La tempistica e i contenuti del ciclo della programmazione di bilancio nazionale sono definiti in relazione alle regole di governance economica adottate a livello europeo, al fine di favorire un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico. Il ciclo di bilancio è stato oggetto di alcune modifiche ad opera della legge 163 del 2016 (consulta qui il dossier) che ha disegnato la nuova legge di bilancio, riunendo in un unico provvedimento la parte normativa e il bilancio di previsione.
La tempistica e i contenuti del ciclo della programmazione di bilancio nazionale sono fortemente influenzati e definiti dalle regole di Governance economica adottate al livello europeo, tese a favorire un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico.
La procedura del c.d. Semestre europeo è stata introdotta nel 2011 ed è volta a garantire la coerenza delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri, che vengono approvate dal Stati nella seconda metà dell'anno, con le raccomandazioni approvate dalle istituzioni dell'UE nella prima metà dell'anno. L'obiettivo del semestre è sostanzialmente quello di sottoporre alla valutazione delle Istituzioni comunitarie, la Commissione europea in primis, i documenti programmatici di finanza pubblica, prima ancora che essi siano resi definitivi a livello nazionale. La procedura si articola a livello europeo nelle seguenti fasi temporali:
Il suddetto quadro di riferimento è stato rafforzato, a dicembre 2011, con l'approvazione di sei provvedimenti legislativi comunitari, noto come "Six pack", con i quali si è proceduto ad un riforma sia della parte preventiva sia di quella correttiva del Patto di stabilità e crescita (PSC).
Nell'ambito di tale pacchetto, la Direttiva 2011/85/UE ha inoltre specificamente fissato regole minime comuni per i quadri di bilancio nazionali, finalizzate a renderli più trasparenti, confrontabili e il più possibile completi e veritieri, con un medesimo orizzonte temporale pluriennale programmatorio (minimo tre anni).
Nel 2013, il processo di programmazione nazionale sopra delineato è stato integrato sulla base di un ulteriore pacchetto di interventi c.d."Two pack" (Regolamento n. 472/2013 e Regolamento n. 473/2013). Tali regolamenti, entrati in vigore il 30 maggio 2013 ed immediatamente efficaci negli ordinamenti contabili nazionali, hanno rafforzato le procedure di sorveglianza multilaterale contenute nel Six pack, al fine di renderle più efficaci.
In particolare, il regolamento n. 473/2013 conferisce alla Commissione nuove competenze che le consentono di valutare i progetti di bilancio nazionali e, ove necessario, richiederne la revisione al fine di assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi. Il regolamento fissa un "calendario comune di bilancio", finalizzato ad una migliore sincronizzazione delle principali fasi di elaborazione dei bilanci nazionali proprio per garantire l'efficacia del Patto di stabilità e crescita e dei relativi obiettivi programmatici in esso assunti. Il calendario aggiunge alla tempistica già fissata con il semestre europeo la presentazione alla Commissione e all'Eurogruppo entro il 15 ottobre – termine di poco precedente la presentazione alle Camere, il 20 di ottobre, del disegno di legge di bilancio – di un Progetto di documento programmatico di bilancio (DPB) per l'anno successivo, riassuntivo dei contenuti della manovra predisposta per il triennio di riferimento con il disegno di legge di bilancio.
Il parere della Commissione sul progetto di documento programmatico di bilancio dovrebbe essere adottato il più rapidamente possibile e comunque entro il 30 novembre, tenendo conto, per quanto possibile, della tempistica e delle procedure parlamentari nazionali.
Infine, il bilancio dello Stato membro deve essere adottato ogni anno entro il 31 dicembre – come peraltro già previsto nell'ordinamento italiano - insieme ai principali parametri di bilancio aggiornati degli altri sottosettori delle amministrazioni pubbliche.
La legge di contabilità nazionale (legge n. 196/2009), come modificata dalla legge n. 163/2016, si allinea al nuovo calendario stabilito in sede europea, fissando al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del principale strumento di programmazione economica e finanziaria nazionale, il Documento di Economia e Finanza (DEF), al cui interno è contenuto il Programma di Stabilità e il Programma Nazionale di Riforma (PNR) (prima e terza sezione).
