Nel Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) - disciplinato dal D.Lgs. n. 88 del 2011 che ha così ridenominato il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) - sono iscritte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale, nonché a incentivi e investimenti pubblici.

Il requisito dell'aggiuntività è espressamente precisato dalla disciplina istitutiva del Fondo, laddove si dispone (articolo 2 del D.Lgs. n. 88/2011) che le risorse non possono essere sostitutive di spese ordinarie del bilancio dello Stato e degli enti decentrati, in coerenza con l'analogo criterio dell'addizionalità previsto per i fondi strutturali dell'Unione europea.

Il Fondo per lo sviluppo e la coesione è pertanto finalizzato a dare unità programmatica e finanziaria all'insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale, che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il Fondo ha carattere pluriennale, in coerenza con l'articolazione temporale della programmazione dei Fondi strutturali dell'Unione europea, garantendo l'unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi comunitari. L'intervento del Fondo è destinato al finanziamento di progetti strategici, sia di carattere infrastrutturale sia di carattere immateriale, di rilievo nazionale, interregionale e regionale, aventi natura di grandi progetti o di investimenti articolati in singoli interventi tra loro funzionalmente connessi.

Per quanto concerne l'utilizzo delle risorse del Fondo, il quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, definito dalla legge di stabilità per il 2015 (art. 1, commi 703-706, legge n. 190/2014), riserva alla Presidenza del Consiglio (c.d. "Autorità politica per la coesione") il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo sviluppo e coesione per il ciclo 2014-2020, in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale.

Alla ripartizione del Fondo per lo sviluppo e la coesione provvede, con proprie deliberazioni, il CIPE, che dal primo gennaio 2021 ha assunto la denominazione di Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) (ai sensi dell'art. 1- bis del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111).

Quanto alla gestione delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione, la legge di stabilità per il 2015 ha previsto la costituzione di una apposita contabilità speciale presso il Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche nazionali, che si è venuta ad aggiungere alle altre contabilità speciali attraverso le quali sono gestite, nell'ambito del Fondo di rotazione, anche le risorse dei Fondi strutturali (sia quelle nazionali di cofinanziamento sia quelle provenienti dall'Unione europea).

È prevista, infine, la presentazione al CIPE da parte dell'Autorità politica per la coesione, entro il 10 settembre di ogni anno, di una relazione sullo stato di avanzamento degli interventi della programmazione 2014-2020 ai fini della definizione della Nota di aggiornamento del DEF e della legge di bilancio.

Per il ciclo di programmazione 2014-2020, la dotazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione è stata autorizzata dall'articolo 1, comma 6, della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013) nella misura complessiva di 54,8 miliardi di euro.

Successivamente, le risorse per il ciclo 2014-2020 sono state ulteriormente incrementate:

• dalla legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017), per un importo pari a 5 miliardi per il 2021 e annualità seguenti;
• dalla legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145/2018), per 4 miliardi complessivi, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità dal 2019 al 2023 (in II Sezione);
• dalla legge di bilancio per il 2020, per ulteriori 5 miliardi, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità 2021 e 2022, di 1.000 milioni per le annualità 2023 e 2024 e di 1.400 milioni per il 2025 (in II Sezione).

Nel complesso, dunque, le risorse complessivamente autorizzate per il Fondo sviluppo e coesione della programmazione 2014-2020 ammontano a 68,8 miliardi di euro.

Tali risorse risultano ad oggi pressoché interamente programmate mediante delibere del Cipe o disposizioni legislative: più precisamente alla data del 31 marzo 2022 risultano assegnazioni per circa 68 miliardi, di cui circa 12,7 miliardi disposte disposte con interventi legislativi e 55,2 miliardi deliberate dal CIPE, tra cui rientrano anche quelle per l'emergenza sanitaria (si rinvia, al riguardo, all'ultimo paragrafo del tema in esame). 

Nonostante le risorse del FSC 2014-2020 risultino già complessivamente programmate, il recente D.L. n. 50 del 2022 (c.d. decreto aiuti), nel recare misure in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina, ha utilizzato a copertura degli oneri finanziari del provvedimento, tra gli altri, le risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione della programmazione 2014-2020 (art. 58, comma 4, lettera f)), nell'importo complessivo di 6 miliardi, di cui:

• 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni dal 2022 al 2024 e
• 3 miliardi di euro per l'anno 2025.

Poiché il Fondo risulta interamente assegnato, tali riduzioni vengono imputate in via prioritaria a valere sugli interventi definanziati per il mancato rispetto dei termini per l'assunzione delle obbligazioni giuridicamente vincolanti (OGV), la cui scadenza è prevista al 31 dicembre 2022 (ai sensi dell'art. 44, comma 7, lett. b), del D.L. n. 34/2019, come modificato dal D.L. n. 52/2021).

