tema 20 maggio 2019
Studi Camera - Bilancio Politiche di coesione I fondi strutturali e di investimento europei 2014-2020

L'Accordo di partenariato tra l'UE e l'Italia reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi tematici su cui si concentrano gli interventi finanziati dai Fondi Strutturali e di Investimento europei (Fondi SIE) per il ciclo di programmazione 2014-2020. Si tratta, nel complesso, di circa 44,8 miliardi di risorse comunitarie assegnate all'Italia, di cui oltre 33,9 miliardi destinati alla politica di coesione.

 

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La politica di coesione è la politica che l'Unione Europea mette in campo per ridurre le disparità di sviluppo fra le regioni degli Stati membri e per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale.

 

Il quadro normativo comunitario che definisce gli obiettivi e gli strumenti finanziari di intervento per il nuovo ciclo di programmazione 2014-2020 è definito dal Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Consiglio del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei. Singoli regolamenti, poi, contengono disposizioni specifiche per ciascun Fondo.

La disciplina relativa ai singoli Fondi della politica di coesione è contenuta nei Regolamenti n. 1301/2013 relativo al Fondo Europeo di sviluppo regionale (FESR), n. 1304/2013 relativo al Fondo Sociale Europeo (FSE) e n. 1300/2013 relativo al Fondo di coesione, nonché nel regolamento UE n. 1299/2013 recante disposizioni specifiche per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale agli obiettivi della cooperazione territoriale europea e nel regolamento (UE) n. 1302/2013 che modifica il regolamento (CE) n. 1082/2006 relativo a un gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT).

 

Con la Decisione 18 febbraio 2014, n. 2014/99/UE, la Commissione UE ha individuato le aree ammesse a beneficiare del finanziamento dei Fondi strutturali.

Riguardo alle risorse, con la Decisione di esecuzione della Commissione europea del 3 aprile 2014 (2014/190/UE), la Commissione aveva ripartito tra gli Stati membri gli stanziamenti complessivi destinati dalla UE alla coesione economica, sociale e territoriale - indicati, in coerenza con l'accordo generale sul Quadro finanziario pluriennale 2014-2020, in termini di impegni, in 325,14 miliardi di euro (circa l'8% in meno rispetto al periodo 2007-2013) – destinandoli all'attuazione di due soli obiettivi:

a)    l'Obiettivo "Investimenti per la crescita e l'occupazione";

b)    l'Obiettivo "Cooperazione Territoriale Europea".

 

Nel corso del 2016, la Commissione ha provveduto ad un riesame delle assegnazioni totali degli Stati membri nel quadro dell'Obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione della politica di coesione, a norma degli articoli 6 e 7 del Regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020.

Si tratta di un adempimento di verifica previsto dalla normativa a metà del ciclo di programmazione, anche in considerazione all'adeguamento tecnico del Quadro finanziario pluriennale connesso all'evoluzione del reddito nazionale lordo (RNL).

La Commissione ha presentato i risultati di tale riesame in una Comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo del 30 giugno 2016, concernente l'adeguamento tecnico del quadro finanziario per il 2017 all'evoluzione del reddito nazionale lordo (RNL) e l'adeguamento delle dotazioni per la politica di coesione.

L'effetto netto totale di tali adeguamenti consiste nell'aumento delle risorse comunitarie complessive per la coesione economica, sociale e territoriale di 4 miliardi di euro.

 

Con il Regolamento (UE) 2017/2305 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2017 (che ha modificato il precedente regolamento (UE) n. 1303/2013 per quanto riguarda l'ammontare delle risorse per la coesione e peri i due Obiettivi "Investimenti" e "Cooperazione"), le risorse per la coesione economica, sociale e territoriale disponibili per gli impegni di bilancio per il periodo 2014-2020 sono state aggiornate e fissate a 329,978 miliardi di euro, a prezzi 2011, di cui 325,9 miliardi destinati ai fondi strutturali (FESR, FSE e Fondo di coesione).

Gran parte delle risorse, oltre 317 miliardi di euro (in luogo dei 313 miliardi prima previsti) è destinata all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione", che interessa le seguenti tre categorie di regioni:

  • regioni meno sviluppate, ovvero con un PIL pro capite inferiore al 75% della media UE-27 (per l'Italia, rientrerebbero in questa categoria Basilicata, Campania, Calabria, Sicilia e Puglia);
  • regioni in transizione, con un PIL pro capite fra il 75% e il 90% della media UE (per l'Italia, Abruzzo, Molise e Sardegna);
  • regioni più sviluppate, con un PIL pro capite superiore al 90% della media del'UE (per l'Italia, le regioni del centro nord non incluse nel nuovo obiettivo regioni in transizione.

Le risorse residue sono destinate all'Obiettivo della cooperazione transnazionale, interregionale e transfrontaliera (8,9 miliardi) e all'iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (4 miliardi).

Le risorse messe a disposizione dall'Unione europea sono, si ricorda, aggiuntive, mai sostitutive, rispetto alle normali fonti di finanziamento delle diverse politiche in capo a ogni Stato membro, sulla base del principio dell'addizionalità.

