tema 20 marzo 2019
Studi Camera - Bilancio Politiche di coesione Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione: la programmazione delle risorse del ciclo 2014-2020

Il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) è, congiuntamente ai Fondi strutturali europei, lo strumento finanziario principale attraverso cui vengono attuate le politiche per lo sviluppo della coesione economica, sociale e territoriale e la rimozione degli squilibri economici e sociali in attuazione dell'articolo 119, comma 5, della Costituzione italiana e dell'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.  

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Nel Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC) - disciplinato dal D.Lgs. n. 88 del 2011 che ha così ridenominato il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) - sono iscritte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale, nonché a incentivi e investimenti pubblici.

Il requisito dell'aggiuntività è espressamente precisato dalla disciplina istitutiva del Fondo, laddove si dispone (articolo 2 del D.Lgs. n. 88/2011) che le risorse non possono essere sostitutive di spese ordinarie del bilancio dello Stato e degli enti decentrati, in coerenza con l'analogo criterio dell'addizionalità previsto per i fondi strutturali dell'Unione europea.

Il Fondo per lo sviluppo e la coesione è pertanto finalizzato a dare unità programmatica e finanziaria all'insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale, che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il Fondo ha carattere pluriennale, in coerenza con l'articolazione temporale della programmazione dei Fondi strutturali dell'Unione europea, garantendo l'unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi comunitari. L'intervento del Fondo è destinato al finanziamento di progetti strategici, sia di carattere infrastrutturale sia di carattere immateriale, di rilievo nazionale, interregionale e regionale, aventi natura di grandi progetti o di investimenti articolati in singoli interventi tra loro funzionalmente connessi.

Per quanto concerne l'utilizzo delle risorse del Fondo, la normativa attribuisce al CIPE il compito di ripartire, con proprie deliberazioni, la dotazione del Fondo tra gli interventi in esso compresi.

Quanto alla gestione delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione, la legge di stabilità per il 2015 (art. 1, co. 703, lett. l), L. n. 190/2014) ha previsto la costituzione di una apposita contabilità speciale presso il Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche nazionali, che si è venuta ad aggiungere alle altre contabilità speciali attraverso le quali sono gestite, nell'ambito del Fondo di rotazione, anche le risorse dei Fondi strutturali (sia quelle nazionali di cofinanziamento sia quelle provenienti dall'Unione europea).

È prevista, infine, la presentazione al CIPE da parte dell'Autorità politica per la coesione, entro il 10 settembre di ogni anno, di una relazione sullo stato di avanzamento degli interventi della programmazione 2014-2020 ai fini della definizione della Nota di aggiornamento del DEF e della legge di bilancio.

In allegato alla deliberazione CIPE 25 ottobre 2018, n. 48, è stata pubblicata la prima Relazione sullo stato di attuazione dei piani operativi e dei piani stralcio a valere sulle risorse FSC 2014-2020.

Nel bilancio di previsione per il triennio 2019-2021 (legge n. 145/2018 e relativo D.M. Economia 31 dicembre 2018 di ripartizione delle dotazioni dei singoli programmi di spesa in capitoli), il capitolo 8000 dello stato di previsione del Ministero dell'economia, su cui sono iscritte le risorse del Fondo sviluppo e coesione, presenta una dotazione complessiva pari a 6.351 milioni nel 2019, a 6.850 milioni nel 2020, a 7 miliardi nel 2021.

Tali risorse sono pressoché interamente destinate agli interventi rientranti nel nuovo ciclo di programmazione 2014-2020, ad eccezione di 670 milioni relativi al 2019 che riguardano il precedente ciclo di programmazione FSC 2007-2013 e della quota di risorse destinate alla realizzazione degli interventi di riqualificazione urbana (514,3 milioni per il 2019), una parte delle quali provenienti dal Fondo per il finanziamento degli investimenti e per lo sviluppo infrastrutturale del Paese (art. 1, co. 140, legge n. 232/2016).

 Il capitolo di bilancio relativo al Fondo (cap.8000/MEF) è organizzato in 3 piani di gestione, su cui sono iscritte: le risorse residuali del ciclo di programmazioni 2007-2013, a suo tempo autorizzate dall'articolo 1, comma 863, della legge finanziaria per il 2007 (L. n. 296/2006) (Piano di gestione 04); le risorse destinate al ciclo 2014-2020, autorizzate dall'articolo 1, comma 6, della legge di stabilità 2014 (L. n. 147/2013) (PG 08); le risorse destinate al finanziamento degli interventi del programma straordinario per la riqualificazione urbana, ai sensi dell'art. 1, comma 141, della legge di bilancio per il 2017 (legge n. 232/2016) (PG 10).

