauratosi abbia di fatto determinato una relazione profonda, proprio sul piano affettivo, tra minore e famiglia affidataria.

Intervenendo sull'articolo 4 della legge n. 184/1983, la riforma prevede una corsia preferenziale per l'adozione a favore della famiglia affidataria, laddove -  dichiarato lo stato di abbandono del minore - risulti impossibile ricostituire il rapporto del minore con la famiglia d'origine. A tal fine:

  • stabilisce che, laddove sia accertata l'impossibilità di recuperare il rapporto tra il minore e la famiglia d'origine e sia dunque dichiarata l'adottabilità durante un prolungato periodo di affidamento, il tribunale dei minorenni, nel decidere in ordine alla domanda di adozione legittimante presentata dalla famiglia affidataria, debba tenere conto dei legami affettivi "significativi" e del rapporto "stabile e duraturo" consolidatosi tra il minore e la famiglia affidataria. Dunque tale corsia preferenziale opera soltanto quando la famiglia affidataria soddisfi tutti i requisiti per l'adozione legittimante previsti dall'articolo 6 della legge del 1983 (stabile rapporto di coppia, idoneità all'adozione e differenza d'età con l'adottato) nonché quando l'affidamento, contrariamente alla natura dell'istituto, si sia sostanziato di fatto in un rapporto stabile e prolungato sul piano anche affettivo tra la famiglia affidataria e il minore;
  • tutela comunque il diritto del minore alla continuità affettiva, anche ove il minore faccia ritorno nella famiglia di origine o sia adottato da famiglia diversa da quella affidataria o sia dato in affidamento ad altra famiglia. In tali ipotesi, infatti, se rispondente all'interesse del minore, deve essere tutelata comunque la continuità delle positive relazioni socio-affettive consolidatesi con la famiglia affidataria;
  • il giudice, nel decidere su ritorno in famiglia, adozione e nuovo affidamento, deve non solo tenere conto della valutazione dei servizi sociali, ma anche procedere all'ascolto del minore maggiore di 12 anni e, se capace di discernimento, anche del minore infradodicenne.

La legge n. 173 del 2015, inoltre:

  • garantisce alla famiglia o alla persona cui sia stato affidato il minore la legittimazione a intervenire nei procedimenti che riguardano il minore. Più in particolare, la norma impone l'obbligo, a pena di nullità, di convocare l'affidatario in tutti i procedimenti civili in materia di responsabilità genitoriale, di affidamento e di adottabilità relativi al minore affidato, riconoscendogli nel contempo la facoltà di presentare memorie nell'interesse del minore;
  • estende le disposizioni sul procedimento davanti al tribunale per i minorenni, relative alla decisione sull'adozione, anche all'ipotesi di prolungato periodo di affidamento;
  • interviene su una delle ipotesi di adozione in casi particolari (che prescinde dallo stato di abbandono), vale a dire quella relativa all'orfano di padre e di madre che può essere adottato da persone legate da vincolo di parentela fino al sesto grado o da rapporto stabile e duraturo preesistente alla perdita dei genitori. Nel confermare la linea interpretativa favorevole a considerare positivamente i legami costruiti in ragione dell'affidamento, la legge n. 173 del 2015 specifica che il rapporto "stabile e duraturo" è considerato ai fini dell'adozione dell'orfano di entrambi i genitori anche ove maturato nell'ambito di un prolungato periodo di affidamento.
ultimo aggiornamento: 14 ottobre 2016

Negli ultimi giorni della XVII legislatura il Parlamento ha approvato la legge n. 4 del 2018, volta a rafforzare le tutele per i figli rimasti orfani a seguito di un crimine domestico (A.S. 2719), che riconosce tutele processuali ed economiche ai figli minorenni e maggiorenni economicamente non autosufficienti della vittima di un omicidio commesso da:

  • il coniuge, anche legalmente separato o divorziato;
  • la parte dell'unione civile, anche se l'unione è cessata;
  • una persona che è o è stata legata da relazione affettiva e stabile convivenza con la vittima.

Dal punto di vista processuale, la legge intende rafforzare, già dalle prime fasi del processo penale, la tutela dei figli della vittima, modificando il testo unico sulle spese di giustizia, per consentire loro l'accesso al patrocinio a spese dello Stato, a prescindere dai limiti di reddito.