 

Nella tabella che segue è riportata la ripartizione tra gli Stati membri delle risorse comunitarie complessivamente destinate ai fondi strutturali, a prezzi correnti (cioè comprensivi degli effetti dell'indicizzazione annuale del 2%), ai sensi della Decisione di esecuzione (UE) 2016/1941 del 3 novembre 2016, che ha modificato la precedente Decisione della Commissione europea del 3 aprile 2014 (2014/190/UE):

  L'Unione europea conta 9 regioni geograficamente molto distanti dal continente europeo, ma che sono parte integrante dell'UE. Esse comprendono: i 5 dipartimenti francesi d'oltremare (Martinica, Guadalupa, Guyana, Riunione e Mayotte); Saint-Martin ("collectivités d'Outre-mer"); le 2 regioni autonome portoghesi (Madera e Azzorre); le isole Canarie (Comunità autonoma spagnola).
Fonte:  Decisione di esecuzione della Commissione europea del 3 novembre 2016 ( 2016/1941/UE ), che ha modificato la precedente Decisione di esecuzione della Commissione europea del 3 aprile 2014 (2014/190/UE).
* Per l'Italia, cfr. Decisone di esecuzione della Commissione europea dell'8 febbraio 2018 ( C(2018) 598 final ), che ha accolto la proposta italiana di una diversa ripartizione delle risorse tra le tre categorie di regioni, già inglobata nell'Accordo di partenariato.
Rispetto alla decisione del 2014, con la Decisione UE 2016/1941 le risorse per l'Italia sono state incrementate di 1.645,2 milioni di euro.
Tale incremento è stato destinato per 1.057,9 milioni alle regioni meno sviluppate, per 404,3 milioni alle regioni in transizione e per 183 milioni alle regioni più sviluppate.

Nel complesso, all'Italia sono assegnati 33,9 miliardi di euro a prezzi correnti, così ripartiti:

  • regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 23,4 miliardi;
  • regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna): 1,5 miliardi;
  • regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 7,9 miliardi;
  • cooperazione territoriale: 1,1 miliardo.

 

Considerando anche gli stanziamenti assegnati per il Fondo per lo Sviluppo rurale (FEASR), pari 10,4 miliardi di euro e quelli per la Pesca (FEAMP), pari a 537 milioni, l'Italia ha ottenuto un finanziamento complessivo, per la parte comunitaria, pari a circa 44,8 miliardi di euro.

 

ultimo aggiornamento: 17 ottobre 2018

Il Regolamento (UE) n. 1303/2013 reca le regole di programmazione applicabili al periodo 2014-2020, prevedendo:

  • l'istituzione di un quadro strategico comune per tutti i fondi SIE, relativi sia alla politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo e, per i Paesi che ne beneficiano, Fondo di coesione) sia all'agricoltura e alla pesca (Fondo europeo per l'agricoltura e lo sviluppo rurale e Fondo europeo per la pesca). L'Accordo di partenariato stabilisce, per ciascuno Stato membro dell'UE, il quadro strategico della programmazione nazionale relativa al periodo 2014-2020 dei Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE);
  • la concentrazione dell'intervento dei fondi SIE su un ristretto numero di obiettivi tematici comuni, connessi gli obiettivi della strategia Europa 2020;
  • lo stretto collegamento della programmazione nazionale con i programmi nazionali di riforma e i programmi nazionali di stabilità e convergenza elaborati dagli Stati membri e con le raccomandazioni specifiche per ciascun paese adottate dal Consiglio sulla base dei medesimi programmi;
  • la ridefinizione delle regole di condizionalità per l'erogazione dei fondi, che sono articolate in tre tipologie:

     a)  ex ante, definite nelle norme specifiche di ciascun Fondo e riportate nell'Accordo di partenariato dei singoli Stati membri;

     b)  rispetto dei parametri macroeconomici e di finanza pubblica previsti nell'ambito della governance economica; in particolare, la Commissione europea può chiedere ad uno Stato membro di rivedere l'accordo di partenariato e i relativi programmi operativi, ove necessario per dare attuazione alle raccomandazioni indirizzate alo Stato stesso nell'ambito di una procedura per disavanzo eccessivo o per squilibri macroeconomici. Se il Paese membro non soddisfa la richiesta della Commissione può adottare una decisione di sospensione di parte o di tutti i pagamenti relativi ai programmi interessati, da sottoporre al Consiglio dell'UE;

     c)  ex post (da completare entro il 31 dicembre 2023), vincolate al raggiungimento di obiettivi predeterminati. Il mancato conseguimento degli obiettivi può determinare la sospensione dei finanziamenti; una grave insufficienza nella realizzazione degli obiettivi di un programma può dare luogo alla soppressione del programma stesso.

  • il 6% degli stanziamenti complessivi per i fondi strutturali è riservato ai programmi che hanno raggiunto gli obiettivi concordati nell'ambito della Strategia Europa 2020 (riserva di efficacia).

Per quanto attiene ai target annuali di spesa certificata, la Programmazione 2014-2020 ha visto portare la prima scadenza dal secondo al terzo anno successivo a quello dell'impegno di bilancio del Programma operativo: si passa quindi dalla regola "n+2", valida per la Programmazione 2007-2013, alla regola "n+3", regola che, com'è noto, prevede il definanziamento delle risorse comunitarie non spese entro il triennio successivo all'annualità di riferimento, definanziamento che comporta, inoltre, la parallela riduzione della quota di cofinanziamento nazionale.

Pertanto le certificazioni alla Commissione devono essere presentate entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello dell'impegno nell'ambito del Programma..

ultimo aggiornamento: 17 ottobre 2018

L'accordo di partenariato è lo strumento che stabilisce, per ciascuno Stato membro dell'UE, il quadro strategico della programmazione nazionale relativa al periodo 2014-2020 dei fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE), vale a dire i fondi destinati alla politica di coesione (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR; Fondo sociale europeo, FSE; e, per i Paesi che ne beneficiano, Fondo di coesione) nonché il Fondo europeo per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

I Fondi inclusi nell'accordo di partenariato devono essere attuati mediante Programmi Operativi elaborati dagli Stati membri o da un'autorità da essi designata. Ciascun programma definisce le priorità, gli obiettivi specifici, le dotazioni finanziarie del sostegno dei Fondi e il corrispondente cofinanziamento nazionale. I Programmi Operativi sono valutati ed approvati dalla Commissione europea.

