tema 26 luglio 2021
Studi - Ambiente Contratti pubblici

Il principale intervento normativo operato sul Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) è stato operato, nel corso della presente legislatura, con il decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019). Tale decreto-legge ha previsto una serie di modifiche al Codice, la sospensione sperimentale dell'efficacia di alcune disposizioni dello stesso, nonché il ritorno ad un regolamento "unico" di esecuzione ed attuazione.

Ulteriori misure sono state adottate successivamente all'emergenza COVID-19 (in particolare con i decreti-legge nn. 18, 34 e 76 del 2020 e 77/2021).

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L'attività di regolazione e i provvedimenti attuativi

Prima delle modifiche operate dal decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019), il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) prevedeva che la sua attuazione non fosse più demandata ad un apposito regolamento (come avveniva in base al Codice precedente), ma avvenisse in base alla c.d. soft law, cioè attraverso l'emanazione di linee guida di carattere generale proposte dall'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), nonché tramite provvedimenti della stessa Autorità, quali linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile.

Nel documento consegnato dal Presidente dell'ANAC nel corso della sua audizione presso l'8a Commissione del Senato, svolta nella seduta del 30 luglio 2018, viene dato conto (a partire da pag. 8) dell'attività di regolazione svolta fino a tale data dall'ANAC. Un'analisi dell'attività regolatoria svolta successivamente dall'ANAC è contenuta nei capitoli intitolati "L'attività di regolazione" della relazione annuale 2019 (cap. 15) e della relazione annuale 2020 (cap. 7) dell'ANAC.

 

Per quanto riguarda invece l'attività regolatoria svolta dal Ministero delle infrastrutture nel corso della presente legislatura, si segnala il D.P.C.M. n. 76 del 10 maggio 2018 (adottato su proposta del MIT) che disciplina le modalità di svolgimento, le tipologie e le soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, attuativo dell'articolo 22, comma 2, del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016). In attuazione dell'art. 4 di tale decreto è stata istituita (con il D.M. 30 dicembre 2020, n. 627) la Commissione nazionale per il dibattito pubblico. Si segnala altresì che l'art. 46 del D.L. 77/2021 ha apportato una serie di modifiche all'attuale disciplina normativa del dibattito pubblico contenuta nel citato D.P.C.M. 76/2018 e che la Commissione nazionale ha approvato, nel mese di giugno 2021, le linee guida sul dibattito pubblico al fine di informare sul funzionamento dell'istituto.

Nella risposta all'interrogazione a risposta immediata 5/05688 svolta in VIII Commissione nella seduta dell'8 aprile 2021 il rappresentante del Governo ha ricordato che "con riferimento ai provvedimenti attuativi previsti dal Codice appalti, rappresento che sono stati adottati 15 decreti ministeriali e 8 provvedimenti di competenza dell'ANAC". 

Il regolamento unico previsto dal decreto "sblocca cantieri"

Il nuovo comma 27-octies dell'art. 216 del Codice (introdotto dalla lettera gg), numero 4, del comma 20 dell'art. 1 del D.L. 32/2019) prevede l'emanazione, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della stessa disposizione, di un regolamento "unico" di esecuzione, attuazione e integrazione del Codice. 

Tale comma dispone altresì che, nelle more dell'emanazione del nuovo regolamento unico, continuano ad applicarsi le linee guida e i decreti disciplinanti le seguenti materie, emanati in attuazione delle disposizioni (previgenti) del Codice: requisiti degli operatori economici per l'affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria; nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento; modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti e migliorare la qualità delle procedure "sottosoglia", delle indagini di mercato, nonché per la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici; opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica e requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione; controllo tecnico, contabile e amministrativo e verifica di conformità; lavori concernenti i beni culturali.

Lo stesso comma provvede inoltre ad individuare i contenuti del nuovo regolamento unico, prevedendo che lo stesso reca, in particolare, disposizioni nelle seguenti materie:
a) nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;
b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;
c) sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;
d) procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie europee;
e) direzione dei lavori e dell'esecuzione;
f) esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali;
g) collaudo e verifica di conformità;
h) affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria e relativi requisiti degli operatori economici;
i) lavori riguardanti i beni culturali.

 

Al fine di evitare sovrapposizioni tra le linee guida attualmente vigenti e le disposizioni del nuovo regolamento unico, il citato comma 27-octies dispone altresì che  – a decorrere dall'entrata in vigore del nuovo regolamento unico cessano di avere efficacia le linee guida emanate dall'ANAC (ai sensi dell'art. 213, comma 2, del Codice) vertenti sulle materie testé elencate nonché quelle che comunque siano in contrasto con le disposizioni recate dal nuovo regolamento unico.

