tema 24 novembre 2020
Studi - Difesa Il documento programmatico pluriennale per la difesa (DPP) 2020-2022

La Commissione difesa della Camera sta esaminando Il Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) per il triennio 2020-2022.

 Il Documento programmatico pluriennale della difesa (DPP) si inserisce nel quadro complessivo delle relazioni che il Ministero della Difesa deve a trasmettere al Parlamento sulle materie di propria competenza. Previsto normativamente dalla legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare, il Documento  definisce il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive, l'elenco dei programmi d'armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell'elenco sono anche indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali, le spese relative alla funzione difesa, incluse le risorse assegnate da altri Ministeri.

Dalla data di entrata in vigore della normativa che ha previsto l'adozione dello strumento in esame sono stati presentati al Parlamento 8 documenti programmatici pluriennali.

Sul Documento, la Commissione difesa ha svolta le audizioni del Ministro della Difesa e del Capo di Stato maggiore della Difesa.

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Il Documento programmatico pluriennale per la Difesa per il 2020-2022, analogamente al precedente DPP relativo al 2019-2021, è composto di tre capitoli.

Il primo è riferito all'impegno nazionale nel contesto di riferimento, il secondo allo sviluppo dello strumento militare, il terzo al bilancio della difesa.

Fanno, inoltre, parte del DPP i seguenti allegati:
Allegato A: Riferimenti normativi;
Allegato B: Acronimi;
Allegato C: Missioni internazionali;
Allegato D: Atto d'indirizzo 2021 - Le priorità politiche;
Allegato E: Funzione difesa - Situazione Personale;
Allegato F: Funzione sicurezza del territorio - Situazione Personale;
Allegato G: Condizioni Contrattuali dei Programmi A/R della Difesa.

Nel DPP quest'anno il Governo pone  l'accento sulla situazione di emergenza sanitaria causata dalla diffusione del virus Covid 19, sottolineando come il diffondersi dell'epidemia abbia non solo "cambiato in modo repentino e drammatico la vita degli italiani", ma anche determinato una crisi globale che rischia di aggravare contesti già complessi sotto il profilo economico e sociale.

Per quanto attiene nello specifico all'emergenza sanitaria in ambito nazionale, il Documento, nel sottolineare "lo straordinario e rinnovato senso di coesione nazionale" manifestatosi fin dall'inizio dell'insorgenza pandemica, dà diffusamente conto dell'importante contributo offerto dal comparto della Difesa nella gestione di numerose e complesse attività legate all'emergenza sanitaria, "in perfetta sinergia con le altre amministrazioni dello Stato" e grazie alla  disponibilità di capacità diversificate e risorse ingenti.

In una prospettiva di lungo periodo, il Governo reputa indispensabile  potenziare le capacità di risposta dell'apparato statale alle situazioni di crisi, "investendo ulteriormente anche nei settori della Sicurezza e della Difesa" e rafforzando, in particolare, le peculiari capacità esprimibili dallo strumento militare nelle situazioni di crisi.
Al riguardo, si sottolineano  le potenzialità dell'industria nazionale della difesa, considerata tra le più virtuose in termini di effetti generali sull'economia e si inserisce una riflessione sull'esigenza di aggiornare e adeguare la legge n. 244 del 2012 sulla revisione dello strumento militare (cd. legge "Di Paola") che i mpone la riduzione del personale militare a 150 mila unità entro il 2024.
 Venendo, poi, ad esaminare, più in generale, l 'impiego dello strumento militare nei diversi ambiti operativi, nella parte prima del Documento si fa presente che attualmente 14.000 militari sono complessivamente impegnati in operazioni sul territorio nazionale e all'estero.
In tali ambiti il   quadro generale delle sfide che lo strumento militare è chiamato ad affrontare è definito particolarmente complesso.
Il Documento, sottolinea, in primo, l' instabilità, l'incertezza e l'elevato grado di complessità e imprevedibilità dell'attuale contesto geopolitico.
Con riferimento alle aree di diretto interesse nazionale, si pone particolare attenzione al Mediterraneo allargato, al Sahel, al Corno d'Africa, al Vicino e Medio Oriente, all'area balcanica, nonché al Golfo di Guinea e all'area del Golfo Persico. Desta, inoltre,  particolare preoccupazione l'inasprirsi della guerra civile in Libia e la situazione di generale incertezza in Libano.
Il deterioramento complessivo del quadro geostrategico è poi ulteriormente aggravato dal terrorismo internazionale che continua a costituire una minaccia diffusa e immanente, anche a fronte delle sconfitte militari inferte alle organizzazioni terroristiche.
 Ulteriori side sono quelle legate alla dimensione cibernetica  - che ha assunto una decisa rilevanza geopolitica e geostrategica in quanto strumento di propagazione di altri tipi di minaccia - e quelle connesse alle conseguenze dei  mutamenti climatici, che rappresentano un'ulteriore causa di destabilizzazione, aumentando i rischi di crisi umanitarie.
A fronte di tale quadro, il Documento Programmatico Pluriennale conferma  il ruolo di primo piano dell'Italia nelle operazioni di risposta alle crisi internazionali  e il convinto impegno nelle organizzazioni di cui fa tradizionalmente parte. L'Italia è, infatti, il 2°Paese contributore alle missioni NATO, si colloca nella prima fascia di Stati membri contributori alle missioni 'Unione Europea (UE) e rappresenti il 20° Stato contributore alle missioni dell'ONU,  rimanendo, comunque, il 1° contributore tra i paesi occidentali.