 

La Commissione Europea ha adottato l'Accordo di Partenariato con l'Italia il 29 ottobre 2014 con Decisione di esecuzione C(2014) 8021 final.

L'Accordo di Partenariato è stato peraltro recentemente revisionato - al fine di ricomprendere nella sua impostazione le maggiori risorse comunitarie assegnate all'Italia, a seguito dell'adeguamento tecnico del QFP 2014-2020 per la politica di coesione per l'anno 2017, di cui si è già detto - e le modifiche sono state approvate dalla Commissione con la Decisione di esecuzione C(2018) 598 final, dell'8 febbraio 2018.

La modifica dell'Accordo di partenariato riguarda principalmente l'inserimento di un importo addizionale di 1,6 miliardi di euro di fondi strutturali (di cui 1 miliardo a valere sul FESR e 0,6 miliardi sul FSE), assegnato con la Decisione UE 2016/1941. Tale incremento è stato destinato per 1.057,9 milioni alle regioni meno sviluppate, per 404,3 milioni alle regioni in transizione e per 183 milioni alle regioni più sviluppate.

Nell'impostazione strategica dell'Accordo di partenariato, come revisionato a seguito della Decisione di febbraio 2018, sono considerate il complesso delle risorse comunitarie assegnate all'Italia:

  • a titolo dei due Fondi strutturali per la politica di coesione - Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e al Fondo sociale europeo (FSE) - pari a 32,7 miliardi euro (in luogo dei 31,1 prima assegnati), assegnati all'Obiettivo Investimenti;
  • a titolo di Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), nell'importo di 10,4 miliardi di euro, e di Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), per 537 milioni di euro.

Considerando anche le risorse assegnate per l'Obiettivo Cooperazione territoriale europea, circa 1,1 miliardi si euro, si tratta, nel complesso, di circa 44,8 miliardi di euro.

 

L'impostazione strategica è articolata su 11 obiettivi tematici, corrispondenti a quelli individuati dall'articolo 9 del Reg. UE n. 1303/2013.

Nella tabella che segue, riportata nell'Accordo di partenariato, come revisionato a seguito della Decisione di febbraio 2018, è indicata l'allocazione finanziaria a livello nazionale, per Obiettivo Tematico, del complesso delle risorse comunitarie assegnate all'Italia, per un totale di 43,7 miliardi di euro, escluse cioè le risorse per l'Obiettivo "Cooperazione territoriale europea" (1,1 mld), in quanto tali risorse, ai sensi dei regolamenti comunitari, non sono programmate nell'ambito dell'Accordo di partenariato.

Allocazione delle risorse comunitarie per Obiettivo tematico e per Fondo

 (importi in milioni di euro, comprensivi di indicizzazione)

L'impostazione strategica contiene inoltre una espressa strategia territoriale in due ambiti specifici (quello delle "aree interne" e quello delle "città", realtà territoriali caratterizzanti il territorio italiano e non pienamente valorizzate) che non si limita solo a definire tipologie di territorio di intervento, ma che identifica anche i contenuti principali dei risultati da perseguire.

ultimo aggiornamento: 22 marzo 2018

Le risorse comunitarie assegnate all'Italia per i Fondi strutturali (FESR e FSE), considerando anche l'Obiettivo "Cooperazione territoriale europea", ammontano complessivamente a 32,2 miliardi di euro (con un incremento rispetto ai 28,8 miliardi della precedente programmazione 2007-2013, comprensivi dell'indicizzazione pari al 2% annuo), così ripartite tra i due obiettivi e tra le tre categorie di regioni beneficiarie:

Ripartizione delle risorse dei fondi strutturali destinate all'Italia per obiettivo
(importi in miliardi di euro, prezzi correnti)

Come si evince dalla tabella, circa il 96,75 per cento delle risorse comunitarie sono destinate all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione", ed in particolare, nell'ambito di tale obiettivo, alle regioni meno sviluppate, che restano la priorità fondamentale per la politica di coesione in Italia, per un importo pari a 23,4 miliardi di euro (corrispondente a circa il 69% delle risorse complessive dell'obiettivo).

Circa 7,9 miliardi interessano le regioni del Centro-Nord (regioni più sviluppate) e 1,5 miliardi è destinato alle regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna).

Alle risorse suindicate si aggiungono gli importi assegnati per il Fondo europeo per l'aiuto agli indigenti (672,6 milioni di euro) e per l'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (YEI), pari a 567,5 milioni di euro. Queste ultime attuate mediante un apposito Programma Operativo Nazionale .

Nel complesso, dunque, per la politica di coesione l'Italia beneficia di circa 35,1 miliardi di euro di risorse comunitarie.

L'Accordo di partenariato individua numerosi Programmi regionali e Programmi nazionali attuativi dei fondi strutturali (FESR e FSE), i cui contenuti specifici sono stati definiti con apposito negoziato con la Commissione Europea su ciascuno di essi. Nel complesso, la Programmazione comunitaria 2014-2020 prevede in Italia la realizzazione di 51 Programmi Operativi cofinanziati a valere sui 2 Fondi strutturali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE) che cofinanziano 39 Programmi Regionali (POR) e 12 Programmi Nazionali (PON).