Le segnalazioni dell'ANAC al Parlamento e al Governo

Nel corso della presente legislatura, è proseguita l'attività dell'ANAC di interlocuzione con il Governo e il Parlamento, finalizzata a segnalare possibili interventi normativi, per chiarire dubbi interpretativi o superare criticità applicative riscontrate dall'Autorità nello svolgimento delle proprie funzioni. Tra le segnalazioni inviate dall'ANAC si ricordano, in particolare, quelle relative: alla verifica degli affidamenti dei concessionari (n. 4/2018); alla proposta di modifica dell'ambito soggettivo dell'art. 80 del Codice, relativo ai motivi di esclusione (n. 5/2018); all'obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici (n. 7/2018); alla disciplina dell'Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici (n. 1/2019); alla disciplina in materia di elenchi ufficiali di operatori economici (n. 2/2019); agli obblighi di comunicazione, pubblicità e controllo delle modificazioni del contratto (n. 4/2019); nonché alle possibili criticità relative alla funzione di RUP quale progettista, verificatore, validatore del progetto e direttore dei lavori o dell'esecuzione (n. 5/2019).

Di rilievo anche la segnalazione n. 8/2019 concernente la disciplina del subappalto, approvata con delibera n. 1035 del 13 novembre 2019, nonchè la segnalazione n. 2/2020 del 26 febbraio 2020, nella quale vengono formulate alcune proposte di modifica normativa in materia di cauzione provvisoria e di obblighi di pubblicazione degli esiti nelle procedure di affidamento. Degne di nota anche la segnalazione n. 10/2020 concernente la disciplina dei requisiti aggiuntivi per la partecipazione a nove gare, l'affidamento di subappalti e la stipulazione dei relativi contratti da parte delle imprese in concordato, nonché la segnalazione n. 1/2021 avente ad oggetto l'art. 113 del Codice sugli incentivi per le funzioni tecniche.

Occorre ricordare anche la segnalazione S3470 dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato volta ad evidenziare le criticità concorrenziali della disciplina in materia di concessioni introdotta a livello europeo con la direttiva 2014/23/UE e recepita a livello nazionale con gli articoli 164 e seguenti del Codice e le seguenti segnalazioni della medesima Autorità: AS1621, relativa ai soggetti legittimati ad asseverare i piani economico-finanziari nell'ambito della procedura di gara per l'affidamento in concessione di lavori pubblici o di pubblica utilità in ''project financing", e AS1707 sui limiti di utilizzo del subappalto.

 Con la segnalazione del 23 marzo 2021 l'Autorità garante della concorrenza e del mercato ha formulato proposte di riforma concorrenziale  ai fini del disegno di legge per la concorrenza 2021, ivi incluse proposte per la riforma e la semplificazione del Codice dei contratti pubblici. 

Delle delibere e delle segnalazioni emanate dall'ANAC in relazione all'emergenza COVID-19 si dà conto nel paragrafo "Le principali misure in materia di contratti pubblici adottate per l'emergenza COVID-19".

ultimo aggiornamento: 26 luglio 2021
Le modifiche e le deroghe previste nel corso del 2018

L'articolo 5 del D.L. 135/2018, recante norme in materia di semplificazione e accelerazione delle procedure negli appalti pubblici sotto la soglia europea, interviene sull'articolo 80 del Codice, che disciplina i motivi di esclusione dalla partecipazione a una procedura d'appalto o concessione, al fine (sottolineato nella relazione illustrativa del Governo) di "allineare il testo dell'articolo 80, comma 5, lettera c) del codice alla direttiva 2014/24/UE, articolo 57, par. 4, che considera in maniera autonoma le quattro fattispecie di esclusione indicate erroneamente, a titolo esemplificativo, nell'attuale lettera c)".

Il comma 912 dell'art. 1 della legge di bilancio 2019 (L. 145/2018) ha introdotto, fino al 31 dicembre 2019, una deroga alle procedure di affidamento dei contratti di lavori sotto la soglia europea (disciplinate dall'art. 36 del Codice), al fine di prevedere:
- l'affidamento diretto per lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro (in luogo della procedura negoziata), previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici;
- l'affidamento mediante procedura negoziata semplificata per lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro. 

In pratica, la semplificazione consiste nell'applicazione, fino alla soglia di 350.000 euro, delle modalità di affidamento ordinariamente previste (dall'art. 36 del Codice) per i lavori di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro. Tale comma è stato peraltro abrogato dall'art. 1, comma 24, del decreto-legge "sblocca cantieri" (D.L. 32/2019).

Un impatto sul Codice, seppure non immediato, è rinvenibile anche nelle disposizioni introdotte dai commi 162-170 dell'art. 1 della legge di bilancio 2019, che istituiscono e disciplinano una Struttura per la progettazione di beni ed edifici pubblici, di cui possono avvalersi le amministrazioni centrali e gli enti territoriali. Il comma 168, infatti, prevede l'emanazione di un apposito regolamento volto ad introdurre, in relazione alle funzioni e attività della Struttura, norme di coordinamento con la legislazione vigente e, in particolare, con il Codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

Le sospensioni, le modifiche e le deroghe previste dal decreto-legge "sblocca cantieri"

L'articolo 1 del D.L. 18 aprile 2019, n. 32 (c.d. decreto sblocca cantieri), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, reca una serie di modifiche al Codice dei contratti pubblici e prevede la sospensione sperimentale dell'efficacia di alcune disposizioni in materia di appalti pubblici (concernenti, in particolare, le modalità con cui i comuni non capoluogo di provincia devono provvedere agli acquisti di lavori, servizi e forniture, il divieto di appalto integrato e l'obbligo di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all'albo istituito presso l'ANAC) anche al fine di superare le censure mosse dalla Commissione europea nell'ambito della procedura di infrazione n. 2018/2273.