Il termine per l'assunzione delle OGV è stato esteso fino al 30 giugno 2023 dall'articolo 56 del medesimo D.L. n. 50/2022 (che ha introdotto il comma 7-bis nell'art. 44 del D.L. n. 34/2019) nel caso di interventi infrastrutturali aventi valore finanziario complessivo superiore a 25 milioni di euro per i quali, pur risultando la mancanza di OGV a giugno 2022, intervenga entro il 30 novembre 2022 una apposita delibera del CIPESS, volta a definire un cronoprogramma finanziario e procedurale, con specifici obiettivi (iniziali, intermedi e finali) e termini temporali di conseguimento, finalizzato proprio ad evitare il definanziamento dell'intervento.

L'articolo 56 del D.L. n. 50/2022 dispone, a tal fine, che il CIPESS, con una o più delibere da adottare entro 90 giorni dalla scadenza dei termini per l'assunzione delle obbligazioni giuridicamente vincolanti (31 dicembre 2022 ovvero 30 giugno 2023), provveda ad accertare il valore degli interventi definanziati. Qualora, tuttavia, le risorse recuperate della programmazione 2014-2020 dovessero risultare insufficienti, la norma prevede la corrispondente riduzione delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione della programmazione 2021-2027, le quali - nelle more della procedura di definanziamento - vengono rese indisponibili, sino a concorrenza delle riduzioni operate sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, programmazione 2014-2020.

In merito ai definanziamenti, il Ministro per il Sud e la coesione territoriale, nell'audizione del 19 maggio 2022 presso le Commissioni riunite Bilancio di Camera e Senato, ha indicato in circa 12,8 miliardi l'importo delle risorse ad oggi programmate ma non ancora spese, che risultano soggette ad un rischio elevato di possibile revoca per mancata assunzione di obbligazioni giuridicamente vincolanti.

Tale problematica è stata oggetto di ampia illustrazione nella Prima relazione annuale sull'andamento degli interventi dei Piani Sviluppo e Coesione sui dati riferiti al 31/12/2021", presentata dal Ministro per il Sud e la coesione territoriale al CIPESS il 14 aprile 2022 in sede di audizione.

Nella citata Relazione è riportata una prima stima dell'entità delle risorse delle Sezioni ordinarie dei Piani Sviluppo e Coesione (riferite ai cicli 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020) per le quali, sulla base dei dati inseriti nel Sistema nazionale di monitoraggio, al momento non risultavano essere state già conseguite le relative obbligazioni giuridicamente vincolanti (OGV). Nella Relazione si riporta in particolare che "La dotazione di risorse effettivamente monitorabili che rientra nell'area maggiormente a rischio di mancato conseguimento di OGV ad un anno dalla scadenza fissata dalla norma ammonta a 12,8 miliardi di euro, che deriva dalla sommatoria del valore dei progetti non avviati, pari a 3,7 miliardi di euro (…), e dei 9,1 miliardi di euro associati a opere pubbliche ancora in corso di progettazione (…). Tra le risorse a rischio di mancato conseguimento di OGV devono essere considerate, almeno in parte, anche gli 8,5 miliardi di euro al momento non visibili nel monitoraggio in quanto associabili a progetti non ancora inseriti nel SNM [Sistema Nazionale di Monitoraggio] ".

Nella Relazione si trovano tavole di dettaglio con le prime stime dei rischi per il conseguimento di OGV entro il 31/12/2022 per le diverse tipologie di interventi e di Amministrazioni titolari.

Per la programmazione di tali risorse, la disciplina introdotta dalla legge n. 190/2014 (art. 1, commi 703-706) ha previsto:

• l'impiego della dotazione finanziaria del Fondo per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali individuate dall'Autorità politica per la coesione in linea con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei;
• la definizione di specifici piani operativi per ciascuna area tematica da parte della Cabina di regia - istituita con D.P.C.M. 25 febbraio 2016 e composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali - nel rispetto del principio (di cui all'art. 1, co. 6, legge n. 147/2013) che riserva l'impiego delle risorse del FSC per un importo non inferiore all'80 per cento per interventi nelle regioni del Sud;
• la ripartizione della dotazione finanziaria del FSC tra le aree tematiche nazionali mediante delibera del CIPE;
• nelle more dell'adozione della delibera di ripartizione per aree tematiche, è stata data facoltà al CIPE di provvedere alla definizione e approvazione, su proposta dall'Autorità politica per la coesione, di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori (ai sensi dell'art. 1, comma 703, lett. d) della legge 190/2014), destinati a confluire successivamente nei Piani operativi, ovvero di disporre l'assegnazione diretta dei fondi destinati agli interventi già approvati con apposite delibere (ai sensi dell'art. 1, comma 703, lett. e), legge 190/2014).