Mantenendo l'attenzione verso il procedimento penale, e dunque alla fase che precede l'accertamento definitivo della responsabilità penale dell'autore del reato, il provvedimento rafforza la tutela dei figli della vittima rispetto al loro diritto al risarcimento del danno. A tal fine, la legge modifica la disciplina del sequestro conservativo e della provvisionale, la cui finalità è anticipare il più possibile la liquidazione del danno patito dalle vittime del reato.La provvisionale è infatti una somma di denaro liquidata dal giudice in favore della parte danneggiata, come anticipo sull'importo integrale che le spetterà in via definitiva. Accade, infatti, in base alla normativa previgente che, dopo un lungo processo penale nel quale i figli si sono costituiti parte civile, alla condanna penale del genitore si accompagna solo una generica condanna per la responsabilità civile, che obbliga la parte civile ad avviare una nuova causa civile per ottenere la liquidazione del danno.

La proposta di legge prevede infatti che quando si procede per omicidio del coniuge (anche separato o divorziato), della parte dell'unione civile (anche se l'unione è cessata) o della persona che sia o sia stata legata all'imputato da relazione affettiva o stabile convivenza, e le prove acquisite nel corso del procedimento penale non consentono la liquidazione del danno, in presenza di figli della vittima che si siano costituiti parte civile, il giudice in sede di condanna - a prescindere dal carattere definitivo della stessa - deve assegnare loro a titolo di provvisionale una somma pari almeno al 50% del presumibile danno, che sarà liquidato poi in sede civile.

Venendo agli aspetti esclusivamente economici, la proposta di legge interviene sull'istituto dell'indegnità a succedere con la finalità di renderne automatica l'applicazione in caso di condanna per omicidio in ambito domestico.

Viene rivista anche la disciplina che già attualmente esclude dal diritto alla pensione di reversibilità l'autore dell'omicidio del pensionato.

Ulteriori disposizioni della proposta di legge:

  • demandano a Stato, regioni e autonomie locali il compito di promuovere e organizzare forme di assistenza delle vittime, di promuovere servizi informativi, assistenziali e di consulenza; di predisporre misure per garantire il diritto allo studio e all'avviamento al lavoro per i figli delle vittime di crimini domestici;
  • prevedono che i figli delle vittime del reato di omicidio in ambito domestico abbiano diritto ad assistenza medico psicologica gratuita e siano esenti dalla partecipazione alla spesa per ogni tipo di prestazione sanitaria e farmaceutica;
  • modificano la disciplina dell'affidamento del minore «temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo» per prevedere che il minore che si trovi in tale condizione a seguito della morte del genitore causata volontariamente dal coniuge (anche separato o divorziato), dalla parte dell'unione civile (anche cessata) o da persona legata al genitore da relazione affettiva, debba essere affidato privilegiando la continuità delle relazioni affettive tra il minore e i parenti fino al terzo grado e garantendo, in quanto possibile, in presenza di fratelli o sorelle, la continuità affettiva tra gli stessi.

Infine, la proposta di legge incrementa di 2 milioni di euro la dotazione annuale del Fondo di rotazione per le vittime dei crimini intenzionali violenti, destinandolo anche agli orfani per crimini domestici. In particolare, tale incremento è destinato all'erogazione di borse di studio per gli orfani, al finanziamento del loro reinserimento lavorativo e alla copertura delle spese per l'assistenza psicologica e sanitaria. Un ulteriore incremento del Fondo, pari a 2,5 milioni, è stato previsto dalla legge di bilancio 2018 (legge n. 205 del 2017, art. 1, co. 279-280).

ultimo aggiornamento: 25 gennaio 2018

Nel corso della XVII legislatura, all'esito di un prolungato dibattito tra Senato e Camera dei deputati, è stata approvata la legge n. 71 del 2017 che individua strumenti di prevenzione e di contrasto del cyberbullismo, definito come qualunque forma di pressione, aggressione, molestia, ricatto, ingiuria, denigrazione, diffamazione, furto d'identità, alterazione, acquisizione illecita, manipolazione, trattamento illecito di dati personali in danno di minorenni, realizzata per via telematica, nonché la diffusione di contenuti on line aventi ad oggetto anche uno o più componenti della famiglia del minore il cui scopo intenzionale e predominante sia quello di isolare un minore o un gruppo di minori ponendo in atto un serio abuso, un attacco dannoso, o la loro messa in ridicolo.