Per una trattazione complessiva degli interventi di modifica e sospensione di norme del Codice dei contratti pubblici disposti dal D.L. 32/2019 si rinvia al paragrafo "Norme in materia di contratti pubblici, di accelerazione degli interventi infrastrutturali, e di rigenerazione urbana" del tema D.L. 32/2019: "Sblocca Cantieri" e al dossier sul testo del D.L. 32/2019 con le modifiche apportate in fase di conversione.

Si fa notare che, nell'ambito dell'esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 32/2019, la VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera ha svolto numerose audizioni informali, nella seduta del 10 giugno 2019.  

Si fa notare che le lettere a) e b) del comma 2 dell'art. 13 del D.L. 183/2020 prevedono l'estensione a tutto il 2021 di alcune semplificazioni previste per gli anni 2019 e 2020 dal c.d. decreto-legge sblocca cantieri (D.L. 32/2019); si tratta delle semplificazioni previste per l'affidamento, rispettivamente, delle attività di progettazione e dei contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria.
La successiva lettera b-bis) differisce al 31 dicembre 2021 il termine – scaduto il 31 dicembre 2020 e fissato dal D.L. 32/2019 – fino al quale possono essere oggetto di riserva anche gli aspetti progettuali che sono stati oggetto di verifica preventiva dell'interesse archeologico e la conseguente estensione dell'ambito di applicazione dell'accordo bonario.
 La lettera c) del medesimo articolo reca alcune modifiche all'art. 1 del D.L. sblocca cantieri, inserendo alcune proroghe. In particolare, viene disposta la proroga al 30 giugno 2021 della previsione in base alla quale, nelle more di una complessiva revisione del Codice dei contratti pubblici, il subappalto è indicato dalle stazioni appaltanti nel bando di gara e non può superare la soglia del 40% dell'importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Inoltre viene sospeso fino al 31 dicembre 2021 l'obbligo di indicazione della terna di subappaltatori in sede di gara per gli affidamenti di appalti e concessioni pubbliche.
Le estensioni citate, previste dall'art. 13 del D.L. 183/2020, sono state ulteriormente prolungate fino al 2023 dall'art. 52 del D.L. 77/2021.  L'articolo 52 non si è però limitato a tali estensioni, ma ha previsto ulteriori proroghe delle disposizioni recate dal D.L. 32/2019.
In particolare, in estrema sintesi, l'articolo 52 proroga le norme riguardanti:
- le procedure previste a favore dei comuni non capoluogo di provincia per acquisti di lavori, servizi e forniture (con esclusione degli acquisti per gli interventi contenuti nel PNRR e nel PNC) (fino al 30 giugno 2023);
- la sospensione del divieto di "appalto integrato" (fino al 30 giugno 2023);
- la sospensione dell'obbligo di scelta dei commissari aggiudicatori tra gli esperti iscritti all'Albo istituito presso l'ANAC (fino al 30 giugno 2023);
- la procedura che dispone l'esame delle offerte prima della verifica dell'idoneità degli offerenti partecipanti alla gara aperta (fino al 30 giugno 2023);
- la restrizione dei casi in cui è richiesto il parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici (fino al 30 giugno 2023);
- l'introduzione della verifica preventiva dell'interesse archeologico tra le riserve in materia di accordo bonario (fino al 30 giugno 2023);
- gli affidamenti di opere con il finanziamento della sola progettazione e di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria con la sola redazione della progettazione definitiva (fino al 2023);
- l'approvazione da parte del soggetto aggiudicatore delle varianti ai progetti definitivi per le infrastrutture strategiche (fino al 2023);
- l'obbligo di indicazione della terna di subappaltatori (fino al 31 dicembre 2023);
- le verifiche in sede di gara sui motivi di esclusione dell'operatore, anche a carico del subappaltatore (fino al 31 dicembre 2023).

L'articolo 52 prevede, inoltre, l'abrogazione della norma che prevede la presentazione da parte del Governo della relazione al Parlamento sugli effetti delle sospensioni sperimentali di norme del Codice previste dall'art. 1 del D.L. 32/2019 per gli anni 2019 e 2020.
Per una trattazione dettagliate delle norme citate si rinvia al commento dell'art. 52 del D.L. 77/2021 contenuto nel dossier relativo al ddl di conversione del medesimo decreto.
Le norme contenute nel D.L. 162/2019

Il comma 9-bis dell'art. 1 del D.L. 162/2019 (c.d. milleproroghe), proroga, dal 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021, il termine a decorrere dal quale scatta l'obbligo, per i titolari di concessioni, già in essere alla data di entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici (cioè alla data del 19 aprile 2016), di affidare, mediante procedure ad evidenza pubblica, una quota pari all'80% dei contratti di lavori e servizi. La norma in esame conferma, inoltre, l'obbligo, per i titolari di concessioni autostradali già in essere, di affidare, mediante procedure ad evidenza pubblica, una quota pari al 60% dei contratti di lavori e servizi, entro il 31 dicembre 2020.