Rispetto al cronoprogramma inizialmente fissato dal comma 703 della legge n. 190/2014 - che prevedeva si potesse arrivare alla programmazione del Fondo già entro aprile 2015 - l'individuazione delle "aree tematiche nazionali" e la ripartizione delle risorse del Fondo tra le suddette aree è avvenuta soltanto il 10 agosto 2016, con le due delibere CIPE n. 25 (Individuazione aree tematiche nazionali e obiettivi strategici) e n. 26 (Piano per il Mezzogiorno. Assegnazione risorse ai c.d. Patti per il Sud). Fino a tale data si è proceduto, pertanto, in maniera poco strutturata, mediante l'adozione dei Piani stralcio ovvero mediante assegnazione diretta da parte del CIPE di risorse già previste da norme di legge.

A partire dalle indicazioni della delibera n. 25/2016, sono stati nel corso del tempo sottoposti all'approvazione del CIPE numerosi Piani operativi "tematici" concernenti i seguenti ambiti: infrastrutture e trasporti, ambiente, sviluppo economico (imprese e competitività), infrastrutture per la comunicazione in banda ultra larga, cultura e turismo, ricerca e innovazione, agricoltura, sport, salute, monitoraggio e assistenza tecnica ai Piani.

Il quadro di ripartizione delle risorse del FSC 2014-2020 è stato aggiornato dalla delibera 28 febbraio 2018, n. 26 - alla luce dei successivi rifinanziamenti del Fondo, dal ultimo quello disposto dalla legge di bilancio 2018, e degli atti di programmazione intervenuti fino a tale data. La delibera ha, inoltre, spostato in avanti, fino al 31 dicembre 2021, il termine per l'assunzione delle obbligazioni giuridicamente vincolanti, originariamente stabilito nelle delibere CIPE n. 25 e n. 26 del 2016 al 31 dicembre 2019.

Nel complesso, la dotazione del FSC 2014-2020 complessivamente stanziata, circa 68,8 miliardi di euro, risulta ad oggi pressoché interamente programmata dal CIPE, la gran parte attraverso tre principali tipologie di strumenti:

a)     Piani stralcio, per circa 6,3 miliardi, che sono stati approvati dal CIPE negli anni 2014-2015 (ai sensi della procedura di cui alla lettera d) del comma 703, della legge n. 190/2014), destinati a confluire nei Programmi Operativi;

b)     Piani Operativi, approvati nell'ambito di ciascuna area tematica, per circa 24,9 miliardi, assegnati con la delibera CIPE n. 25/2016 e successivi Addendum. Considerando le assegnazioni dei Piano stralcio che sono stati fatti riconfluite nella programmazione dei Piani Operativi, l'ammontare delle assegnazioni CIPE per i suddetti Piani è complessivamente pari a 31,2 miliardi di euro;

c)      Piani Territoriali, per complessivi 14,5 miliardi, elaborati sulla base del cosiddetto Masterplan per il Mezzogiorno, adottato dal Governo nel corso del 2015, attraverso la predisposizione di appositi accordi interistituzionali a livello politico, di cui 13,4 miliardi destinati ai Patti per il Sud (delibera n. 26/2016) e 1,1 miliardi destinati ai Patti per il Centro-Nord (delibere n. 56/2016, n. 75/2017 e n. 76/2017);

d)     le restanti risorse del FSC 2014-2020 sono state assegnate, nel corso degli anni, mediante preallocazioni ovvero riduzioni disposte per legge. Accanto ai suesposti strumenti di programmazione, infatti, negli anni dal 2014 al 2020, il Fondo per lo sviluppo e la coesione è stato oggetto di destinazione/utilizzo anche attraverso un canale parallelo alla programmazione del CIPE, rappresentato dalle disposizioni di legge (la maggior parte delle quali contenute nelle leggi di stabilità e di bilancio) intervenute in favore della crescita economica, della realizzazione o miglioramento di infrastrutture e più in generale del conseguimento di obiettivi di sviluppo e di riequilibrio territoriale. L'ammontare complessivo del Fondo utilizzato ope legis ammonta a oltre 12 miliardi di euro.