Nella Tabella che segue sono esposte le risorse del Fondo sviluppo e coesione iscritte in bilancio per il triennio 2019-2021, con indicazione, nell'ultima colonna, del rimanente importo dell'autorizzazione di spesa (L. n. 147/2013, art. 1, co. 6) che sarà iscritto in bilancio per gli anni 2022 e successivi (26,9 miliardi fino al 2025), per complessivi 47,1 miliardi di euro:

MISSIONE: SVILUPPO E RIEQUILIBRIO TERRITORIALE
Programma: Sostegno alle politiche per lo sviluppo e la coesione economica
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE (cap. 8000)
(milioni di euro)
2019
2020
2021
2022 e succ.
Quota 2007-2013 ( L. 296/2006)
670,0
-
-
 
Quota 2014-2020 ( L. 147/2013)
5.166,4
6.849,8
7.000,0
26.858,6
Riqualificazione urbana ( quota FSC 2014-2020 + quota Fondo investimenti)
514,3
-
-
 
Fondo per lo sviluppo e la coesione
6.350,7
6.849,8
7.000,0
26.858,6

ultimo aggiornamento: 20 marzo 2019

Per il ciclo di programmazione 2014-2020, la dotazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione è stata autorizzata dall'articolo 1, comma 6, della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013) nella misura complessiva di 54.810 milioni.

La norma ne ha disposto l'immediata iscrizione in bilancio nel limite dell'80 per cento (43.848 milioni), secondo una articolazione temporale estesa fino all'anno 2023. La restante quota del 20 per cento (10.962 milioni) è stata iscritta in bilancio con la legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017) per gli anni 2020-2025, estendendo quindi il profilo finanziario pluriennale del Fondo Sviluppo e coesione fino all'anno 2025, in luogo del precedente limite riferito all'anno 2023.

Il Fondo è stato successivamente rifinanziato dalla legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017), per un importo pari a 5 miliardi per il 2021 e annualità seguenti, per una dotazione complessiva del Fondo per lo sviluppo e la coesione per la programmazione 2014-2020 è pari a 59.810 milioni di euro.

Tali risorse risultano pressoché interamente programmate dal CIPE, come risulta dal quadro finanziario e programmatorio complessivo del Fondo esposto dal CIPE nella recente delibera del 28 febbraio 2018, n. 26, a seguito dei successivi rifinanziamenti del Fondo e degli utilizzi intervenuti nel tempo, con una disponibilità residua a febbraio 2018, di 339,2 milioni di euro, come indicato dalla delibera n. 26/2018 medesima (cfr. successivo paragrafo).

In merito a tali disponibilità, si segnala peraltro che, successivamente alla delibera n. 26/2018, l'articolo 26 del D.L. n. 119 del 2018 (c.d. decreto fiscale) ha utilizzato 300 milioni di euro del FSC 2014-2020 a parziale copertura degli oneri derivanti dal finanziamento del Fondo di garanzia per le PMI (art. 22, finanziamento di 735 milioni di euro).

 

Da ultimo, la legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145/2018) ha previsto un ulteriore rifinanziamento del Fondo Sviluppo e Coesione per il ciclo 2014-2020 per 4 miliardi complessivi, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità dal 2019 al 2023.

Su tale importo, il comma 250 dell'articolo 1 della medesima legge n. 145/2018 ha disposto una riduzione di 35 milioni per il 2019, quale copertura degli oneri conseguenti alla proroga per il 2019 del trattamento di integrazione salariale straordinario dei dipendenti impiegati presso gli stabilimenti del gruppo ILVA per i quali sia stato avviato o prorogato, nel corso dell'anno 2017, il ricorso alla cassa integrazione guadagni straordinaria (CIGS).