Tale disposizione è stata oggetto di una segnalazione dell'Autorità garante della concocrrenza e del mercato (AS1679).

Si fa notare inoltre che il citato termine del 31 dicembre 2021 è stato ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2022 dall'art. 47-ter del D.L. 77/2021.

ultimo aggiornamento: 26 luglio 2021
Le norme contenute nel decreto-legge "cura Italia"

Tra le numerose disposizioni recate dal D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (c.d. decreto-legge cura Italia), si segnalano, in materia di contratti pubblici, le seguenti norme, finalizzate a introdurre semplificazioni nelle procedure di acquisto di servizi, lavori e forniture per far fronte all'emergenza epidemiologica:

  • si autorizzano le pubbliche amministrazioni, fino al 31 dicembre 2020, a provvedere all'acquisto di beni e servizi informatici e servizi di connettività, finalizzati ad agevolare il lavoro agile e a favorire la diffusione di servizi in rete, mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara (art. 75);
  • si apporta una modifica al comma 18 dell'art. 35 del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) al fine di precisare che l'erogazione dell'anticipazione del prezzo (nella misura del 20% del valore del contratto di appalto, come previsto dall'art. 32, comma 8, del Codice) a favore dell'appaltatore è consentita anche nel caso di consegna in via d'urgenza di lavori, servizi o forniture (art. 91, comma 2);
  • si prevede che, nella vigenza dello stato di emergenza nazionale e, in ogni caso, sino al 31 luglio 2020, l'acquisizione di forniture e servizi da parte delle aziende, agenzie e degli enti del Servizio sanitario nazionale da utilizzare nelle attività di contrasto dell'emergenza COVID-19, qualora sia finanziata in via esclusiva tramite donazioni di persone fisiche o giuridiche private, avviene mediante affidamento diretto, senza previa consultazione di due o più operatori economici, per importi non superiori alle soglie europee recate dal Codice e a condizione che l'affidamento sia conforme al motivo delle liberalità (art. 99, comma 3).

La sospensione dei termini delle procedure di affidamento di appalti e concessioni

La sospensione dei termini relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi disposta dall'art. 103 del decreto-legge n. 18/2020 si applica, come chiarito dalla circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 23 marzo 2020, "anche alle procedure di appalto o di concessione disciplinate dal decreto legislativo 30 aprile 2016, n. 50" e, pertanto, "i termini inerenti le procedure di affidamento di appalti o di concessioni, già pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, devono ritenersi sospesi per un periodo di 52 giorni (corrispondente al periodo intercorrente tra il 23 febbraio ed il 15 aprile 2020). Una volta concluso il periodo di sospensione, i termini sospesi cominciano nuovamente a decorrere".

Chiarimenti sulla citata sospensione sono stati altresì fornita dall'ANAC all'interno della delibera 9 aprile 2020, n. 312, recante "Prime indicazioni in merito all'incidenza delle misure di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19 sullo svolgimento delle procedure di evidenza pubblica di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50 e s.m.i. e sull'esecuzione delle relative prestazioni".

L'articolo 37 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, prevede la proroga del citato termine del 15 aprile 2020 fino al 15 maggio 2020.

In considerazione di tale proroga, l'ANAC ha trasmesso a Governo e Parlamento l'atto di segnalazione n. 4 del 9 aprile 2020 al fine di evidenziare "la necessità di adottare specifiche misure in luogo di una generalizzata applicazione della sospensione dei termini disposta dai decreti-legge nn. 18 e 23 del 2020".
Un'ulteriore proroga, fino al 30 novembre 2020, è stata prevista dall'art. 41 del D.L. 34/2020, in materia di misure urgenti a sostegno del meccanismo dei certificati bianchi.

Gli orientamenti della Commissione europea

Con la comunicazione pubblicata in data 1° aprile sulla Gazzetta Ufficiale dell'UE e intitolata "Orientamenti della Commissione europea sull'utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19" (2020/C 108 I/01), la Commissione europea ha illustrato le opzioni e i margini di manovra possibili a norma del quadro dell'UE in materia di appalti pubblici per l'acquisto di forniture, servizi e lavori necessari per affrontare la crisi.

Come evidenziato nella comunicazione, tali orientamenti "riguardano in particolare gli appalti in casi di estrema urgenza, che consentono agli acquirenti pubblici di effettuare acquisti anche nel giro di giorni o addirittura di ore, se necessario. Proprio per situazioni quali l'attuale crisi della Covid-19, che presenta un'urgenza estrema e imprevedibile, le direttive dell'UE non contengono vincoli procedurali".