 La parte seconda del Documento è dedicata all'analisi dei principali compiti istituzionali assegnati alle Forze armate (indirizzi strategici) alle singole componenti che costituiscono lo strumento militare, alle rispettive esigenze operative e alle connesse future linee di sviluppo capacitivo.

In questa sezione viene, inoltre, dato conto dei principali programmi d'investimento della Difesa, attraverso i quali si esprime la piena operatività dello Strumento militare. In particolare sono riportati i programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale:

  1. in corso di esecuzione;
  2. da avviare nel corrente esercizio finanziario,  nel rispetto della richiamata procedura prevista dall' articolo 536 del Codice dell'ordinamento militare;
  3. in attesa della necessaria disponibilità di finanziamento.

Uno specifico capitolo della sezione II è dedicato all'approntamento e all'impiego dell'Arma dei Carabinieri per la difesa e la sicurezza del territorio  e alla programmazione infrastrutturale della Difesa.

La terza parte del documento è dedicata principalmente all'analisi delle principali voci di spesa del comparto difesa.

La terza parte del documento è dedicata all'analisi delle principali voci di spesa del comparto difesa.
Preliminarmente e attraverso una serie di grafici il DPP analizza l'andamento delle risorse stanziate per la Difesa, anche con riferimento ad una arco temporale decennale.  Il DPP fa presente che la legge di bilancio per il 2020 (L.160/2019) ha autorizzato per lo stato di previsione del Ministero della difesa spese finali, in termini di competenza, per  22.941,8 M€ nel 2020 (pari al 1,38% del PIL previsionale di 1.661.432 M€ ), 23.005,6 M€ (1,30%) per il 2021 e 22.920,4 M€ (1,20%) per il 2022.
Con riferimento al trend del budget relativo alle "Risorse destinate alla difesa"- comprensive di quelle per le missioni internazionali allocate nello stato di previsione del MEF, dei finanziamenti allocati presso il Mi.S.E. e dei costi relativi alla funzione di polizia dei carabinieri -  si registra come nell'ultimo decennio vi sia stato un andamento altalenante ma comunque in crescita, passando dal valore di 23.655,6 M€ del 2008 all'importo di circa 26.020,2 M€ del 2020. Lo stesso andamento altalenante si registra per il trend del bilancio ordinario della difesa dove si è passati da un valore pari a 21.132,4 M€ nel 2008 a 20.965 M€ nel 2019, a 22.472 nel 2020 (Fig. 1).
Figura 1 - Serie storica del Bilancio e del Budget della difesa 2008-2020
 Fonte: DPP 2020-2022
*I valori ricompresi nel Budget Difesa prendono in considerazione gli stanziamenti a Bilancio Ordinario, i finanziamenti delle missioni internazionali ed i contributi a valere di risorse del Mi.S.E per programmi ad alta valenza tecnologica della Difesa. Per garantire una comparazione coerente dei dati finanziari nel periodo preso a riferimento, si evidenzia che le rappresentazioni degli stanziamenti a legge di bilancio a partire dall'anno 2017 sono state decurtate dei finanziamenti a favore dell'ex Corpo Forestale dello Stato, entrati sul bilancio della Difesa nello stesso anno in virtù del D.Lgs. 177/2016, in quanto considerata, per sua natura, un'organizzazione funzionalmente non militare. I dati esposti nella Fig. 1, quindi, non includono le spese relative all'ex Corpo Forestale dello Stato, confluiti all'interno dell'Arma dei Carabinieri, a partire dall'annualità 2017. Nel dettaglio tali spese ammontano a: 492,0 M€ (2017), 450,1 M€ (2018), 467,2 M€ (2019) e 469,7 M€ (2020).
Si ricorda che il Budget illustra i costi (valore dell'utilizzo effettivo delle risorse) che lo Stato prevede di sostenere, in coerenza con gli stanziamenti finanziari (spesa per l'acquisizione di risorse e per trasferimenti) approvati dal Parlamento con la Legge di Bilancio.
Si sottolinea inoltre il costante trend negativo delle risorse rapportate con i rispettivi valori di PIL dell'ultimo decennio che passano, in termini di rapporto budget/PIL dal valore di 1,51% del 2008 al rapporto di 1,35 % registrato nel 2019. In merito all'annualità 2020, il brusco incremento di presa percentuale sul PIL (1,57% come riportato in Figura 2) è frutto di una riduzione del PIL previsionale, per effetto della crisi economica in atto a seguito dell'epidemia di COVID 19, come mostrano chiaramente i dati della tabella sulla destra.
Figura 2 - Serie storica del rapporto Spese per la Difesa/PIL 2008-2020