Va segnalato, infine, che nel corso del 2020 la dotazione del FSC 2014-2020 è stata oggetto di impieghi anche per effetto di disposizioni legislative intervenute per lo più con carattere d'urgenza per fronteggiare esigenze connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19. In particolare il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (articolo 241), ha autorizzato per gli anni 2020 e 2021 l'utilizzo in via eccezionale delle risorse del FSC rinvenienti dai cicli programmatori 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 per qualsiasi tipologia di intervento connesso a fronteggiare l'emergenza sanitaria, economica e sociale conseguente alla pandemia da Covid-19. Per tali finalità sono stati impiegati circa 3,2 miliardi del FSC con numerose delibere del CIPE.

Nei paragrafi successivi sono analizzate le assegnazioni del Fondo Sviluppo e Coesione per la programmazione 2014-2020 disposte nel corso degli anni, riconducibili al c.d. Piano Stralcio nel periodo 2014-2016, ai Piani Operativi e ai Patti territoriali, nonché quelle disposte per legge ovvero dal CIPE nell'ambito dell'emergenza COVID.

Nelle more dell'adozione della delibera di ripartizione per aree tematiche, nel periodo dal 2014 al 2016, il CIPE ha approvato diverse assegnazioni riconducibili al "Piano stralcio" previsto dalla lettera d) dell'art. 1, comma 703, della legge n. 190/2014, per un importo complessivo di 6,3 miliardi (l'elencazione delle singole delibere, come indicate nella delibera CIPE n. 26/2018, è riportata nel focus seguente).

Tali assegnazioni sono successivamente riconfluite nei Piani Operativi afferenti le aree tematiche (cfr. § successivo).

Con la delibera 10 agosto 2016, n. 25 il CIPE ha ripartito 15,2 miliardi delle risorse FSC 2014-2020 tra i Piani Operativi afferenti alle principali aree tematiche di interesse del Fondo.

Con successive delibere – alla luce dei sopraggiunti rifinanziamenti del Fondo - il CIPE ha provveduto ad integrare la dotazione finanziaria dei singoli Programmi Operativi, attraverso l'approvazione di c.d. Addendum, ovvero ad approvare nuovi Piani Operativi afferenti alle ulteriori aree tematiche per le quali non erano inizialmente stati previsti Piani Operativi.

Nella programmazione complessiva dei Piani Operativi sono peraltro riconfluiti anche gli interventi inizialmente adottati con i Piani stralcio, per un complesso di assegnazioni CIPE pari a oltre 31 miliardi di euro.

(milioni di euro)

Con la delibera 10 agosto 2016, n. 26 il CIPE ha assegnato, a valere sulle risorse FSC 2014-2020 allocate per area tematica, 13.412 milioni alle Regioni e alle Città Metropolitane del Mezzogiorno per l'attuazione di interventi da realizzarsi mediante appositi Accordi interistituzionali denominati «Patti per il Sud».

I 15 Patti per il Sud - uno per ognuna delle 8 Regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna) e uno per ognuna delle 7 Città Metropolitane (Napoli, Bari, Reggio Calabria, Palermo, Catania, Cagliari e Messina) – sono stati sottoscritti nel periodo aprile-novembre 2016.

La dotazione dei Patti è stata successivamente incrementata e/o aggiornata in esito ad ulteriori deliberazioni del CIPE. Ad oggi, alle Regioni e alle Città metropolitane del Mezzogiorno risultano assegnati 13,418 miliardi di euro complessivi.:

(milioni di euro)                                              

Nel corso del 2016, il Governo ha altresì sottoscritto Patti/Intese anche con le Regioni e le Città Metropolitane del Centro-nord, in relazione ai quali sono intervenute specifiche assegnazioni del CIPE (delibera n. 56/2016), per un importo complessivo di risorse pari a 1.882,2 milioni di euro. In realtà, per il Lazio e la Lombardia, le assegnazioni ai Patti di sviluppo sono al lordo delle risorse già assegnate a tali regioni nell'ambito dei Piani Operativi Infrastrutture ed Ambiente. Pertanto, le assegnazioni nette complessive ai patti per il Centro-Nord sono pari a 905 milioni di euro.

Nel 2017, sono stati poi approvati il Piano Operativo della città metropolitana di Bologna (delibera n. 75/2017, per 107 milioni di euro) e il Piano Operativo della Regione Emilia-Romagna (delibera n. 76/2017, con assegnazione di 55 milioni di euro).

Le delibere CIPE adottate per il finanziamento dei "Patti" relativi al Centro-Nord ammontano pertanto a complessivi 1.067 milioni di euro.

(milioni di euro)                                              

Negli anni dal 2014 al 2017 sono state disposte assegnazioni per un totale di 8,6 miliardi mediante preallocazioni ovvero riduzioni disposte per legge (l'elencazione delle singole norme è riportato nella delibera CIPE n. 26/2018, di cui al focus 1 seguente).