In particolare, nel paragrafo 2.3, dedicato ai casi di estrema urgenza, la Commissione:

  • sottolinea che, con la «procedura negoziata senza previa pubblicazione», il diritto dell'UE fornisce uno strumento "che consentirà una più rapida aggiudicazione degli appalti in modo da soddisfare le esigenze connesse alla pandemia di Covid-19. Le amministrazioni aggiudicatrici possono aggiudicare appalti pubblici mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione «nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti da eventi imprevedibili dall'amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze invocate per giustificare l'estrema urgenza non sono in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici» (articolo 32, paragrafo 2, lettera c), della direttiva)";
  • illustra i criteri che ogni amministrazione aggiudicatrice dovrà considerare nel "valutare se siano soddisfatte le condizioni per il ricorso a tale «procedura negoziata senza previa pubblicazione»".

Documenti elaborati dall'ANAC

Nell'ottica di assicurare celerità alle procedure di affidamento in concomitanza con l'emergenza sanitaria COVID-19, l'Autorità nazionale anticorruzione ha diffuso, in data 30 aprile 2020, un apposito vademecum rivolto alle stazioni appaltanti.

Successivamente, in vista dell'emanazione (ancora non avvenuta) di un intervento normativo di semplificazione in materia di appalti, l'ANAC ha elaborato un documento, inviato alla Presidenza del Consiglio e ai Ministri competenti, contenente varie proposte per velocizzare le procedure e favorire la ripresa economica.

La stessa Autorità ha trasmesso a Governo e Parlamento i seguenti atti di segnalazione:
- l'atto di segnalazione n. 5/2020, con cui ha sottolineato l'opportunità di prevedere, nelle norme di prossima emanazione inerenti alla situazione emergenziale, una specifica indicazione che consenta alle stazioni appaltanti di emettere lo stato di avanzamento lavori (SAL) anche in deroga alle disposizioni della documentazione di gara e del contratto, limitatamente alle prestazioni eseguite sino alla data di sopensione delle attività;
- l'atto di segnalazione n. 7/2020, concernente la disciplina adottata per far fronte all'emergenza sanitaria da Covid-19 e, in particolare, gli effetti delle misure anti-contagio sui contratti pubblici in corso di affidamento.

 

Le ulteriori misure previste dal decreto-legge "rilancio"

Nel D.L. 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. decreto-legge rilancio) sono contenute ulteriori misure in materia di contratti pubblici, con le quali:

  • si dispone che – nei casi di procedure di gara i cui bandi o avvisi siano già stati pubblicati alla data di entrata in vigore del presente decreto nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alla medesima data siano già stati inviati gli inviti a presentare le offerte ma non siano scaduti i relativi termini e, in ogni caso, per le procedure disciplinate dal D.Lgs. n. 50/2016 avviate a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino alla data del 30 giugno 2021 (prorogata al 31 dicembre 2021 dall'art. 13, comma 1, del D.L. 183/2020) – l'importo dell'anticipazione prevista dall'art. 35, comma 18, del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) a favore dell'appaltatore può essere incrementato fino al 30%, nei limiti delle risorse stanziate per ogni singolo intervento a disposizione della stazione appaltante (art. 207, comma 1); fuori dei casi previsti dal comma 1, l'anticipazione del prezzo, sempre nel limite massimo del 30 per cento, può essere riconosciuta anche a favore degli appaltatori che hanno già usufruito di un'anticipazione contrattualmente prevista ovvero che abbiano già dato inizio alla prestazione senza aver usufruito di anticipazione (art. 207, co. 2);
    Chiarimenti interpretativi circa le disposizioni dell'art. 207 sono stati forniti dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con la circolare dell'11 agosto 2020.
  • si autorizzano gli enti locali a procedere al pagamento degli stati di avanzamento dei lavori (cd. SAL), per interventi di edilizia scolasticaanche in deroga ai limiti fissati per gli stessi nell'ambito dei contratti di appalto (art. 232, co. 4). Tale disposizione è stata prorogata più volte; da ultimo, fino alla data del 31 luglio 2021, con il D.L. 52/2021 (allegato 2, punto 26).

Le semplificazioni previste dal D.L. 76/2020

Numerose disposizioni del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, c.d. decreto semplificazioni, riguardano la materia dei contratti pubblici.

In particolare si ricordano quelle recate dall'art. 1, che intervengono in materia di procedure relative all'aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia, ai fini dell'incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale.
   L'art. 2 disciplina invece le procedure per l'incentivazione degli investimenti pubblici in relazione all'aggiudicazione dei contratti pubblici sopra soglia.

L'art. 2-bis prevede che alle procedure di affidamento di cui ai precedenti articoli 1 e 2 gli operatori economici possono partecipare anche in forma di raggruppamenti temporanei.
Ulteriori disposizioni sono recate dall'art. 3, che mira a semplificare il sistema delle verifiche antimafia, e dall'art. 4, che intrerviene sulle fasi della conclusione del contratto e del contenzioso.