Si segnala, inoltre, che il comma 131 della legge di bilancio 2019 pone a carico del FSC uno preallocazione di 15 milioni per il 2019 e di 10 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021 per i lavori di ristrutturazione e messa in sicurezza dell'aeroporto di Reggio Calabria, che saranno assegnati con apposita delibera da parte del CIPE.

ultimo aggiornamento: 6 marzo 2018

1. Le procedure

Il quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, definito dalla legge di stabilità per il 2015 (art. 1, commi 703-706, legge n. 190/2014), ha riservato alla Presidenza del Consiglio (c.d. "Autorità politica per la coesione") il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo sviluppo e coesione per il ciclo 2014-2020, in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale. In particolare, la nuova disciplina prevede:

  • impiego della dotazione finanziaria del Fondo Sviluppo e Coesione per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali in linea con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei, individuate dall'Autorità politica per la coesione;
  • definizione di Piani Operativi per ciascuna area tematica, ad opera della nuova Cabina di regia, istituita con D.P.C.M. 25 febbraio 2016, e composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali, predisposti nel rispetto del principio (introdotto dalla legge n. 147/2013, art. 1, co. 6) che riserva l'impiego delle risorse del FSC per un importo non inferiore all'80 per cento per interventi nelle regioni del Sud;
  • ripartizione della dotazione finanziaria complessiva del FSC tra le aree tematiche nazionali mediante delibera del CIPE. È data facoltà all'Autorità politica per la coesione di proporre al CIPE stesso, ai fini di una successiva deliberazione, una diversa ripartizione della dotazione tra aree tematiche nazionali ovvero la rimodulazione delle quote annuali di spesa per ciascuna area, nonché la revoca di assegnazioni dovute ad impossibilità sopravvenute, mancato rispetto dei tempi o inadempienze;
  • nelle more dell'adozione della delibera di ripartizione per aree tematiche, è stata data facoltà al CIPE di provvedere alla definizione e approvazione, su proposta dall'Autorità politica per la coesione, di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori (art. 1, comma 703, lett. d) della legge 190/2014).

 

Rispetto al cronoprogramma inizialmente fissato dal comma 703 della legge n. 190/2014 - che prevedeva si potesse arrivare alla ripartizione delle risorse del Fondo già entro aprile 2015 - l'individuazione delle "aree tematiche nazionali" e la ripartizione delle risorse del FSC tra di esse è avvenuta il 10 agosto 2016 con le delibere del CIPE n. 25 (Individuazione aree tematiche nazionali e obiettivi strategici) e n. 26 (Piano per il Mezzogiorno. Assegnazione risorse).

Fino a tale data si è proceduto con l'approvazione di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori, ai sensi della lettera d) del comma 703 della legge 190/2014, ovvero con l'assegnazione definitiva da parte del CIPE, su proposta dell'Autorità politica per la coesione, dei fondi destinati agli interventi già approvati con delibera del CIPE in via programmatica, ai sensi della lettera e) del medesimo comma 730.

A seguito dei successivi rifinanziamenti del Fondo disposti dalle leggi di bilancio per il 2017 e per il 2018, illustrati nel paragrafo 3, il CIPE, con la delibera CIPE 28 febbraio 2018, n. 26 ha ridefinito il quadro finanziario e programmatorio complessivo del FSC aggiornato a tale data (cfr. paragrafo successivo), che evidenzia come le risorse complessive del Fondo, pari a 59.810 milioni di euro, risultino alla data del 28 febbraio 2018 pressoché interamente programmate dal CIPE.

2. La programmazione delle risorse e la ripartizione in aree tematiche

Come esposto nella citata delibera CIPE n. 26/2018, a valere sulla dotazione complessiva del Fondo 2014-2020 di 59,8 miliardi di euro, alla data del 28 febbraio 2018 risultano assegnazioni per 59,470 miliardi, di cui:

-   55,333 miliardi assegnati negli anni dal 2014 al 2017 (di cui 8.626,9 milioni assegnati mediante preallocazioni o riduzioni disposte per legge e 46.705,9 milioni assegnati mediante delibere CIPE);

-   4,138 miliardi assegnati alla data del 28 febbraio 2018 con delibere approvate dal CIPE.

 

La programmazione dei 59,470 miliardi è avvenuta mediante diversi strumenti, come riportato nella delibera CIPE n. 26/2018 (cfr. Tabella 3 della delibera):

a)   per circa 8,6 miliardi di euro mediante preallocazioni ovvero riduzioni disposte per legge negli anni 2014-2017;

b)   per circa 6,3 miliardi mediante Piani stralcio, approvati dal CIPE negli anni 2014-2017, ai sensi della procedura di cui alla lettera d) del comma 703, della legge n. 190/2014;

c)   circa 24,9 miliardi assegnati ai Piani Operativi come individuati nell'ambito di ciascuna area tematica, secondo la programmazione disposta con la delibera n. 25/2016 e successivi Addendum;

d)   circa 14,5 miliardi destinati ai Piani Territoriali, di cui 13,4 miliardi destinati ai Patti per il Sud (delibera n. 26/2016) e per circa 1,1 miliardi destinati ai Patti per il Centro-Nord (delibere n. 56/2016, n. 75/2017 e n. 76/2017);

e)   circa 5 miliardi mediante assegnazioni disposte dal CIPE nel 2018, in base a previsioni di legge (per 2,4 miliardi) ovvero per altri interventi (2,6 miliardi).

