Gli obblighi di informazione da parte del Governo
In base alla legge n. 234 del 2012, fanno capo al Governo i seguenti
obblighi di trasmissione e di informazione nei confronti delle Camere, che hanno ad oggetto:
-
i
progetti di atti normativi e di indirizzo delle istituzioni europee, da trasmettere alle Camere
contestualmente alla loro ricezione, accompagnati, nei casi di particolare rilevanza, da una nota illustrativa della valutazione del Governo e dall'indicazione della data presunta per la loro discussione o adozione, con segnalazione degli eventuali profili di urgenza ovvero, in caso di più atti, del grado di priorità indicato per la loro trattazione (art. 6, comma 1); entro venti giorni dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo, l'amministrazione con competenza prevalente deve elaborare una relazione che, oltre a operare una valutazione complessiva del progetto e delle sue prospettive negoziali, dia conto della sua conformità ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità, del rispetto del principio di attribuzione nonché del suo impatto sull'ordinamento nazionale (art. 6, comma 4);
-
i
documenti di consultazione della Commissione europea (quali libri verdi, libri bianchi e comunicazioni) e, qualora partecipi a una procedura di consultazione, i commenti inviati alle istituzioni europee dal Governo stesso (art. 6, comma 2);
-
le
relazioni e note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente presso l'UE con riferimento a riunioni, anche informali, del Consiglio UE e dei suoi organismi preparatori, ai triloghi tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, ad atti, progetti di atti o ad altre iniziative o questioni relative all'UE, a procedure di precontenzioso e contenzioso avviate nei confronti dell'Italia (art. 4, comma 3);
-
ogni tre mesi, una
relazione sull'andamento dei flussi finanziari tra l'Italia e l'Unione europea (art. 16).
La legge n. 234 del 2012 prevede, inoltre, che il Governo informi i competenti organi parlamentari:
-
in via
preventiva, sulla
posizione che intende assumere in occasione delle riunioni del
Consiglio europeo e delle riunioni del
Consiglio dei ministri dell'UE (art. 4, comma 1);
La legge europea 2019-2020 (legge 23 dicembre 2021, n. 238) ha modificato l'art. 4, comma 1 della legge n. 234, del 2012, prevedendo che l'
informativa dei competenti organi Parlamentari
prima delle riunioni del Consiglio dell'Unione europea
avvenga regolarmente
e non su richiesta (come previsto in precedenza); il medesimo
obbligo informativo
è stato esteso anche alle
riunioni dell'Eurogruppo e alle riunioni informali nelle loro diverse formazioni. È stato, inoltre, previsto che le
competenti Commissioni parlamentari, secondo le disposizioni dei Regolamenti delle Camere,
prima di ogni riunione del Consiglio dell'Unione europea, possono adottare atti di indirizzo volti a delineare i
princìpi e le linee dell'azione del Governo nell'attività preparatoria di adozione degli atti dell'Unione europea.
-
sugli
esiti delle riunioni del Consiglio europeo e del Consiglio dei ministri dell'UE, entro 15 giorni dal loro svolgimento (art. 4, comma 1);
-
su
iniziative o questioni relative alla politica estera e di difesa comune, presentate al Consiglio dei ministri dell'UE, dando specifico rilievo a quelle in materia di difesa (art. 4, comma 2).
A partire dalla XVII legislatura si è consolidata la prassi per cui il Governo, nella persona del Presidente del Consiglio, prima delle riunioni del Consiglio europeo comunica alle Camere la posizione che intende assumere in occasione del Consiglio stesso. Alle comunicazioni fa seguito un dibattito, al termine del quale vengono in genere approvati atti di indirizzo al Governo. Tale prassi è stata completata, a partire dalla XVIII legislatura, da quella delle comunicazioni del Governo sugli esiti delle riunioni del Consiglio europeo. Sempre a partire dalla XVIII legislatura è stata, inoltre, attuata la previsione relativa allo svolgimento di comunicazioni del Governo in via preventiva sui Consigli dell'UE di settore, su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti.
Le relazioni annuali
La legge n. 234 del 2012 prevede che il Governo presenti al Parlamento:
-
entro il 31 dicembre di ogni anno, una
relazione che indichi gli
orientamenti e le priorità che intende assumere per l'anno successivo, quelli che ha assunto o intende assumere in merito a specifici progetti di atti normativi dell'Unione europea, a documenti di consultazione ovvero ad atti preordinati alla loro formazione, nonché le sue strategie di comunicazione e di formazione in merito all'attività dell'UE e alla partecipazione italiana all'UE (art. 13, comma 1); tale relazione, alla Camera, viene esaminata congiuntamente al programma legislativo della Commissione europea e al programma del Consiglio dell'UE;
-
entro il 28 febbraio di ogni anno, una
relazione,
a consuntivo, sulle attività svolte nell'anno precedente sui sopracitati profili, compreso il seguito dato agli indirizzi definiti dalla Camere (art. 13, comma 2); tale relazione, alla Camera, viene esaminata congiuntamente al disegno di legge di delegazione europea.