L'art. 4-bis reca invece disposizioni in materia di contratti pubblici per servizi di pulizia o di lavanderia in ambito sanitario.
   L'art. 5 detta disposizioni a carattere transitorio, applicabili agli appalti il cui valore sia pari o superiore alla soglia europea, per disciplinare i casi di sospensione dell'esecuzione dell'opera pubblica. L'art. 6, invece, per le opere pubbliche sopra soglia prevede l'obbligatoria costituzione, presso ogni stazione appaltante, di un collegio consultivo tecnico.
L'articolo 8 reca inoltre (ai commi 1-4) disposizioni in materia di procedure pendenti disciplinate dal Codice dei contratti pubblici, fermo quanto previsto dall'art. 103 del D.L. 18/2020 (v. supra), ulteriori novelle al medesimo Codice (ai commi 5 e 6) e disposizioni di proroga dei termini e di modifica al D.L. 32/2019 (comma 7). Il comma 6-bis dell'art. 8 prevede che, sino al 31 dicembre 2023, su richiesta delle amministrazioni aggiudicatrici, le regioni possano autorizzare deroghe alla procedura di dibattito pubblico.

Al fine di chiarire la portata delle disposizioni normative contenute nel D.L. "semplificazioni" il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha emanato la circolare 18 novembre 2020 e, successivamente, la circolare 13 gennaio 2021. Anche la Conferenza delle Regioni ha fornito indicazioni operative per l'applicazione delle norme in materia di contratti pubblici del D.L. n. 76/2020.
Si fa inoltre notare chel'art. 13, comma 1- bis, del D.L. 183/2020 modifica la disciplina - introdotta dall'art. 8, comma 4, lettera a), del decreto-legge n. 76/2020 - relativa all'adozione degli stati di avanzamento dei lavori (SAL) in corso di esecuzione, al fine di differire i termini in essa previsti e fissare un limite per il pagamento dei SAL medesimi.
Le norme del D.L. 73/2021 volte a fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione

L'articolo 1-septies del D.L. 73/2021 contiene delle disposizioni,applicabili per i contratti in corso di esecuzione, volte a fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nel primo semestre del 2021. In particolare, tra gli altri, si ricordano:

- il comma 1, che rinvia ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili l'individuazione, entro il 31 ottobre 2021, dei materiali da costruzione più significati che abbiano registrato, nel primo semestre del 2021, un aumento o una diminuzione dei prezzi superiore all'8%;

- il comma 2, che stabilisce che le eventuali variazioni di prezzi, in aumento o in diminuzione, dei materiali individuati nel suddetto decreto ministeriale, diano luogo alle relative compensazioni, anche in deroga a quanto previsto dal codice degli appalti;

- il comma 8, che istituisce un Fondo per l'adeguamento dei prezzi con una dotazione, per l'anno 2021, di 100 milioni di euro. Lo stesso comma rinvia ad un decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili l'individuazione delle modalità di utilizzo del suddetto Fondo.

Le norme del c.d. decreto semplificazioni 2 (D.L. 77/2021)

Con il decreto-legge 77/2021 sono state introdotte ulteriori norme di semplificazione anche sulla base delle indicazioni previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Si fa notare che le norme in materia di contratti pubblici previste dal D.L. 77/2021 rappresentano sostanzialmente la prima fase del processo di riforma previsto dal PNRR e che dovrà essere completato entro il giugno 2023. Si segnala in proposito che è stato presentato al Senato il disegno di legge n. 2330 recante " Delega al Governo in materia di contratti pubblici".

Di seguito si dà conto, in estrema sintesi, del contenuto delle principali disposizioni in materia di contratti pubblici recate dal D.L. 77/2021.

L'art. 46 introduce una serie di modifiche all'attuale disciplina normativa del dibattito pubblico contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 76 del 2018.

L'art. 47 prevede, allo scopo di perseguire finalità relative alle pari opportunità, sia generazionali che di genere, e di promuovere l'inclusione lavorativa delle persone disabili, l'adempimento di specifici obblighi, anche assunzionali, nonché l'eventuale assegnazione di un punteggio aggiuntivo all'offerente o al candidato che rispetti determinati requisiti, nell'ambito delle procedure di gara relative agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse del PNRR e del PNC (Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR, di cui all'art. 1 del D.L. 59/2021). In particolare, a carico delle aziende con specifiche dotazioni di organico sono previsti relazioni o rapporti sulla situazione del personale maschile e femminile, l'adempimento di quanto disposto dalla normativa vigente in materia di collocamento obbligatorio e degli obblighi assunzionali, con priorità per giovani, donne e soggetti con disabilità, e altre misure premiali previste nei bandi pubblici.