 

Le suddette assegnazioni sono disposte nel rispetto delle aree tematiche nazionali di interesse del Fondo che sono state individuate dall'Autorità politica per la coesione, in coerenza con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei, con la delibera CIPE 10 agosto 2016 n. 25.

La delibera reca anche la ripartizione delle risorse del FSC tra le aree tematiche con riferimento alla dotazione finanziaria del Fondo allora disponibile pari a 38.716,1 milioni di euro (corrispondente alla dotazione inizialmente iscritta in bilancio (43.848 milioni) ridotta dell'importo delle assegnazioni nel frattempo già operate ex lege negli anni 2014-2015 (5.131,9 milioni)).

Alla luce dei successivi rifinanziamenti del Fondo disposti dalle leggi di bilancio per il 2017 e per il 2018 (rispettivamente, l'iscrizione in bilancio dei 10.962 milioni, quale quota del 20% accantonata, ed il rifinanziamento di 5 miliardi per il 2021-2025) con la delibera 28 febbraio 2018, n. 26, il CIPE ha provveduto all'aggiornamento del riparto finanziario tra le aree tematiche della dotazione totale del Fondo, pari a 54.678,1 milioni, come indicato nella tabella seguente:

milioni di euro
 
Aree tematiche
Delibera n. 25/2016
Delibera n. 26/2018
1.
Infrastrutture
21.422,86
30.810,22
2.
Ambiente
7.505,95
8.806,38
3.a.
Sviluppo economico e produttivo
5.887,16
9.622,18
3.b.
Agricoltura
546,31
538,914.
4.
Turismo, cultura e valorizzazione risorse naturali
2.222,13
3.327,69
5.
Occupazione, inclusione sociale e lotta alla povertà, istruzione e formazione
376,10
727,36
6.
Rafforzamento PA
29,75
120,14
7.
Fondo riserva non tematizzato
725,84
725,22
 
TOTALE
38.716,1 0
54.678,10

N.B. Come già sopra ricordato, nel riparto per aree tematiche non rientrano i 5.131,9 milioni di euro già assegnati ex lege negli anni 2014-2015 (importo scorporato da entrambe le delibere).

L'importo è ripartito tra le due macroaree territoriali secondo la chiave di riparto 80% al Mezzogiorno e 20% al Centro-Nord (con applicazione di alcuni correttivi necessari per tenere conto di esigenze compensative nei riguardi di alcune regioni).

Nei paragrafi successivi sono analizzate le assegnazioni delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione per la programmazione 2014-2020 disposte nel corso degli anni, distintamente per le assegnazioni disposte in via legislativa, ovvero operate dal CIPE con delibere riconducibili al c.d. Piano Stralcio, ovvero operate del CIPE in sede di ripartizione del Fondo (Piani Operativi e Patti territoriali), ai sensi del comma 703 della legge n. 190/2014.

ultimo aggiornamento: 20 marzo 2019

Negli anni dal 2014 al 2017 sono state disposte assegnazioni per 8.626,9 milioni mediante preallocazioni ovvero riduzioni disposte per legge (l'elencazione delle singole norme è riportata nel Focus seguente).

In particolare, negli anni 2014 e 2015, le risorse del FSC 2014-2020 sono state utilizzate a copertura di oneri legislativi per un totale complessivo di 5.131,9 milioni (di cui 546,5 milioni per il 2015, 519,8 milioni per il 2016, 1.423,3 milioni per il 2017 e 2.642,3 milioni per il 2018 e anni successivi). Nei medesimi anni, ulteriori utilizzi delle risorse del FSC sono stati disposti, sempre in via legislativa, per un importo pari a 2.598 milioni, conseguenti a preallocazioni disposte per legge.

Nel 2017 le risorse del Fondo sono state ridotte per legge per importi assai inferiori, pari a circa 896 milioni di euro.

ultimo aggiornamento: 20 marzo 2019

Con la delibera 10 agosto 2016, n. 26 il CIPE ha assegnato, a valere sulle risorse FSC 2014-2020 allocate per area tematica, 13.412 milioni alle Regioni e alle Città Metropolitane del Mezzogiorno per l'attuazione di interventi da realizzarsi mediante appositi Accordi interistituzionali denominati «Patti per il Sud».