Analizzando le successive disposizioni legislative che negli anni 2018-2020 hanno utilizzato le risorse FSC 2014-2020, risultano utilizzi per via legislativa per ulteriori circa 4 miliardi (l'elencazione delle singole norme è riportata nel focus 2 seguente).

L'esame condotto sulle risorse FSC 2014-2020 utilizzate con norma di legge (cfr. il Rapporto del Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici – NUVV, di maggio 2020) ha evidenziato la prevalente destinazione delle risorse in favore di misure per le attività produttive e le imprese (Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, Credito d'imposta per investimenti in beni strumentali, Fondi per il sostegno della competitività e della crescita dimensionale delle piccole e medie imprese nelle regioni del Mezzogiorno) e di interventi a carattere infrastrutturale, nonché ulteriori ambiti (ambiente, rilancio dei territori, sociale, agricoltura) comunque afferenti alla programmazione FSC.

Pur non mancando nel ciclo 2014-2020, come già accaduto nel precedente ciclo di programmazione del Fondo 2007-2013, alcune distorsioni dovute all'utilizzo in via legislativa delle risorse FSC come fonte generica di copertura finanziaria di misure recate da leggi di stabilità/leggi di bilancio o da decreti-legge d'urgenza, gli utilizzi legislativi "impropri" del Fondo - che sottraggono allo stesso il carattere di aggiuntività (come nel caso della copertura di misure ordinarie) oppure distraggono risorse "produttive di sviluppo" per destinarle a finalità improduttive (come nel caso del ripiano di disavanzi e debiti regionali) - sono stati molto contenuti. Secondo il citato Rapporto del Nucleo di Valutazione e Verifica Investimenti Pubblici di maggio 2020, tali destinazioni ammontano infatti a circa 1.052 milioni di euro, pari al 9% delle assegnazioni FSC operate dal legislatore, ma rappresentano una percentuale nettamente inferiore se confrontata con l'intera dotazione del Fondo per il periodo 2014-2020 (circa l'1,5%).

Si precisa infine, per completezza informativa, che nel periodo 2014-2020 alcune assegnazioni (pre-allocazioni) e/o riduzioni finanziarie previste da norme di legge sono state successivamente deliberate dal CIPE, in recepimento di quanto previsto normativamente.

Nel corso del 2020 la dotazione del FSC 2014-2020 è stata oggetto di impieghi anche per effetto di disposizioni legislative intervenute con carattere d'urgenza per fronteggiare esigenze connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19.

L'articolo 241 del D.L. n. 34 del 2020 (c.d. decreto rilancio) ha autorizzato per gli anni 2020 e 2021 l'utilizzo in via eccezionale delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) - rivenienti dai cicli programmatori 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020-  per qualsiasi tipologia di intervento connesso a fronteggiare l'emergenza sanitaria, economica e sociale conseguente alla pandemia da Covid-19. A tal fine, la Cabina di regia è stata autorizzata a procedere all'approvazione di tali riprogrammazioni, delle quali viene data apposita informativa al CIPE da parte dell'Autorità politica delegata per le politiche di gestione.

Tale possibilità è stata introdotta in coerenza con la facoltà di riprogrammazione che, per le stesse finalità, è stata concessa alle amministrazioni nazionali, regionali o locali nell'ambito dei Programmi operativi dei Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) 2014-2020. In particolare, con il Regolamento (UE) 2020/558 è stata autorizzata la riprogrammazione dei Programmi dei Fondi strutturali 2014-2020 per certificare le spese per l'emergenza Covid-19 al tasso di cofinanziamento UE al 100%.

A seguito delle suddette iniziative europee, con l'articolo 242 del citato decreto-legge n. 34/2020 (c.d. rilancio) sono state introdotte le norme per consentire alle Amministrazioni titolari dei Programmi Operativi attuativi dei Fondi strutturali 2014-2020, da un lato di disporre di questa ampia fl

Per dare seguito alle suddette iniziative europee, l'articolo 242 del medesimo D.L. n. 34/2020 ha recato le norme per consentire alle Amministrazioni titolari dei Programmi Operativi attuativi dei Fondi strutturali 2014-2020 di disporre di questa ampia flessibilità per l'impiego tempestivo dei fondi a sostegno delle spese per l'emergenza Covid-19 e promuovere, al tempo stesso, un'azione di riprogrammazione delle risorse disponibili nell'ambito della programmazione 2014-2020, nel rispetto dei vincoli di destinazione territoriale. In particolare, la norma stabilisce che le risorse erogate dall'Unione europea a rimborso delle spese emergenziali per il periodo dal 1° luglio 2020 fino al 30 giugno 2021 – in quanto spese esclusivamente a carico della UE (100 per cento di cofinanziamento) – siano riassegnate alle stesse Amministrazioni che hanno proceduto alla rendicontazione, fino a concorrenza dei rispettivi importi, per essere destinate alla realizzazione di Programmi operativi complementari (POC) vigenti o da adottarsi, assicurando così la salvaguardia delle finalità proprie della politica di coesione.