In merito alla revisione dell'allocazione delle risorse addizionali assegnate all'Italia a seguito dell'adeguamento tecnico del QFP 2014-2020 per la politica di coesione per l'anno 2017 (Decisione UE 2016/1941), si sottolinea che - a seguito del negoziato con la Commissione europea e del negoziato a livello nazionale conclusosi con la seduta della Conferenza Unificata del 25 maggio 2017 - si è concordato di indirizzare le risorse assegnate (come già detto pari a 1,645 miliardi di euro), verso misure volte a fronteggiare la crisi migratoria, a sostenere l'occupazione giovanile, a favorire gli investimenti attraverso il sostegno alla Strategia nazionale di specializzazione intelligente e alla Iniziativa PMI. In aggiunta si è inteso rafforzare la strategia di intervento nelle aree colpite dagli eventi sismici che hanno colpito i territori dell'Italia centrale nei mesi di agosto 2016 e gennaio 2017, destinando una quota di risorse agli interventi di prevenzione e contenimento del rischio sismico nonché di ricostruzione del tessuto socio-economico dei territori.

In particolare, la proposta di riparto delle risorse addizionali ha previsto l'assegnazione di 560 milioni di euro per l'Iniziativa Occupazione Giovani, 445 milioni per la Strategia nazionale di Specializzazione Intelligente, 220 milioni per i fenomeni migratori e 220 milioni per l'Iniziativa PMI, a cui si aggiunge il contributo di solidarietà di 200 milioni per le aree interessate dal sisma. La proposta di riparto interessa le regioni meno sviluppate per il 71,37%, le regioni in transizione per il 4,60% e le regioni più sviluppate per il 24,03% (cfr. Intesa sancita in Conferenza Unificata del 25 maggio 2017).

Le risorse addizionali integrano programmi già esistenti, mediante riprogrammazione degli stessi, con un incremento quantitativo delle risorse finanziarie e una rimodulazione dei relativi risultati attesi e cronoprogrammi. L'intervento di riprogrammazione è stato rivolto prevalentemente a programmi nazionali, in modo da concentrare l'azione di riprogrammazione su pochi programmi, ad eccezione delle azioni per la prevenzione del rischio sismico, per le quali si è intervenuto sui programmi regionali (Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria). I Programmi nazionali interessati dalla riprogrammazione sono il PON Iniziativa Occupazione Giovani e il PON Sistemi di Politiche attive per l'Occupazione che insistono su tutto il territorio nazionale. Per gli interventi in campo migratorio interviene il PON Legalità, con azioni essenzialmente dirette alle Regioni del Mezzogiorno. Oltre agli interventi di natura infrastrutturale per il miglioramento del sistema di prima e seconda accoglienza, la questione migranti sarà, inoltre, affrontata con misure di inclusione sociale, coinvolgendo nella riprogrammazione anche il PON Inclusione. Il PON Imprese e Competitività, il cui ambito di intervento è esteso al Centro-Nord, è riprogrammato al fine di sostenere le filiere produttive nei settori della SNSI e di incrementare l'integrazione fra finanziamenti pubblici e privati e fra sovvenzioni e strumenti finanziari.

ultimo aggiornamento: 22 marzo 2018

Ai fini della politica di coesione, oltre alle risorse comunitarie vanno considerate, per il principio della addizionalità, le risorse provenienti dal cofinanziamento nazionale, posto a carico del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE), che la legge di stabilità per il 2014 ha stanziato nell'importo di oltre 24 miliardi di euro

La quota di cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi è stata anch'essa fissata dalla legge di stabilità per il 2014 (art. 1, commi 240 e 241, legge n. 147/2013): per i Programmi operativi gestiti dalle Amministrazioni centrali dello Stato (PON), la quota di cofinanziamento è posta interamente a carico del Fondo di rotazione nella misura del 100%; per i Programmi a titolarità delle regioni (POR) la quota di cofinanziamento nazionale è invece fissata nella misura massima del 70% degli importi previsti nei piani finanziari dei singoli Programmi. La restante quota del 30% è a carico dei bilanci delle regioni e delle province autonome, nonché degli eventuali altri organismi pubblici partecipanti ai programmi (cofinanziamento di fonte regionale).

L'entità del cofinanziamento nazionale a favore di ciascun Programma Operativo, da porre a carico del Fondo di rotazione, è stabilito in sede di definizione dei Programmi operativi medesimi.

 

All'attuazione delle politiche di coesione concorrono anche gli interventi della cosiddetta "Programmazione complementare".

Alla luce delle precedenti esperienze relative ai ritardi nell'utilizzo delle risorse comunitarie e al rischio di non poterne beneficiare per effetto del c.d. disimpegno automatico a cui sono assoggettate, la legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013, art. 1, co. 242) ha previsto che le risorse di cofinanziamento concorrono altresì al finanziamento di interventi c.d. complementari rispetto ai programmi cofinanziati dai fondi strutturali, inseriti nell'ambito della programmazione strategica definita con l'Accordo di partenariato. Si tratta di quei programmi finanziati con le disponibilità del Fondo di rotazione resesi disponibili a seguito dell'adozione di Programmi operativi con un tasso di cofinanziamento nazionale inferiore rispetto a quanto programmato ai sensi del Reg. UE n. 1303/2013 (50% per i POR e 45% per i PON), che vengono pertanto trasferite al di fuori dei programmi operativi stessi, a favore di interventi definiti, appunto, complementari rispetto alla programmazione dei fondi strutturali 2014-2020.

Il CIPE, con la delibera 28 gennaio 2015, n. 10 ha definito i criteri di cofinanziamento nazionale dei programmi europei per il periodo 2014-2020 nonché la programmazione degli "interventi complementari". In Allegato, la delibera n. 10/2015 espone l'ammontare complessivo, pari a 24 miliardi, di cofinanziamento nazionale per il ciclo di programmazione 2014-2020, cui si aggiungono ulteriori 4,4 miliardi di cofinanziamento regionale (a valere sui bilanci delle regioni).