 
Con il c.d. Masterplan per il Mezzogiorno, adottato nel novembre 2015, il Governo ha definito obiettivi, modalità e strumenti per una politica per il Mezzogiorno, da realizzare attraverso lo strumento dei Patti per il Sud.
I Patti per il Sud – firmati dal Presidente del Consiglio o dall'autorità delegata per la coesione e dal Presidente della regione o sindaco della città metropolitana nell'arco del 2016 - rappresentano un nuovo strumento di cooperazione territoriale interistituzionale, con il quale le Amministrazioni interessate hanno: definito le linee strategiche per lo sviluppo del proprio territorio; effettuato una ricognizione degli strumenti e delle risorse a disposizione; individuato gli interventi prioritari da realizzare; definito il costo e le risorse ad esso destinate; indicato la governance del processo.
A tal fine, il singolo patto considera il complesso delle risorse disponibili, provenienti dai PON e POR dei Fondi strutturali (FESR e FSE) 2007-2013, dal Fondo Sviluppo e Coesione per la programmazione 2007-2013, nonché dai PON e POR dei Fondi strutturali (FESR e FSE) 2014-2020, dai fondi di cofinanziamento regionale e dal Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020, oltre a eventuali finanziamenti specifici.

I 15 Patti per il Sud - uno per ognuna delle 8 Regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna) e uno per ognuna delle 7 Città Metropolitane (Napoli, Bari, Reggio Calabria, Palermo, Catania, Cagliari e Messina) – sono stati sottoscritti nel periodo aprile-novembre 2016.

Rispetto alla ripartizione inizialmente disposta con la delibera n. 26/2016, la dotazione dei alcuni Patti è stata integrata con successive delibere CIPE, a valere sulle ulteriori risorse del FSC 2014-2020.

(euro)
Patto
Sottoscrizione
Risorse FSC
Regioni
 
 
24 aprile 2016
2.780.200.000
30 aprile 2016
1.198.700.000
2 maggio 2016
565.200.000
17 maggio 2016
753.100.000
26 luglio 2016
(Del. CIPE n. 95/2017)
378.000.000
44.000.000*
29 luglio 2016
1.509.600.000
10 settembre 2016
2.071.500.000
10 settembre 2016
2.320.000.000
Città metropolitane
 
 
30 aprile 2016
133.000.000 
30 aprile 2016
332.000.000
30 aprile 2016
332.000.000
17 maggio 2016
230.000.000
26 ottobre 2016
308.000.000
22 ottobre 2016
332.000.000
17 novembre 2016
168.000.000
Totale
 
13.455.300.000
* Per le Regioni Abruzzo, Molise e Puglia l'assegnazione finanziaria sopra indicata comprende rispettivamente, per 0,674 milioni di euro (Regione Abruzzo), 9,55 milioni di euro (Regione Molise) e 57,728 milioni di euro (Regione Puglia) la copertura del fabbisogno finanziario degli interventi ancora da completare alla data del 31 dicembre 2015, relativi alla programmazione 2007-2013, interventi che sono conseguentemente inseriti nell'ambito del patto per il sud relativo a ciascuna regione.

Nel corso del 2016, il Governo ha altresì sottoscritto Patti/Intese anche con le Regioni e le Città Metropolitane del Centro-nord, in relazione ai quali sono intervenute specifiche assegnazioni del CIPE (delibera n. 56/2016), per un importo complessivo di risorse pari a 1.882,2 milioni di euro.

Va peraltro segnalato che per il Lazio e la Lombardia, le assegnazioni effettive ai Patti di sviluppo sono da considerarsi al netto delle risorse già assegnate a tali regioni nell'ambito dei Piani Operativi Infrastrutture ed Ambiente. Pertanto, le nette complessive ai patti per il Centro-Nord sono pari a 905 milioni di euro.

(euro)
Patto
Sottoscrizione
Risorse FSC 2014-2020
Regioni e città metropolitane
 
 
Lazio
20 maggio 2016
723.5000.000
( effettivi: 113.700.000)
Lombardia
25 novembre 2016
718.700.000
( effettivi: 351.300.000)
Milano
13 settembre 2016
110.000.000
Firenze
5 novembre 2016
110.000.000
Genova
26 novembre 2016
110.000.000
Venezia
26 novembre 2016
110.000.000
Totale
 
905.000.000
ultimo aggiornamento: 20 marzo 2019
 
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