La presentazione del DEF nella prima metà del mese di aprile consente alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l'invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di Stabilità e del PNR, che potrà, in questo modo, tener conto delle indicazioni fornite nell'Analisi annuale della crescita, predisposta all'inizio di ciascun anno dalla Commissione europea.
Anche sulla base delle eventuali raccomandazioni formulate dalle autorità europee nel mese di giugno-luglio, nonché al fine di tener conto di variazioni degli andamenti macroeconomici e di finanza pubblica rispetto alle previsioni del DEF, è prevista la presentazione, entro il 27 settembre di ciascun anno, di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza. La Nota tiene conto di informazioni e dati più dettagliati rispetto a quelli disponibili nel mese di aprile e consente di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, anche al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sottosettori del conto economico della pubblica amministrazione e lo Stato, nonché di recepire le raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel corso del primo semestre dell'anno.
La fase di attuazione degli obiettivi programmatici contenuti nel DEF (o nella Nota di aggiornamento) dovrà essere realizzata in autunno, attraverso la presentazione alle Camere, entro il 20 ottobre di ciascun anno, del disegno di legge di bilancio, che costituisce il provvedimento che reca la manovra triennale di finanza pubblica. Tale termine segue il 15 ottobre, termine per la presentazione in sede europea del Documento programmatico di bilancio (vedi paragrafo precedente).
Entro il successivo mese di gennaio dovranno essere presentati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, che sono stati a loro volta precedentemente indicati nel DEF ovvero nella Nota di aggiornamento del medesimo.
La Tabella che segue espone il ciclo e gli strumenti della programmazione economica finanziaria e di bilancio, secondo la disciplina prevista dalla nuova legge di bilancio.
Il ciclo di bilancio: legge n. 196/2009 come modificata dalla legge n.163/2016
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Gennaio
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Inizio dell'esercizio finanziario (art. 20, L. n. 196/2009).
Entro il
mese di gennaio il Governo presenta alle Camere gli eventuali
disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica approvata lo scorso dicembre (art. 7, co. 2, lett.
f, L. n. 196/2009).
A partire da gennaio, è prevista la presentazione da parte del Ministero dell'economia e delle finanze (di seguito MEF) di una
Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito alla amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli enti degli altri comparti delle PA (art. 14, co. 3, L. n. 196/2009). E' altresì prevista la pubblicazione mensile da parte del Ministero dell'economia di un
Rapporto sull'andamento delle entrate tributarie e contributive (art. 14, co. 5, L. n. 196/2009).
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Febbraio
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Entro il
15 febbraio, sulla base dei dati forniti dall'Istat, il Ministro dell'economia e delle finanze presenta alle Camere, per la trasmissione alle competenti Commissioni parlamentari, una
Relazione sull'andamento degli
indicatori di benessere equo e sostenibile, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per l'anno in corso (art.10, co.10-
ter, L.n.196/2009).
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Marzo
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Il
1° marzo, di prassi,
l'ISTAT
comunica le stime del PIL e dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni dell'anno precedente.
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Aprile
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Entro il
10 aprile il Ministro dell'economia presenta alle Camere il
Documento di economia e finanza (DEF) (art. art. 7, co. 2, lett. a) e art. 10, L. n. 196/2009). Il documento è inoltre inviato, entro il termine sopra indicato, per il relativo
parere alla
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.
Il DEF è composto da tre sezioni (art. 10, L. n. 196/2009):
In allegato al DEF sono presentati:
Nel DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (art.10, co. 6, L. n. 196/2009).
Entro il
30 aprile il
Programma di stabilità e il
Programma nazionale di riforma contenuti nel DEF sono
presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla
Commissione europea (art. 9, co. 1, L. n. 196/2009).
Entro il
30 aprile ciascun Ministero, a cura del proprio Ufficio centrale del bilancio, trasmette alla Ragioneria generale dello Stato il
conto del bilancio e il
conto del patrimonio relativi all'anno precedente per la redazione del
Rendiconto (art. 37, co. 1, L. n. 196/2009).