L'utilizzo di risorse comunitarie per il finanziamento degli interventi emergenziali non previsti nei Programmi Operativi, ha reso necessario - nelle more della riassegnazione delle risorse rimborsate dall'Unione europea - reperire fonti alternative di copertura per assicurare gli impegni già assunti relativi ad interventi sostituiti da quelli emergenziali. La copertura è stata assicurata attraverso la riprogrammazione delle risorse FSC, ovvero attraverso nuove assegnazioni di risorse FSC nei limiti delle sue disponibilità, fermo restando che tali risorse rientreranno nella disponibilità del FSC nel momento in cui saranno disponibili i rimborsi dall'Unione europea.

In data 10 luglio 2020 il Ministro per il Sud e la coesione territoriale e i Ministri titolari di Programmi operativi nazionali (PON) hanno sottoscritto un protocollo d'intesa interministeriale, con il quale è stato indicato l'ammontare delle risorse di ciascun PON da destinare all'emergenza sanitaria, economica e sociale conseguente alla pandemia da COVID-19 attraverso la rendicontazione di spese emergenziali anticipate a carico dello Stato.

Nelle sedute del 28 luglio 2020 e del 29 settembre 2020 il CIPE ha approvato numerose delibere  di riprogrammazione delle risorse FSC, attuative di quanto previsto dagli articoli 241 e 242 del D.L. n. 34 del 2020, illustrate nel Focus seguente.

In sintesi:

-        con le delibere n. 31 e 32 del 28 luglio 2020, è stata disposta la riduzione della dotazione dei Piani Operativi "Ambiente" e "Infrastrutture", rispettivamente di 361,2 e di 1.082 milioni.

-        con la delibera n. 33/2020 il CIPE ha disposto la riprogrammazione dei profili finanziari annuali Piano "Diffusione Banda ultra larga" (Piano BUL) e dei Piani a carattere territoriale relativi al Mezzogiorno (cosiddetti "Patti per il Sud") con un sostanziale spostamento temporale in avanti delle assegnazioni già deliberate per le tali finalità, al fine di rendere disponibili profili di competenza per le annualità 2020 e 2021 - rispettivamente per 1.100 milioni e per 1.000 milioni - da utilizzare per prossime assegnazioni FSC a seguito dell'emergenza Covid-19, ai sensi degli articoli 241 e 242 del decreto-legge n. 34 del 2020.

-        con le successive delibere (nn. 34-45, 48-49, e 59-60 del 2020) sono state approvate dal CIPE ulteriori riprogrammazioni/nuove assegnazioni per emergenza COVID, in favore di alcuni Programmi Operativi dei Fondi strutturali (PON e POR del Centro-Nord), riprogrammati per certificare le spese per l'emergenza Covid-19 al tasso di cofinanziamento UE al 100% (per circa 3 miliardi di euro).

-        nel 2021, con le delibere n. 49 e 79 del 2021 sono state approvate dal CIPE (dal 1° gennaio 2021 CIPESS) ulteriori riprogrammazioni/assegnazioni per emergenza COVID, in favore dei Programmi Operativi delle regioni Abruzzo, Basilicata, Campania, Puglia e Sardegna, per oltre 600 milioni di euro.

Nel corso del 2019, i ritardi nella realizzazione di alcuni programmi e/o interventi hanno condotto a una rilevante modifica dei meccanismi di programmazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione a opera del D.L. 30 aprile 2019, n. 34 (cd D.L. crescita).

L'articolo 44 del decreto legge ha disposto una riclassificazione dei vigenti documenti di programmazione delle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione relativi ai vari cicli di programmazione (2000-2006, 2007-2013, 2014-2020), ad opera dell'Agenzia per la coesione, al fine di accelerare la capacità di spesa delle amministrazioni, centrali e regionali e rafforzare i livelli di attuazione delle risorse per le politiche di coesione.