Ai POR sono destinate circa 10,3 miliardi di cofinanziamento statale, cui si aggiungono i 4,4 miliardi di quota regionale, mentre ai PON sono destinati 5,4 miliardi. Oltre 7,4 miliardi sono riservati agli interventi complementari.

Si segnala, infine, che per assicurare il cofinanziamento nazionale delle risorse addizionali europee riconosciute all'Italia dalla Commissione europea in esito all'adeguamento tecnico del Quadro finanziario pluriennale connesso all'evoluzione del reddito nazionale lordo – circa +1,6 miliardi assegnate con la Decisione UE 2016/1941 di cui si è già detto ampiamente sopra - il CIPE, nella seduta del 10 luglio 2017 ha assegnato un importo fino a 800 milioni.

Tali risorse non sono poste a carico posto del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie (c.d. Fondo IGRUE), bensì a carico del Fondo Sviluppo e Coesione della programmazione 2014-2020 (delibera CIPE 10 luglio 2017, n. 50).

La delibera ha finalizzato tali risorse alle seguenti priorità strategiche: Iniziativa occupazione giovani; Strategia nazionale di specializzazione intelligente; migrazione e marginalità sociale; SME Initiative (Iniziativa Piccole e Medie imprese); prevenzione dei rischi sismici e ricostruzione nei territori colpiti dal terremoto nel 2016.

Nella recente Relazione sugli interventi nelle Aree Sottoutilizzate, allegata al DEF 2019 ( DOC. LVII, n. 2), si illustra che, nel corso del 2018, le Amministrazioni responsabili di alcuni Programmi Operativi - PON 2014-2020 "Governance e capacità istituzionale", "Città metropolitane", "Ricerca e innovazione", "Scuola e inclusione sociale", nonché le Amministrazioni regionali responsabili dei POR FESR 2014-2020 del "Molise", della "Basilicata" e della "Sicilia" - hanno concordato con il Dipartimento politiche di coesione e con la Commissione europea di ridurre il tasso di cofinanziamento nazionale del proprio Programma operativo, ai sensi dell'articolo 120 del Regolamento n. 1303/2013, rispetto a quello definito in sede di prima adozione del Programma, destinando le risorse così liberate ai Programmi complementari (circa 769 milioni di euro).

I programmi complementari

In merito ai 7,4 miliardi destinati alla programmazione complementare, si segnala che l'art. 1, comma 804, della legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015) ha consentito l'utilizzo di tali importi per il completamento dei progetti inseriti nella programmazione dei fondi strutturali europei 2007-2013 non conclusi alla data del 31 dicembre 2015. In attuazione di tale disposizione, il CIPE, con delibera n. 12/2016, ha approvato l'utilizzo di 845,98 milioni a valere sulle risorse del cofinanziamento nazionale destinate ai programmi complementari 2014-2020, per assicurare il completamento dei progetti inseriti nella programmazione dei fondi strutturali europei 2007-2013 non conclusi al 31.12.2015.

Con successiva delibera n.27/2016, sulla base della ricognizione del fabbisogno necessario al finanziamento degli interventi della programmazione 2007-2013 ancora da completare alla data del 31 dicembre 2015, il CIPE ha assegnato 204,3 milioni di euro a valere sulle risorse dei programmi complementari, in favore del Ministero dell'Interno e della Regione Calabria.

La programmazione dei 7,4 miliardi si articola in 10 Programmi Operativi Complementari, di cui 7 nazionali a titolarità delle Amministrazioni centrali e 3 regionali, e in assegnazioni ad Amministrazioni regionali e nazionali destinate a consentire il completamento di interventi relativi alla programmazione 2007-2013.

In particolare, nel 2015 sono stati approvati:
  • il Programma complementare della Regione Siciliana, per l'importo di 780,219 milioni (delibera n. 94/2015). Con successiva delibera n. 52/2017 è stata completata la programmazione delle risorse "Programma operativo complementare della Regione Siciliana 2014-2020", approvando la versione definitiva del Programma, la cui dotazione ammonta ora a 1.882,3 milioni di euro;
  • il "Programma complementare di azione e coesione per la governance dei sistemi di gestione e controllo 2014-2020", assegnando ad esso un importo complessivo di 142,2 milioni (delibera n. 114/2015).
Nel corso del 2016, sono stati approvati dal CIPE i seguenti Programmi complementari:
  • il Programma complementare "Imprese e competitività", per un importo di 696,25 milioni di euro (delibera n. 10/2016). Il Programma interviene esclusivamente nelle cinque Regioni meno sviluppate del Mezzogiorno (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) e si pone in funzione complementare rispetto al Programma operativo nazionale Imprese e competitività 2014-2020.
  • il Programma Operativo Complementare 2014-2020 (POC), presentato dalla Regione Campania, la cui disponibilità ammonta a 1.732,75 milioni di euro, di cui 1.236,21 milioni di euro per interventi coerenti con la programmazione del POR Campania FESR 2014-2020, e 496,54 milioni di euro sono destinati al completamento dei progetti inseriti nei programmi FESR 2007- 2013 non conclusi alla data del 31 dicembre 2015 (delibera n. 11/2016). La successiva delibera n. 56/2017 ha approvato la riprogrammazione del "Programma operativo complementare della Regione Campania 2014-2020", originariamente adottato con la delibera n. 11/2016, aumentandone il valore complessivo da 1.236,2 milioni di euro a 1.336,2 milioni di euro;
  • il Programma Operativo Complementare al PON "Ricerca e innovazione 2014-2020"- Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, con dotazione pari a 412 milioni di euro (delibera n.44/2016). La delibera n. 55/2017 ha modificato il "Programma operativo complementare Ricerca e Innovazione 2014-2020" del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca riducendone il valore complessivo da 412 milioni di euro a 312 milioni;
  • il Programma Operativo Complementare al PON "Cultura e Sviluppo (FESR) 2014-2020" del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, il cui valore è pari a 133,622 milioni di euro (delibera n.45/2016);
  • il Programma Operativo Complementare al PON "Città Metropolitane 2014-2020" dell'Agenzia per la Coesione territoriale, il cui valore è pari a 206,012 milioni di euro (delibera n.46/2016);
  • il Programma Operativo Complementare al PON "Governance e Capacità istituzionale 2014–2020" dell'Agenzia per la Coesione territoriale, il cui valore è pari a 247,199 milioni di euro (delibera n.47/2016);
  • il Programma operativo complementare al PON "Infrastrutture e reti" 2014-2020 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per un importo pari a 670 milioni di euro (delibera n. 58/2016 ), che derivano dalla riduzione del cofinanziamento nazionale del Programma operativo nazionale Infrastrutture FESR 2014-2020.
Nel 2017, il CIPE ha, altresì, approvato:
  • il Programma operativo complementare di azione e coesione Legalità 2014-2020, la cui dotazione è pari a circa 81 milioni di euro (delibera n. 6/2017);
  • il Programma Complementare al POR della Regione Calabria 2014-2020, la cui dotazione è pari a 720 milioni di euro (delibera n. 7/2017);
  • il Programma operativo complementare "Energia e sviluppo dei territori" 2014-2020, la cui dotazione è pari a 72,5 milioni (delibera n. 54/2017).