L'art. 47-ter proroga dal 31 dicembre 2021 al 31 dicembre 2022 il termine a decorrere dal quale scatta l'obbligo, per i titolari di concessioni, già in essere alla data di entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici (cioè alla data del 19 aprile 2016), di affidare, mediante procedure ad evidenza pubblica, una quota pari all'80% dei contratti di lavori e servizi.

L'art. 47-quater prevede misure premiali di tutela della concorrenza nei contratti pubblici, a favore delle piccole e medie imprese (PMI), relativi agli investimenti previsti nel PNRR e nel PNC.

L'art. 48 introduce misure di semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC, in relazione alle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell'UE. Nello specifico, rileva l'utilizzazione, secondo determinate condizioni, della procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, l'assegnazione di un punteggio premiale per l'uso nella progettazione dei metodi e strumenti elettronici specificil'espressione del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnica ed economica di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro. 

L'art. 49 introduce modifiche alla disciplina del subappalto, suddivise tra modifiche di immediata vigenza e modifiche con efficacia differita a decorrere dal 1° novembre 2021. In particolare, con immediata vigenza dalla data di entrata in vigore del presente decreto-legge e fino al 31 ottobre 2021, in deroga all'art. 105, commi 2 e 5, del Codice dei contratti pubblici, il subappalto non può superare la quota del 50% dell'importo complessivo del contratto (si sopprime, conseguentemente, l'art. 1, comma 18, primo periodo, del D.L. n. 32/2019, cd. decreto sblocca cantieri, il quale, fino al 30 giugno 2021, aveva fissato al 40% detto limite). Sono inoltre introdotte una serie di novelle all'art. 105 del Codice destinate, invece, ad entrare in vigore dal 1° novembre 2021, tra cui, l'eliminazione per il subappalto del limite del 30% dell'importo per le cd. opere super specialistiche; l'affidamento alle stazioni appaltanti del compito di indicare nei documenti di gara, previa adeguata motivazione, le prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto da eseguire a cura dell'aggiudicatario;  il riferimento direttamente al subappaltatore dell'obbligo di attestare il possesso dei requisiti speciali di qualificazione previsti dal Codice in relazione alla prestazione subappaltata; e l'introduzione della responsabilità solidale del contraente principale e del subappaltatore nei confronti della stazione appaltante, in relazione alle prestazioni oggetto del contratto di subappalto.

L'art. 50 reca disposizioni relative alla fase esecutiva dei contratti pubblici, finalizzate a garantire il rispetto dei tempi di attuazione degli investimenti del PNRR, del PNC e dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell'UE. Viene inoltre introdotto un "premio di accelerazione" per i casi di anticipata ultimazione dei lavori ed è contestualmente innalzato l'importo delle penali per il ritardato adempimento.

L'art. 51 interviene su diverse disposizioni del precedente "decreto semplificazioni" (D.L. 76/2020), relative, in particolare, all'affidamento diretto o comunque semplificato di appalti pubblici al di sotto di determinati importi di valore (cd. sottosoglia), alle verifiche antimafia, e in materia di sospensione dell'esecuzione dell'opera pubblica, prorogando tali procedure fino al 30 giugno 2023, stabilendo, tra l'altro, l'affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l'attività di progettazione, di importo inferiore a 139.000 euro.  

L'art. 52 reca, tra le altre disposizioni, misure per la riduzione delle stazioni appaltanti per le procedure afferenti alle opere PNRR e PNC, e proroga fino all'anno 2023 l'efficacia di diverse norme contenute nell'art. 1 del D.L. 32/2019 riguardanti (tra l'altro) la sospensione del divieto di "appalto integrato" e la sospensione dell'obbligo di indicazione della terna di subappaltatori. Si prevede, inoltre, l'abrogazione della presentazione da parte del Governo della relazione al Parlamento sugli effetti delle sospensioni sperimentali di norme del Codice previste dall'art. 1 del D.L. 32/2019 per gli anni 2019 e 2020.    
L'art. 53 reca norme di semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR. Nello specifico, si prevede il ricorso all'affidamento diretto per i contratti sottosoglia comunitaria, ammettendo comunque il ricorso a tale procedura quando, in base a determinate condizioni, non sia possibile ricorrere ad altra procedura di affidamento.

L'art. 54 dispone che si applichi agli interventi di ricostruzione relativi al sisma del 2009 in Abruzzo la disciplina sull'anagrafe antimafia degli esecutori, prevista per gli interventi di ricostruzione relativi al sisma che ha interessato le regioni dell'Italia centrale nel 2016.

ultimo aggiornamento: 26 luglio 2021
Attività conoscitiva

Nella seduta del 30 ottobre 2018, la Commissione 8a (Lavori pubblici) del Senato ha deliberato di avviare un'indagine conoscitiva sull'applicazione del Codice dei contratti pubblici.

Nel mese di marzo del 2019 il Governo ha presentato al Senato un disegno di legge recante "Delega al Governo per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l'integrazione della normativa in materia di contratti pubblici" (Atto Senato n. 1162). L'esame di tale disegno di legge non è però stato avviato.