In particolare, l'articolo 44 del D.L. 34 del 2019 - come successivamente modificato dall'art. 1, co. 309, della legge di bilancio 2020 – ha previsto, in sintesi:

• la predisposizione di un unico Piano operativo denominato «Piano sviluppo e coesione» per ciascuna Amministrazione centrale, Regione o Città metropolitana titolare di risorse del Fondo (in sostituzione della pluralità dei precedenti documenti programmatori variamente denominati), con modalità unitarie di gestione e controllo (art. 44, commi 1, 2 e 15);
• la costituzione di appositi Comitati di sorveglianza (art. 44, commi 2 e 4);
• la disciplina dei compiti delle Amministrazioni titolari dei piani operativi (art. 44, commi 5 e 8).

L'articolo 44 ha assegnato all'Agenzia per la coesione territoriale il compito di procedere alla predisposizione del Piano sviluppo e coesione per ciascuna Amministrazione titolare di risorse, articolato per aree tematiche, in analogia agli obiettivi tematici della programmazione dei Fondo Strutturali Europei (SIE), fermo restando il vincolo di destinazione territoriale delle risorse secondo la chiave di riparto 80% alle aree del Mezzogiorno e 20% alle aree del Centro-Nord.

In sede di prima approvazione, il Piano sviluppo e coesione contiene sia gli interventi dotati di progettazione esecutiva o con procedura di aggiudicazione avviata, sia gli interventi che, pur non rientrando nella precedente casistica, siano valutati favorevolmente da parte del Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri e dell'Agenzia per la coesione territoriale, sentite le amministrazioni titolari delle risorse, fermo restando l'obbligo di generare obbligazioni giuridicamente vincolanti entro il 31 dicembre 2021. Tale termine è stato poi differito al 31 dicembre 2022 dall'art. 11-novies del D.L. n. 52 del 2021. 

Ciascun Piano, predisposto dall'Agenzia per la coesione territoriale, è sottoposto al CIPESS per la sua approvazione.

In attuazione della nuova disciplina, il CIPESS con la delibera n. 2 del 29 aprile 2021 ha approvato le "Disposizioni quadro per il piano sviluppo e coesione" del Fondo sviluppo e coesione.

In pari data sono state altresì adottate 30 delibere (da n. 3 a n. 32) di approvazione dei Piani sviluppo e coesione delle 19 regioni, delle 2 Province autonome e di 9 amministrazioni centrali.

In data 27 luglio 2021, con ulteriori delibere, sono stati approvati i Piani di sviluppo e coesione delle città metropolitane di Milano (n. 50/2021) e Napoli (n. 51/2021); con delibere del 3 novembre 2021 sono stati approvati i PSC del Ministero del turismo (n. 58/2021) e del Ministero della cultura (n. 59/2021) – sostitutivi del PSC relativo all'ex MIBACT -  nonché quelli delle città metropolitane di Genova, Venezia, Bari, Firenze, Bologna, Cagliari (da n. 60 a n. 65).

Da ultimo, con delibere del 22 dicembre 2021 sono stati approvati i PSC delle città metropolitane di Reggio Calabria, Palermo, Catania e Messina (da n. 81 a n. 84).

Infine, con la delibera n. 86 del 22 dicembre 2021 il CIPESS ha definito le modalità unitarie di gestione e trasferimento delle risorse FSC.

In ciascun PSC sono state consolidate le risorse del Fondo sviluppo e coesione relative ai cicli di programmazione 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020, rivenienti dalla ricognizione effettuata dall'Agenzia per la coesione, ancora utilizzabili da ciascuna Amministrazione, in quanto assegnate a interventi ancora attivi, rispondenti ai requisiti di cui all'art. 44, co. 7, del D.L. n. 34 del 2019.

Le risorse in ciascun Piano sono articolate sulla base di 12 aree tematiche: 1. Ricerca e innovazione; 2. Digitalizzazione; 3. Competitività imprese; 4. Energia; 5. Ambiente e risorse naturali; 6. Cultura; 7. Trasporti e mobilità; 8. Riqualificazione urbana; 9. Lavoro e occupabilità; 10 Sociale e salute; 11 Istruzione e formazione; 12 Capacità amministrativa.

Nei PSC a titolarità di amministrazioni centrali è evidenziato il riparto delle risorse tra centro-nord e Mezzogiorno e tra settori di intervento che costituiscono la sezione ordinaria del PSC.

Nei PSC è data, inoltre, evidenza, ove sussistenti, delle risorse assegnate ai Contratti istituzionali di sviluppo (CIS), delle risorse assegnate con disposizioni di legge, nonché delle risorse assegnate o riprogrammate per l'emergenza COVID-19, ai sensi degli articoli 241 e 242 del D.L. n. 34 del 2020. Queste ultime, costituiscono sezioni speciali all'interno dei PSC; per esse è indicata la data del 31 dicembre 2025 quale termine finale per l'assunzione delle obbligazioni giuridicamente vincolanti.