Alla Camera le relazioni vengono esaminate da tutte le Commissioni (per i profili di rispettiva competenza), che approvano un parere, e dalla XIV Commissione politiche dell'UE, che presenta una relazione all'Assemblea. La discussione in Aula si conclude, di norma, con l'approvazione di atti di indirizzo al Governo.
Il Semestre europeo
La legge n. 196 del 2009 e successive modificazioni, in materia di contabilità pubblica, prevede che il Governo assicuri, nell'ambito della procedura del Semestre europeo per il coordinamento
ex ante delle politiche economiche, la
tempestiva informazione e
consultazione delle Camere sulla predisposizione dei
programmi nazionali di riforma e dei
programmi di stabilità. Essi costituiscono parte integrante del
Documento di economia e finanza, che il Governo è tenuto a presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno.
La trasmissione diretta di documenti da parte delle istituzioni europee
Il Trattato di Lisbona stabilisce che debbano essere oggetto di
trasmissione diretta ai Parlamenti nazionali:
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i documenti di consultazione della Commissione europea;
-
tutti i progetti legislativi, nonché le loro modifiche nel corso del procedimento;
-
il programma legislativo annuale, la strategia politica annuale e gli altri strumenti di programmazione della Commissione europea;
-
la relazione annuale della Commissione europea sull'applicazione dei principi fondamentali in tema di delimitazione delle competenze;
-
la relazione annuale della Corte dei conti;
-
gli ordini del giorno e i risultati dei lavori del Consiglio;
-
le risoluzioni del Parlamento europeo.
Il controllo di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell'UE
Il Trattato di Lisbona prevede che i Parlamenti nazionali possano inviare alle istituzioni europee pareri motivati in merito alla conformità al principio di sussidiarietà di ciascun progetto di atto legislativo relativo a materie di
competenza concorrente dell'UE. In particolare, in base al protocollo sui princìpi di sussidiarietà e proporzionalità:
-
ciascun Parlamento nazionale (o singola Camera) può sollevare obiezioni sulla conformità di un progetto legislativo dell'UE al principio di sussidiarietà mediante un
parere motivato, da adottare entro un termine di
otto settimane dalla data di trasmissione del progetto;
-
qualora i
pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà
rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali (un quarto, nel caso di proposte relative allo spazio di libertà sicurezza e giustizia), il progetto deve essere riesaminato e può essere – con una decisione motivata – mantenuto, modificato o ritirato (cosiddetto "
cartellino giallo"). A tal fine ciascun Parlamento nazionale dispone di due voti (nei sistemi bicamerali, ciascuna Camera dispone di un voto);
-
qualora i pareri motivati dei Parlamenti nazionali rappresentino, invece, almeno la
maggioranza semplice dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, e nel caso in cui la Commissione intenda mantenere la proposta, spetta al Parlamento europeo e al Consiglio dell'UE decidere (a maggioranza del 55 % dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di PE) se la medesima sia o meno compatibile con il principio di sussidiarietà e, quindi, eventualmente di ritirarla (cosiddetto "
cartellino arancione").
Ciascun
Parlamento nazionale (o singola Camera) può, inoltre, promuovere (
ex post) la presentazione, da parte del rispettivo Governo, di un
ricorso alla Corte di giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.
La Giunta per il regolamento della Camera ha attribuito alla
competenza della
XIV Commissione politiche dell'Unione europea la verifica della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell'UE.
Il parere motivato, contenente la valutazione dei profili di sussidiarietà, che venga eventualmente adottato della XIV Commissione può essere sottoposto all'Assemblea su richiesta del Governo, di un quinto dei componenti della medesima Commissione o di un decimo dei componenti dell'Assemblea.
Occorre rilevare che, per quanto riguarda la Camera dei deputati, l'esame delle proposte legislative della Commissione europea si è focalizzato prevalentemente sui profili di merito, nell'ambito del dialogo politico, piuttosto che su quelli relativi al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà.
L'esame degli atti dell'UE
Alla Camera, gli atti e i progetti di atti normativi dell'Unione europea e i relativi atti preparatori – trasmessi dal Governo o dalle istituzioni dell'UE – vengono assegnati, per l'esame, alla Commissione competente per materia e, per il parere, alla XIV Commissione politiche dell'UE.