Come sopra ricordato, a seguito della richiesta avanzata dall'Italia a ottobre 2018, e approvata dalla Commissione, di una riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale per alcuni Programmi Operativi (i Programmi Nazionali Governance e capacità Istituzionale, Città metropolitane, Ricerca e Innovazione, Scuola e Inclusione sociale, e i Programmi Operativi Regionali delle Regioni Basilicata, Sicilia e Molise), le risorse liberate sono state destinate ai Programmi complementari (circa 769 milioni di euro).

Con le risorse incrementali del Fondo di rotazione - derivanti dalla variazione del tasso di cofinanziamento nazionale di alcuni Programmi Operativi - il CIPE, nella seduta del 28 novembre 2018, previo parere favorevole espresso dalla Conferenza Stato-Regioni, ha adottato il Programma complementare della Regione Basilicata 2014-2020, con una dotazione pari a 192,7 milioni di euro (delibera n. 71/2018, non ancora pubblicata).

ultimo aggiornamento: 17 ottobre 2018

Nell'ambito della programmazione delle politiche di coesione nazionali, un ruolo determinante è svolto dal Fondo Sviluppo e Coesione (FSC) - disciplinato dal D.Lgs. n. 88 del 2011 che ha così ridenominato il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) – nel quale sono iscritte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese, nonché a incentivi e investimenti pubblici.

Per il periodo di programmazione 2014-2020, le risorse aggiuntive sono state stanziate dalla legge di stabilità per il 2014 (art. 1, commi 6-10, legge n. 147/2013) nella misura complessiva di 54,8 miliardi di euro (riservati nella proporzione del 60% alle Amministrazioni centrali e del 40% alle Amministrazioni regionali). La legge medesima ha previsto l'iscrizione in bilancio dell'80% di tale ammontare ( 43,8 miliardi), subordinando l'iscrizione della restante quota ( 10,9 miliardi di euro) ad una verifica di metà periodo sull'effettivo utile impiego delle prime risorse assegnate. Tale restante quota è stata iscritta in bilancio a partire dall'anno 2020 e successivi con la legge di bilancio per il 2017 ( legge n. 232/2016).
Rispetto all'importo complessivamente autorizzato, nel corso degli anni 2014-2016 sono intervenute alcune disposizioni che hanno utilizzato le risorse del FSC 2014-2020 a copertura degli oneri da esse stesse recati, per oltre 5 miliardi di euro. Tuttavia, il Fondo è stato poi successivamente rifinanziato dalla legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017), per un importo pari a 5 miliardi per il 2021-2025, portando dunque la dotazione complessiva del Fondo 2014-2020 a 59,8 miliardi di euro.
Tali risorse risultano pressoché interamente programmate dal CIPE, come risulta dal quadro finanziario e programmatorio complessivo del Fondo esposto dal CIPE nella recente delibera del 28 febbraio 2018, n. 26, a seguito dei suddetti successivi rifinanziamenti del Fondo e degli utilizzi intervenuti nel tempo.
Da ultimo, la legge di bilancio per il 2019-2021 (legge n. 145/2018) ha disposto un ulteriore rifinanziamento di 4 miliardi del Fondo sviluppo e coesione 2014-2021, nella misura di 800 milioni per ciascuna annualità dal 2019 al 2023, ancora da programmare.
Per una analisi dettagliata sulla programmazione delle risorse del FSC 2014-2020, si rinvia al Tema " La programmazione delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione per il ciclo di programmazione 2014-2020".

Le risorse, si ricorda, sono destinate a sostenere esclusivamente interventi per lo sviluppo, anche di natura ambientale, secondo la chiave di riparto dell'80 per cento nelle regioni del Mezzogiorno e del 20 per cento nelle aree del Centro-Nord.