La riforma privilegia interventi di carattere socio-educativo, che coinvolgono le responsabilità dei genitori e, soprattutto, della scuola, rispetto a interventi di natura penale, incentrandosi, infatti, su azioni a carattere preventivo e garantendo attenzione, tutela ed educazione nei confronti dei minori coinvolti, a prescindere dal fatto che siano le vittime o i responsabili degli illeciti (art. 1).

ultimo aggiornamento: 1 febbraio 2018

Il Parlamento ha approvato la legge n. 101 del 2015, di ratifica della Convenzione dell'Aja del 1996, sulla responsabilità genitoriale e la protezione dei minori.

La Convenzione, che trova applicazione per i minori dal momento della nascita fino al compimento dei 18 anni, mira a individuare lo Stato competente ad adottare le misure volte alla protezione della persona o dei beni del minore, ad individuare la legge applicabile ai fini della responsabilità genitoriale a riconoscere e dare esecuzione alle misure di protezione del minore in tutti gli Stati contraenti. Rientrano nel campo di applicazione della Convenzione l'attribuzione, l'esercizio e la revoca – totale o parziale – della responsabilità genitoriale; il diritto di affidamento; la tutela, la curatela e gli istituti analoghi; la designazione e le funzioni di qualsiasi persona od organismo incaricato di occuparsi del minore o dei suoi beni; il collocamento del minore in famiglia di accoglienza o in istituto anche mediante kafala o istituto analogo; la supervisione da parte delle autorità pubbliche dell'assistenza fornita al minore da qualsiasi persona se ne faccia carico; l'amministrazione, conservazione o disposizione dei beni del minore.

La legge si limita a prevedere la ratifica della Convenzione, senza dettare norme di adeguamento interno. Le disposizioni di adeguamento interno, originariamente previste dal disegno di legge del Governo e approvate dalla Camera, sono state stralciate nel corso dell'esame al Senato ove è stata rilevata la necessità di un approfondimento della disciplina attuativa relativa all'istituto della kafala, istituto analogo all'affidamento familiare, previsto come unica misura di protezione del minore in stato di abbandono negli ordinamenti islamici.

Nei Paesi che ispirano la propria legislazione ai precetti coranici, infatti, non esiste rapporto di filiazione diverso dal legame biologico di discendenza che derivi da un rapporto sessuale lecito. La legge islamica, inoltre, vieta l'adozione. Per evitare che figli senza genitori restino del tutto sprovvisti di tutela, il diritto islamico prevede un istituto di derivazione dottrinale, tramite il quale è garantita la protezione ai minori orfani, abbandonati o, comunque, privi di un ambiente familiare idoneo alla loro crescita. Per effetto della kafala un adulto musulmano (o una coppia di coniugi) ottiene la custodia del minorenne, in stato di abbandono, che non sia stato possibile affidare alle cure di parenti, nell'ambito della famiglia estesa. La kafala è in sostanza un affidamento che si protrae fino alla maggiore età e non trova ad oggi espresse corrispondenze nell'ordinamento giuridico italiano.

ultimo aggiornamento: 1 febbraio 2018

Nel corso della XVII legislatura il Parlamento si è occupato anche di ulteriori temi legati alla tutela dei minori, senza riuscire però a giungere all'approvazione definitiva di leggi.

Si pensi, in particolare, al provvedimento volto a disciplinare la possibile attribuzione del cognome materno ai figli (A.S. 1628, già approvato dalla Camera), che intendeva dare seguito alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti e della Corte costituzionale, colmando una lacuna del nostro ordinamento, nonché al provvedimento volto a disciplinare le modalità attraverso le quali garantire il diritto dei figli abbandonati alla nascita a conoscere le proprie origini, cercando un bilanciamento con il parallelo diritto della madre di mantenere l'anonimato (A.S. 1978, già approvato dalla Camera).

Infine, non ha concluso l'iter parlamentare anche una proposta di legge (A.S. 2566), approvata in sede legislativa dalla Commissione giustizia della Camera, volta a modificare l'art. 609-septies del codice penale, per escludere il delitto di atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.) dal catalogo dei reati punibili a querela della persona offesa, così da rendere il delitto sempre procedibile d'ufficio. Il provvedimento era volto a colmare una lacuna del nostro ordinamento nella tutela dei minori vittime di abusi sessuali. In particolare, infatti, quando vittima del reato di atti sessuali con minorenne sia un minore di età compresa tra 10 e 14 anni, il delitto è procedibile a querela, con tutte le difficoltà ed i ritardi connessi all'esercizio del diritto di querela da parte di un minorenne.

 

ultimo aggiornamento: 31 gennaio 2018
 
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