Nella seduta del 18 dicembre 2019, l'VIII Commissione (Ambiente) della Camera ha iniziato l'esame della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 26 settembre 2019, causa C-63/18, con la quale la Corte è intervenuta per chiarire la portata del diritto dell'UE in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento al regime del subappalto individuando profili di incompatibilità di tale regime con l'ordinamento italiano relativamente alla norma nazionale, contenuta nel Codice dei contratti pubblici, che prevede un limite quantitativo al subappalto.

Nella seduta del 10 novembre 2020, le Commissioni riunite VIII e XIV hanno svolto l'audizione del Presidente dell'ANAC  sulle ipotesi di modifiche alla normativa nazionale in materia di subappalto conseguenti a recenti sentenze e procedure di infrazione promosse dalla Commissione Europea.

Attività legislativa
Le norme contenute nel ddl europea

L'articolo 8 del disegno di legge europea 2019-2020 (Atto Senato n. 2169) prevede una serie di novelle ad alcuni articoli del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016), al fine di conformarsi a quanto indicato nella procedura di infrazione europea 2018/2273.

In primo luogo, viene modificato l'articolo 80, commi 1 e 5, del Codice, in materia di motivi di esclusione dalla partecipazione di un operatore economico ad una procedura per l'assegnazione di un appalto pubblico, al fine di eliminare la possibilità che un operatore economico possa essere escluso da una procedura di gara, quando la causa di esclusione riguardi non già l'operatore medesimo, bensì un suo subappaltatore, nei casi di obbligo di indicare la terna di subappaltatori in sede di offerta o, indipendentemente dall'importo a base di gara, che riguardino le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa.

Nel corso dell'esame alla Camera dei deputati è stato modificato, conseguentemente agli interventi recati ai commi 1 e 5, il comma 7 dell'art. 80 del Codice, al fine di limitare al solo operatore economico (escludendo quindi il subappaltatore) la possibilità, in caso di ravvedimento operoso dopo un giudizio definitivo per determinati reati, di essere ammesso a partecipare alle procedure di appalto.

In secondo luogo, con le modifiche all'articolo 105, commi 4 e 6, del Codice, il concorrente non è più obbligato ad indicare la terna di subappaltatori in sede di offerta, per appalti di lavori, servizi e forniture di importo pari o superiore alle soglie UE, o, indipendentemente dall'importo a base di gara, per le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa. Viene inoltre stabilito che, a dimostrare l'assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione, sia il medesimo subappaltatore e non già il concorrente che subappalta le attività.

Per quanto riguarda la disciplina del subappalto nei contratti di concessione previsti dal Codice, con le modifiche all'articolo 174, commi 2 e 3 del Codice, i "grandi" operatori economici non sono più obbligati ad indicare, in sede di offerta, la terna di nominativi di subappaltatori.

Conseguentemente, per effetto delle modifiche introdotte nel Codice dall'articolo in esame, si dispone la soppressione di parte della disciplina transitoria relativa al subappalto, recata dall'articolo 1, comma 18, del D.L. 32/2019, che nelle more di una complessiva revisione del Codice, ha previsto, in sostanza, l'applicazione temporanea di norme analoghe a quelle introdotte dalla norma in esame, con conseguente sospensione contestuale dell'efficacia delle vigenti disposizioni in materia.

Si stabilisce poi, con una modifica al D.M. 192/2017 che disciplina le procedure di scelta del contraente e l'esecuzione del contratto da svolgersi all'estero, la possibilità per gli eventuali subappalti di superare complessivamente il 30% dell'importo complessivo del contratto.

Nel corso dell'esame alla Camera dei deputati è stata introdotta, inoltre, una modifica all'art. 46 del Codice dei contratti pubblici, volta ad includere, tra i soggetti ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, anche altri soggetti abilitati in forza del diritto nazionale a offrire sul mercato i medesimi servizi, ed è stata integrata la normativa prevista all'art. 113-bis del Codice dei contratti pubblici, introducendo una dettagliata disciplina relativa agli adempimenti a carico del direttore dei lavori, dell'esecutore e del responsabile unico del procedimento (RUP), in materia di adozione dello stato di avanzamento dei lavori (SAL) e del relativo certificato di pagamento.

Da ultimo, si prevede che le modifiche recate al Codice trovino applicazione alle procedure dei bandi o degli avvisi di gara pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, alle procedure in cui, alla medesima data, non sono ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte o i preventivi.

La nuova riforma dei contratti pubblici

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) prevede un processo di riforma in due tappe del settore dei contratti pubblici: una prima tappa, attuata in via d'urgenza con il D.L. 77/2021, e una seconda tappa da attuare mediante lo strumento della legge delega e da completare entro il giugno 2023.

Al fine di dare seguito a tali impegni, il Governo ha presentato al Senato il disegno di legge n. 2330 recante "Delega al Governo in materia di contratti pubblici".

ultimo aggiornamento: 26 luglio 2021
 
Obiettivi Agenda 2030
 
temi di Edilizia, infrastrutture e trasporti
 
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