Con riferimento ai finanziamenti allocati presso il Mise ma destinati ad investimenti nel settore della difesa si registra un andamento tendenzialmente crescente con risorse pari 1.515,2 M€ nel 2008, 2.446,2 M€ nel 2019, 2.641,5 M€ nel 2020. Si segnala un picco nel 2017 in cui le risorse stanziate sono state pari 2.838,8 M€ (Fig. 3). 

Figura 3 - Serie storica degli stanziamenti MiSE 2008-2020

Fonte: DPP 2020-2022

Un apposito paragrafo del DPP 2020-2022 analizza il bilancio del dicastero della Difesa nella sua tradizionale articolazione per funzioni.
Al riguardo viene ricordato che la Funzione difesa comprende tutte le spese necessarie all'assolvimento dei compiti istituzionali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, nonché dell'Area interforze e della struttura amministrativa e tecnico- industriale del Ministero. A sua volta la Funzione sicurezza del territorio, comprende tutti gli stanziamenti destinati all'Arma dei Carabinieri, ivi compresi quelli derivanti dall'assorbimento dell'ex Corpo Forestale dello Stato per l'assolvimento dei propri compiti istituzionali di natura specificamente militare. Le Funzioni esterne, attengono alle esigenze correlate ad attività affidate al Dicastero, ma non specificamente rientranti nei propri compiti istituzionali. Infine, la quarta funzione attiene alle Pensioni provvisorie del personale in ausiliaria, che sono relative ai trattamenti economici corrisposti al personale militare in ausiliaria e a talune altre esigenze non correlate al trattamento economico in attività.
Ciò premesso, anche in questo caso attraverso l'ausilio di grafici e tabelle il DPP dà conto dell'evoluzione nel tempo degli stanziamenti relativi alle richiamate funzioni.

Nel 2020 la spesa totale è pari a 22.941,8 M€  così ripartita : funzione difesa (15.323,4 M€), funzione sicurezza del territorio (7.054,9M€), funzioni esterne (161,7 M€) e pensioni provvisorie del personale in ausiliaria (401,8 M€). 

La tabella riportata in Fig. 4 mette in evidenza la spesa suddivisa per funzioni e per esercizio finanziario (2017-2020).

Nel 2020, in termini percentuali rispetto alla spesa totale la funzione difesa è pari al 66,8%, la funzione sicurezza del territorio è il 30,8%, le funzioni esterne meno dell'1% e, infine, le pensioni provvisorie arrivano quasi al 2% (torta in Fig.4). 

Figura 4 - Serie storica della spesa del Ministero della Difesa per funzioni 2017-2020

Fonte: Elaborazione Servizio Studi Camera - Dipartimento Difesa su dati DPP 2020-2022

                                                                      

Nella Fig. 5 che segue è indicata l'evoluzione, a partire dal 2008, degli stanziamenti in termini correnti riferiti agli aggregati/ funzioni tradizionalmente utilizzati dal Dicastero:

Figura 5 - Serie storica dei bilanci della Difesa per funzioni 2008-2020

Fonte: DPP 2020-2022

ultimo aggiornamento: 9 novembre 2020
 
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