Nell'ambito dell'esame di progetti di atti dell'UE, per i quali sono
applicabili le
disposizioni regolamentari sull'istruttoria legislativa, le Commissioni parlamentari possono procedere ad
audizioni e indagini conoscitive.
Le Commissioni, in esito all'esame, possono adottare un
documento conclusivo, che è trasmesso al Governo nonché al Parlamento europeo, al Consiglio dell'UE e alla Commissione europea nell'ambito del c.d.
dialogo politico.
Il dialogo politico con la Commissione europea
Nell'ottica di realizzare un effettivo e sempre più efficace coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel processo di integrazione europea, dal settembre 2006 – e, dunque, anteriormente alla firma del Trattato di Lisbona – la Commissione europea ha avviato il
c.d. dialogo politico, trasmettendo in modo sistematico, direttamente ai Parlamenti nazionali, le proprie proposte legislative e i documenti di consultazione, invitandoli a esprimere osservazioni e pareri. Tale procedura, non disciplinata dai Trattati, è stata introdotta dalla Commissione europea allo scopo di accrescere la partecipazione dei Parlamenti nazionali agli affari europei e di rafforzare la dimensione parlamentare e democratica dell'Unione.
Nel parere adottato il 6 ottobre 2009, la
Giunta per il Regolamento della Camera ha previsto che, ai fini del dialogo politico, i Presidenti delle Commissioni competenti possano chiedere alla Presidenza della Camera di trasmettere alla Commissione europea, al Parlamento europeo e al Consiglio i
documenti conclusivi e gli
atti di indirizzo adottati nei confronti del Governo.
La Commissione europea risponde alle osservazioni dei Parlamenti nazionali in media entro 2 mesi. Sia i pareri dei Parlamenti nazionali che le risposte della Commissione europea vengono pubblicati
online in una apposita
sezione del sito della Commissione europea.
La Commissione europea ha assunto l'impegno a velocizzare i tempi di risposta agli eventuali rilievi e osservazioni espressi dei Parlamenti nazionali e a migliorare la qualità delle risposte, investendo direttamente la responsabilità del Commissario europeo competente per materia con particolare riguardo ai profili più specificamente politici.
I rapporti tra i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo nell'ambito del dialogo politico e del controllo di sussidiarietà
Il
Parlamento europeo, a
partire dal 26 aprile 2017, ha
modificato la sua prassi rendendo tutti i documenti dei Parlamenti nazionali (e, dunque, non solo i pareri motivati, ma anche i contributi resi nell'ambito del dialogo politico con la Commissione)
disponibili nei documenti di seduta delle proprie Commissioni parlamentari, recependo così la richiesta che era stata formulata dalla Presidenza della Camera dei deputati.
Si ricorda, infatti, che in precedenza, presso il
Parlamento europeo, solo i pareri motivati adottati dai Parlamenti nazionali nell'ambito del controllo di
sussidiarietà erano trasmessi ai deputati delle Commissioni competenti ed esplicitamente richiamati nel dispositivo delle risoluzioni legislative adottate dal PE. Tutti gli
altri pareri e contributi dei Parlamenti nazionali adottati nel più ampio contesto del
dialogo politico con la Commissione europea erano, invece,
trasmessi unicamente ai
relatori e ai
Presidenti delle Commissioni competenti (non costituendo, quindi, elementi necessari dell'istruttoria legislativa condotta dalla Commissione competente, se non su eventuale iniziativa del relatore o del Presidente di commissione).
In tal modo, però, si evidenziava una
asimmetria rispetto all'esperienza del
dialogo politico con la
Commissione europea; infatti, mentre quest'ultima risponde ai rilievi e ai pareri formulati dai Parlamenti nazionali anche al di fuori del controllo del principio di sussidiarietà, il Parlamento europeo, nel rapporto con i Parlamenti nazionali, si limitava a dare rilievo ai soli pareri motivati adottati nell'ambito di tale procedimento.
La riserva di esame parlamentare
L'art. 10 della legge n. 234 del 2012 prevede l'istituto della riserva di esame parlamentare, attivabile, su iniziativa di una delle Camere o del Governo, con riguardo a ogni progetto o atto dell'UE che il Governo sia tenuto a trasmettere al Parlamento.
Ove le Camere ne facciano richiesta, il Governo deve apporre in sede di Consiglio la riserva d'esame parlamentare, il che comporta che esso possa procedere alle attività di propria competenza per la formazione dei relativi atti dell'UE soltanto a conclusione dell'esame stesso. In casi di particolare importanza politica, economica e sociale, il Governo può apporre su un progetto di atto una riserva d'esame parlamentare anche di propria iniziativa, dandone comunicazione alle Camere affinché gli organi competenti si esprimano a proposito.