Con riferimento specifico all'utilizzo delle risorse del Fondo sviluppo e coesione, si segnala che l'Accordo di partenariato, pur mantenendo una logica complessivamente unitaria nell'impostare le politiche territoriali, nazionali e comunitarie, si fonda su un impianto programmatorio che privilegia l'utilizzo delle risorse nazionali del Fondo sviluppo e coesione (FSC) per quei fabbisogni che implicano un impegno finanziario su grandi infrastrutture complesse e interventi ambientali di larga portata il cui percorso temporale può anche superare il ciclo di programmazione, concentrando invece i Fondi strutturali (che incorporano regole volte ad accelerarne l'utilizzo) sul rafforzamento e sviluppo del sistema delle imprese, e sull'attenzione alle persone: lavoro, capitale umano e inclusione sociale.

Sui temi delle grandi infrastrutture e degli interventi ambientali di vasta portata, la cui complessità e tempistica di progettazione potrebbe configgere con l'orizzonte temporale dei cicli di programmazione comunitaria, l'Accordo tende quindi ad agire prevalentemente con le fonti aggiuntive a finanziamento nazionale.

Si ricorda, infine, che per la programmazione delle risorse per il ciclo di programmazione 2014-2020, la legge di stabilità per il 2015 (art. 1, commi 703-706, legge n. 190/2014) ha introdotto disposizioni che hanno innovato i principali elementi di governance e di procedura, riservando alla Presidenza del Consiglio (c.d. "Autorità politica per la coesione") il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo, da realizzare in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale.

In particolare, si prevede l'impiego delle risorse del FSC 2014-2020 per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali in linea con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei; l'incarico di definire specifici piani operativi per ciascuna area tematica nazionale è assegnato ad una nuova Cabina di regia, istituita con D.P.C.M. 25 febbraio 2016, composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali.

L'individuazione delle "aree tematiche nazionali" e la conseguente ripartizione delle risorse della dotazione finanziaria del FSC tra le suddette aree è avvenuta il 10 agosto 2016 con le delibere del CIPE n. 25 (Individuazione aree tematiche nazionali e obiettivi strategici: ripartizione di 15,2 miliardi tra i Piani operativi relativi alle aree tematiche) e n. 26 (Piano per il Mezzogiorno: assegnazione di 13,4 miliardi).

Fino a tale data, si è proceduto, come previsto dal comma 703, lettera d), della legge di stabilità 2015,attraverso l'approvazione da parte del CIPE, su proposta dall'Autorità politica per la coesione, di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori, ovvero, come previsto dalla lettera e) del medesimo comma 730, mediante assegnazione definitiva da parte del CIPE, sempre su proposta dell'Autorità politica per la coesione, dei fondi destinati agli interventi già approvati con delibera del CIPE in via programmatica.

A seguito dei successivi rifinanziamenti del Fondo disposti dalle leggi di bilancio per il 2017 e per il 2018, con la delibera 28 febbraio 2018, n. 26, il CIPE ha provveduto all'aggiornamento del riparto finanziario tra le aree tematiche della dotazione complessiva del Fondo, in linea con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei.

Si rinvia per un approfondimento al tema "La programmazione delle risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione per il ciclo di programmazione 2014-2020".

ultimo aggiornamento: 17 ottobre 2018

In merito all'attuazione finanziaria, nel recente Bollettino statistico del Ministero dell'economia e delle finanze, recante il Monitoraggio politiche di coesione – Programmazione 2014-2020 – Situazione al 31 ottobre 2018, sono riportati i prospetti riassuntivi forniti dalla Ragioneria Generale dello Stato (RGS - IGRUE) sullo stato di utilizzo dei fondi strutturali riferiti alla Programmazione 2014-2020 al 31 ottobre 2018, con riferimento agli impegni e i pagamenti rispetto alle risorse disponibili.

Le tabelle considerano il complesso delle risorse finanziarie (comunitarie e nazionali di cofinanziamento) derivanti dai Fondi Strutturali 2014-2020 (FESR e FSE), pari a 55,2 miliardi di euro.

La gran parte delle risorse è destinata all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione" (51,4 miliardi), che interessa le seguenti tre categorie di regioni:

  • regioni meno sviluppate: (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 33,8 miliardi;
  • regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna): 2,8 miliardi;
  • regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 14,8 miliardi;

Una quota pari a 2,8 miliardi è assegnata al PON Iniziative Occupazione Giovani (IOG) e circa 0,9 miliardi sono destinati alla Cooperazione territoriale.

Tabella 1
Stato attuazione per fondo strutturale
al 30 ottobre 2018
In milioni di euro
Fondo
Risorse programmate
(A)
Impegni
(B)
Pagamenti
(C)
% Avanzamento
(B/A)
% Avanzamento
(C/A)
FESR*
35.209,09  
10.329,99  
3.684,51  
29,34%
10,46%
FSE
19.997,86  
7.338,25  
3.282,23  
36,70%
16,41%
Totale
55.206,95  
17.668,24  
6.966,73  
32,00%
12,62%
* Comprensivo delle quote relative ai PO CTE

La Tabella 1 mette in evidenza che, alla data del 30 ottobre 2018, lo stato di attuazione dei Fondi strutturali si attesta, per ciò che attiene agli impegni complessivamente assunti, ad un valore pari a oltre il 32% del contributo totale. Il livello dei pagamenti complessivi, rendicontati al 31 ottobre 2018, ha raggiunto circa 7 miliardi complessivi, corrispondenti al 12,6% delle risorse programmate.

Il FSE mostra uno stato di avanzamento superiore rispetto ai programmi del FESR.

La tabella che segue riepiloga lo stato di attuazione dei Programmi attuativi dei fondi strutturali 2014-2020, distintamente per i Programmi Operativi Regionali (POR) e nazionali (PON), con riferimento agli impegni e i pagamenti rispetto alle risorse disponibili, per categoria di regione, nonché l'avanzamento del PON IOG (giovani) e dei Programmi CTE (Cooperazione Territoriale).