Ciascuna amministrazione titolare del Piano provvede all'istituzione di un Comitato di Sorveglianza (CdS). Con cadenza annuale, su proposta del Ministro per il sud e la coesione territoriale, il Comitato presenta al CIPESS una relazione sull'andamento e sullo stato di attuazione dei Piani sviluppo e coesione, previa sottoposizione alla Cabina di regia. Ogni triennio il CdS provvede all'approvazione di una relazione finale di chiusura parziale del Piano, a partire dal dicembre 2024.

Nel complesso, nei PSC approvati finora risultano consolidati ben 79 miliardi relativi ai vari cicli di programmazione del Fondo, di cui 17,6 miliardi afferenti al ciclo 2000-2006, 15,6 miliardi al ciclo 2007-2013 e 45,9 miliardi al ciclo 2014-2020.

Nei Piani sono state altresì consolidate alcune assegnazioni ai PSC, effettuate nel corso del 2020-2021 in ragione dell'emergenza Covid-19, per ulteriori 2,8 miliardi complessivi, che costituiscono le Sezioni speciali dei PSC: in tutto, le disponibilità dei PSC ammontano a circa 81,9 miliardi.

Successive delibere di integrazione delle risorse dei PSC o di modifica degli stessi (come nel caso dello scorporo dell'originario PSC MIBACT nei due PSC del Ministero Cultura e del Ministero Turismo, a seguito dell'istituzione di quest'ultimo con il D.L. n. 22/2021, e s.m.i.) hanno infine portato il totale complessivo del valore dei Piani Sviluppo e Coesione a 82,5 miliardi di euro, come anche illustrato nella citata Prima relazione sull'attuazione dei Piani Sviluppo e Coesione alla data del 31 dicembre 2021, presentata dal Ministro per il Sud e la coesione territoriale al CIPESS il 14 aprile scorso 2022.

Le risorse consolidate nei PSC delle Amministrazioni regionali (47,6 miliardi di euro) sono pari a circa il 58% delle risorse totali e risultano superiori a quelle consolidate nel PSC delle Amministrazioni centrali (31,8 miliardi di euro, pari al 39%). Più contenuto risulta naturalmente il valore delle risorse consolidate nei PSC delle Città Metropolitane (2,4 miliardi di euro circa) rispetto al totale (2,9%).

Secondo le analisi riportate nel Paper del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio (gennaio 2022), guardando al ciclo di provenienza delle risorse, si può evidenziare come per i PSC delle Amministrazioni centrali, la gran parte delle risorse (31.339,8 milioni, oltre il 98% delle risorse) afferisce alla programmazione 2014-2020; solo 501,9 milioni di euro sono relativi alla programmazione 2007-2013. Non risultano invece risorse afferenti alla meno recente programmazione (2000-2006).

Ben diversa è invece la situazione per i PSC delle Amministrazioni regionali, per i quali, a fronte di un totale delle risorse pari a 47.633,9 milioni di euro, circa il 37% (17.636,2 milioni di euro) è relativo alla programmazione 2000–2006, il 31,7% (15.099,2 milioni di euro) rientra nella programmazione 2007–2013 e il 31,28% (14.898,5 milioni di euro) è riferito alla programmazione 2014–2020. Più nel dettaglio, tutte le Regioni italiane e le due Province autonome risultano ancora titolari di risorse FSC afferenti alla programmazione 2000-2006 e ben 9 Regioni presentano una quota più elevata rispetto alla media nazionale sopra citata (37%).

Risorse consolidate nei Piani Sviluppo Coesione per ciclo di programmazione

La tavola che segue riporta la programmazione delle risorse del Fondo sviluppo e coesione 2014-2020 effettuata sia con assegnazioni/preallocazioni operate in via legislativa (in alcuni casi formalizzate dal CIPE con apposita delibera) sia mediante assegnazioni effettuate con delibera CIPE, in sede di programmazione delle risorse del fondo. Rispetto al complesso delle risorse autorizzate, pari a 68,8 miliardi di euro, risultano assegnazioni, a maggio 2022 (data di pubblicazione dell'ultima delibera CIPESS di assegnazione di risorse) per circa 68 miliardi, di cui circa 12,7 miliardi disposte per legge e 55,2 miliardi deliberate dal CIPE, tra cui sono considerate anche quelle che utilizzano risorse FSC per l'emergenza sanitaria, mediante riprogrammazione degli interventi. Le riprogrammazioni prevedono l'impegno di risorse FSC per circa 4 miliardi.