Tale disposizione non è stata ancora utilizzata.
Il raccordo con le regioni e le province autonome
L'art. 24 della legge n. 234 del 2012 disciplina la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano alle decisioni relative alla formazione degli atti normativi dell'Unione europea, prevedendo, tra l'altro, che, nelle materie di loro competenza, possano trasmettere al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per gli affari europei
osservazioni sui progetti di atti dell'UE. Ai fini della verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, le assemblee e i consigli regionali e delle province autonome possono far pervenire alle Camere le loro osservazioni in tempo utile per l'esame parlamentare (art. 25).
Gli altri strumenti conoscitivi, di indirizzo e di controllo
Oltre alle procedure per l'esame dei progetti di atti richiamate in precedenza, il regolamento della Camera prevede, ai fini del collegamento con le attività delle istituzioni dell'UE, che:
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la Commissione politiche dell'UE e le Commissioni permanenti possono disporre, in relazione a proposte della Commissione europea, in previsione del loro inserimento all'ordine del giorno del Consiglio dell'UE, lo svolgimento di un dibattito con l'intervento del Ministro competente (art. 126-bis);
-
le Commissioni, in rapporto a questioni di loro competenza, possono invitare membri del Parlamento europeo a fornire informazioni sugli aspetti attinenti alle attribuzioni ed all'attività delle istituzioni dell'Unione europea, nonché sollecitare componenti della Commissione europea e delle altre istituzioni dell'UE a fornire informazioni in ordine alle politiche dell'UE (art. 127-ter);
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le sentenze della Corte di giustizia e del Tribunale dell'UE relative all'Italia sono trasmesse dal Governo, oltre che alla Commissione politiche dell'Unione europea, alle Commissioni competenti per materia ai fini del loro esame, che può concludersi con l'adozione di un documento finale che disponga sulla necessità di eventuali iniziative o adempimenti da parte delle autorità nazionali (art. 127-bis).
La
sezione Europa del sito web della Camera dei deputati raccoglie gli estremi delle sentenze della Corte di giustizia e del Tribunale dell'Unione europea trasmesse alle Camere.
L'attuazione degli indirizzi parlamentari
L'art. 7 della legge n. 234 del 2012 sancisce l'obbligo del Governo di assicurare che la
posizione rappresentata dall'Italia in sede di Consiglio (ovvero di altre istituzioni od organi dell'UE) sia
conforme agli
indirizzi delle Camere. Ove il Governo non abbia potuto attenersi agli indirizzi delle Camere, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro competente è tenuto a riferire tempestivamente ai competenti organi parlamentari, fornendo adeguata motivazione.
La previsione di cui al citato articolo è stata rafforzata dalla modifica introdotta dalla legge europea 2019-2020 (legge 23 dicembre 2021, n. 238), che ha sostituito l'espressione "coerente" con la più stringente espressione "conforme".
La medesima legge n. 234 del 2012 dispone, altresì, in capo al Governo l'obbligo di:
-
informare tempestivamente le Camere di ogni iniziativa volta alla conclusione di accordi tra gli Stati membri dell'UE che prevedano l'introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria o che comunque producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica; assicurare che la posizione rappresentata nella negoziazione degli accordi in questione tenga conto degli atti di indirizzo parlamentari (art.5);
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attivare, ove entrambe le Camere adottino un atto di indirizzo in tal senso, il c.d. "freno di emergenza", chiedendo che la questione (relativa a decisioni in ambito PESC, ovvero vertenti in materia di libera circolazione dei lavoratori, di riconoscimento reciproco delle sentenze e di introduzione di ulteriori sfere di criminalità per le quali possono stabilirsi norme minime relative a reati e sanzioni,) venga sottoposta al Consiglio europeo (art. 12).
Il Governo, a partire dal maggio 2016, invia con regolarità alle Camere una nota, a cura del Ministero competente per materia, che dà conto dei seguiti dati agli atti di indirizzo adottati dalle Camere.
La nomina di membri italiani alle istituzioni dell'UE
L'art. 17 della legge n. 234 del 2012 prevede che il Governo informi le Camere della proposta o della designazione dei membri italiani della Commissione europea, della Corte di giustizia dell'Unione europea, della Corte dei conti europea, del Comitato economico e sociale europeo, del Comitato delle regioni, del Consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti e delle agenzie dell'Unione europea.
Le Commissioni parlamentari possono chiedere l'audizione dei membri nominati, dopo che abbiano effettivamente assunto le proprie funzioni.
ultimo aggiornamento: 30 settembre 2022
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