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Maggio
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Entro il
31 maggio, il Ministro dell'economia presenta alle Camere la
Relazione
sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche (
I trimestre) (art. 14, co. 4, L. n. 196/2009).
Entro il
31 maggio, il Ministro dell'economia trasmette alla Corte dei conti il
Rendiconto generale dello Stato relativo all'esercizio precedente, per il giudizio di parificazione (art. 37, co. 2, L. n. 196/2009).
Entro il
31 maggio con D.P.C.M. su proposta del Ministro dell'economia sono definiti gli obiettivi di spesa per ciascun Ministero, riferiti al triennio successivo.
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Giugno
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Entro il
15 giugno ciascun Ministero trasmette alle Camere, per l'esame da parte delle Commissioni di merito, una
Relazione sullo stato della spesa per l'analisi dell'efficacia nell'allocazione delle risorse e dell'efficienza dell'azione amministrativa rispetto alle missioni e ai programmi del bilancio dello Stato (art. 3, co. 68, L. n. 244/2007).
Entro il
30 giugno, il Governo presenta alle Camere il
disegno di legge di assestamento delle previsioni del bilancio dello Stato per l'anno in corso (art. 7, co. 2, lett.
e) e art. 33, L. n. 196/2009).
Con il disegno di legge di assestamento possono essere proposte, limitatamente all'esercizio in corso, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie anche relative a programmi di missioni di spesa tra loro diverse, nell'ambito di ciascun stato di previsione. Il disegno di legge è inoltre corredato di un relazione tecnica, in cui si dà contro della coerenza del valore del saldo netto da finanziare risultante dal provvedimento rispetto agli obiettivi programmatici di bilancio (art. 33, co. 3, L. n. 196/2009).
Entro il
30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, il Ministro dell'economia trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i
risultati del monitoraggio
degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese,
derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno (art. 10, co. 11, L. n. 196/2009).
Entro il mese di giugno, il Ministro dell'economia presenta alle Camere il
disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l'esercizio precedente (con il giudizio di parificazione della Corte dei conti) (art. 35, co. 1, L. n. 196/2009).
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Settembre
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Entro il
27 settembre il Governo presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, la
Nota
di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF) (art. 7, co. 2, lett.
b), e art. 10-
bis, L. n. 196/2009
). La Nota contiene (art. 10-
bis):
Qualora il Governo intenda procedere a una modifica degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, è tenuto ad inviare,
preventivamente alla presentazione della
Nota, entro il
10 settembre, le
linee guida per la ripartizione degli obiettivi alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il relativo
parere da esprimere entro il 15 settembre. Le linee guida sono altresì trasmesse entro il medesimo termine alle Camere (co. 2).
La Nota di aggiornamento del DEF è corredata dalla
nota illustrativa sulle leggi pluriennali di spesa di carattere non permanente, con indicazione, in apposita sezione, di quelle che rivestono carattere di contributi pluriennali. Entro il
31 luglio i Ministeri competenti comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze
tutti i dati necessari alla predisposizione della nota illustrativa (art. 10-bis, co. 3).
La Nota di aggiornamento è corredata altresì da un
rapporto programmatico nel quale sono indicati gli
interventi volti a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali in tutto o in parte ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che si sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità, che il Governo intende attuare con la manovra di finanza pubblica (art.
10-bis, co.
5-bis).
In allegato alla Nota sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (co. 7).
Contestualmente alla Nota, è inoltre presentato il
Rapporto sui risultati conseguiti nel contrasto all'evasione fiscale (art.10-bis1, co.1, L.n.196/2009)
Entro il
30 settembre, il Ministro dell'economia presenta alle Camere la
Relazione
sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche (I semestre), (art. 14, co. 4). La Relazione presentata nel mese di settembre riporta, rispetto alle altre di maggio e novembre, l'aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle PA e delle relative forme di copertura (art. 14, co. 4, L. n. 196/2009).
Entro il
30 settembre è pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale il
provvedimento dell'ISTAT ricognitivo delle amministrazioni pubbliche rientranti nel conto economico consolidato della P.A. (art. 1, co. 3, L. n. 196/2009).