Tabella 2
Stato attuazione per Programmi Operativi (POR e PON)
al 31 ottobre 2018
In milioni di euro
Categoria di Regione
Tipologia Programma
Risorse programmate
(A)
Impegni
(B)
Pagamenti
(C)
% Avanzamento
(B/A)
% Avanzamento
(C/A)
In transizione
PON
883,47  
348,76  
94,68  
39,48%
10,72%
POR
1.943,40  
602,28  
238,38  
30,99%
12,27%
Meno sviluppate
PON
12.854,54  
5.541,24  
1.397,58  
43,11%
10,87%
POR
20.944,30  
3.704,15  
1.610,07  
17,69%
7,69%
Più sviluppate
PON
1.607,50  
819,80  
230,49  
51,00%
14,34%
POR
13.197,89  
5.294,56  
2.379,29  
40,12%
18,03%
Totale PON IOG
2.785,35  
1.357,24  
1.016,03  
48,73%
36,48%
Totale PO CTE
990,50  
0,21  
0,20  
0,02%
0,02%
Totale Generale
55.206,95  
17.668,24  
6.966,73  
32,00%
12,62%

Il rischio di disimpegno automatico 2018

Nell'ambito della Programmazione 2014-2020, le Amministrazioni titolari di Programmi operativi sono tenute al rispetto di specifici target di spesa il cui mancato raggiungimento comporta la perdita di risorse finanziarie pari alla differenza rispetto al target da raggiungere (disimpegno automatico).

Tali target seguono la cosiddetta regola comunitaria N+3 (stabilita dall'articolo 136 del Regolamento UE 1303/2013) secondo la quale le Amministrazioni titolari di Programmi operativi devono presentare alla Commissione europea domande di pagamento, ossia richieste di rimborso, relative a spese sostenute e controllate entro il 31 dicembre del terzo anno successivo all'impegno di bilancio riferito ai Programmi medesimi.

Al 31 dicembre 2018 dei 51 Programmi Operativi cofinanziati dai fondi UE, 48 programmi Operativi hanno raggiunto l'obiettivo fissato per l'N+3 2018, di cui 10 PON e 38 POR, scongiurando di fatto il rischio di perdita delle relative risorse dal disimpegno automatico.

Solo i seguenti 3 Programmi non hanno raggiunto gli obiettivi di spesa, per complessivi 61,25 milioni di euro come di seguito indicato:

  • PON Inclusione (24,69 milioni di euro);
  • PON Ricerca e Innovazione (35,09 milioni di euro);
  • POR Valle D'Aosta FSE (1,47 milioni di euro).

Il PON Inclusione e il PON Ricerca e Innovazione hanno presentato richiesta di eccezione al disimpegno automatico alla Commissione europea. A conclusione delle verifiche, la Commissione europea quantificherà con propria decisione le effettive perdite di risorse comunitarie che saranno calcolate tenendo conto della categoria di regione e del relativo fondo.

Complessivamente - come riportato nel Comunicato dell'Agenzia per la coesione del 2 gennaio 2019 - la spesa sostenuta e certificata alla Commissione europea al 31 dicembre 2018 è pari a 9,7 miliardi di euro, con un livello del tiraggio delle risorse comunitarie a valere sul bilancio UE intorno a 6,2 miliardi di euro, pari al 118% del target (fissato a 5,2 miliardi), con un risultato che supera ampiamente le soglie di spesa previste al 31 dicembre.

 

Si ricorda, infine, che per alcuni Programmi Operativi (i Programmi Nazionali Governance e capacità Istituzionale, Città metropolitane, Ricerca e Innovazione, Scuola e Inclusione sociale, e i Programmi operativi regionali delle Regioni Basilicata, Sicilia e Molise) è stata richiesta nel mese di ottobre, e successivamente approvata dalla Commissione, la variazione del tasso di cofinanziamento nazionale. Ciò ha comportato – si legge nel Comunicato dell'Agenzia per la coesione del 2 gennaio 2019 - una riduzione delle risorse dei Programmi Operativi da 54,2 a 53,1 miliardi di euro.

Con la delibera CIPE n. 51/2018 recante la "Presa d'atto delle procedure di riprogrammazione e modifica del punto 1.1 della delibera n. 10 del 2015", le amministrazioni titolari di Programmi operativi europei sono autorizzate a ridurre il tasso di cofinanziamento nazionale fino a un minimo del 20 per cento nelle regioni meno sviluppate e a dare avvio, in ragione di tale esigenza, a procedure di modifica dei Programmi operativi. Le risorse rese disponibili in esito all'adozione di un tasso di cofinanziamento nazionale inferiore a quello previsto dalla citata delibera n. 10 del 2015 sono destinate in favore della programmazione complementare ed impiegate negli stessi territori e per le finalità proprie della politica di coesione dell'Unione europea. Con successiva delibera Cipe si provvederà all'aggiornamento finale delle dotazioni finanziarie dei Programmi operativi europei e di quelli ad essi complementari, dando conto delle modifiche del quadro finanziario allegato alla delibera n. 10 del 2015.

 

Nel Focus  che segue vengono riportate le tabelle - estrapolate dal Bollettino dell'IGRUE - che riepilogano lo stato di pagamento alla data del 31 ottobre 2018 dei singoli Programmi attuativi dei Fondi strutturali 2014-2020, distintamente per i Programmi Operativi Regionali (POR) e nazionali (PON), finanziati con i due fondi strutturali (FESR e FSE). Per i POR, le tabelle sono presentate con riferimento alle diverse categorie di regioni meno sviluppate, più sviluppate e in transizione.

ultimo aggiornamento: 19 marzo 2019
 
focus
 
temi di Politiche di coesione