In prossimità del termine
del 30 settembre
l'ISTAT aggiorna le stime – già rilasciate nel mese di marzo - del
Pil e dell'
indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche dell'anno precedente.
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Ottobre
(sessione di bilancio)
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Entro il 15 ottobre il Governo
presenta
alla Commissione europea e all'Eurogruppo
, e contestualmente
trasmette alle Camere (art. 9 legge n.196/2009), il
progetto di documento programmatico di bilancio (DPB) per l'anno successivo, riassuntivo dei contenuti della manovra predisposta con il disegno legge di bilancio. Il progetto di documento reca in particolare l'
obiettivo di saldo di bilancio per le amministrazioni pubbliche e le
proiezioni delle entrate e della spesa a politiche invariate per le amministrazioni stesse, unitamente agli
obiettivi di entrate e di spesa tenendo conto delle condizioni e
criteri per definire il
percorso di aumento della
spesa
pubblica (ed al netto di misure discrezionali sul fronte delle entrate). Riporta inoltre: - le
informazioni riguardanti le
spese
per
funzione (inclusi istruzione, sanità e impiego), nonché, ove possibile, le indicazioni sull'effetto distributivo previsto delle principali misure del progetto di bilancio; - le principali ipotesi riguardanti le
previsioni
macroeconomiche e gli sviluppi economici rilevanti per la realizzazione degli obiettivi di bilancio; - un
allegato contenente la
metodologia alla base delle previsioni di bilancio e l'impatto stimato delle misure aggregate sulla crescita economica; - infine, indicazioni sulle
modalità
con cui le riforme e le misure contenute nel progetto di DPB (in particolare gli investimenti pubblici)
danno seguito alle raccomandazioni rivolte allo Stato membro dalle Istituzioni europee (articolo 6 del Reg. 473/2013/UE).
Entro il 20 ottobre il Governo presenta alle Camere il
disegno di legge di bilancio, che costituisce il
provvedimento che reca la manovra di finanza pubblica (si ricorda al riguardo che, a seguito delle modifiche operate sulla legge di contabilità
dalla legge n.163 del 2016, la legge di bilancio e la legge di stabilità sono state ricomprese in un unico provvedimento, costituito appunto dalla attuale legge di bilancio), che è riferita ad un periodo triennale ed
articolata in due sezioni, secondo quanto dispone ora l'articolo 21 della legge di contabilità, consistentemente modificato:la
prima sezione, dedicata esclusivamente alle
misure volte a
realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, svolge sostanzialmente le funzioni dell'ex disegno di legge di stabilità; la
seconda sezione, dedicata, invece, alle
previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, assolve le funzione del disegno di legge di bilancio.
In particolare la
prima sezione dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente per adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. Essa, oltre ad indicare il
livello massimo del ricorso al mercato e del saldo netto da finanziare, in coerenza con gli
obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato della P.A., contiene per ciascun anno del triennio le misure quantitative necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal DEF e dalla Nota di aggiornamento.
La
seconda sezione riprende i contenuti del
bilancio di previsione, venendo in tal modo a contenere le previsioni di entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri indicati nel DEF, comprensive dell'aggiornamento delle previsioni relative alle spese per oneri inderogabili e fabbisogno e delle rimodulazioni concernenti le spese derivanti dai fattori legislativi. Data la nuova struttura del disegno di legge di bilancio, la seconda sezione
evidenzia, per ciascuna unità di voto parlamentare, gli
effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella prima sezione.
Pur ricalcando il contenuto del vecchio bilancio di previsione, la seconda sezione viene tuttavia ad assumere un
contenuto sostanziale, potendo ora incidere direttamente attraverso rimodulazioni ovvero rifinanziamenti, definanziamenti o riprogrammazioni - sugli stanziamenti sia di parte corrente che di parte capitale previsti a legislazione vigente.
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Novembre
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Entro il
30 novembre (ma in via di prassi finora prima di tale termine, ai sensi dell'articolo 7 del Reg. 473/2013/UE) la
Commissione europea adotta un
parere sul
documento programmatico di bilancio
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Dicembre
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Il
31 dicembre termina l'esercizio finanziario (art. 20, L. 196/2009).
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