tema 10 maggio 2019
Ufficio Rapporti con l'Unione europea L' Italia e l' Unione europea Codice frontiere Schengen: applicazione e prospettive di riforma
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Lo spazio Schengen costituisce un territorio dove è garantita la libera circolazione delle persone; la realizzazione di tale spazio avviene attraverso  l'abolizione di tutte le frontiere interne e la loro sostituzione con un'unica frontiera esterna, nonché mediante l'applicazione di  regole e procedure comuni in materia di visti, soggiorni brevi, richieste d'asilo e controlli alle frontiere. Contestualmente, associando al principio di libertà quello di sicurezza, l'Unione europea ha previsto il potenziamento della cooperazione e del coordinamento tra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie.

Sono 26 i membri a pieno titolo dello spazio Schengen: 22 Stati membri dell'UE, più Norvegia, Islanda, Svizzera e Liechtenstein (che hanno lo status di paesi associati). L'Irlanda e il Regno Unito non hanno aderito alla convenzione, ma hanno la possibilità di decidere di applicare (opt in) determinate parti dell'acquis di Schengen. La Danimarca, pur facendo parte di Schengen, beneficia della possibilità di decidere di non applicare eventuali nuove misure in materia di giustizia e affari interni, anche per quanto riguarda Schengen, benché sia vincolata da alcune misure nell'ambito della politica comune dei visti.

Bulgaria, Romania e Cipro dovrebbero aderire, ma vi sono ritardi dovuti a vari motivi. La Croazia ha avviato la procedura di adesione allo spazio Schengen il 10 luglio 2015.

Di seguito una mappa relativa allo spazio Schengen (Fonte Commissione europea)

 

ultimo aggiornamento: 10 maggio 2019
L'attuale regime
Il regolamento (UE) n. 2016/399, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), è il pilastro centrale per quanto concerne la gestione delle frontiere dell'UE; il Codice stabilisce, tra l'altro, norme riguardanti l'attraversamento delle frontiere esterne dell'UE e l'assenza di controlli alle frontiere interne.
In particolare, il Codice definisce le regole che governano:
  • le verifiche sulle persone alle frontiere esterne;
  • le condizioni d'ingresso per i cittadini di paesi extra UE o esterni allo spazio Schengen;
  • le condizioni per il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne nello spazio Schengen in caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna.

 

Per quanto riguarda il regime delle frontiere esterne, il Codice prevede che i cittadini dei Paesi extra UE siano sottoposti a controlli in conformità delle condizioni di ingresso nel Paese, comprese la consultazione sistematica delle banche dati pertinenti, quali il Sistema d'Informazione Schengen (SIS), nonché la verifica del sistema di informazione visti (VIS), qualora la persona sia soggetta all'obbligo del visto.
Si ricorda che, con regolamento (UE) n. 2017/2226, a integrazione dei citati sistemi informatici nell'ambito del settore UE degli affari interni, è stato da ultimo istituito un sistema ingressi/uscite (Entry/Exit System – EES) volto a registrare i dati di ingresso, di uscita e di respingimento dei cittadini di paesi terzi che attraversano le frontiere esterne dello spazio Schengen. Si segnala, infine, che l'UE ha recentemente istituito anche l' ETIAS, il sistema europeo di informazione e autorizzazione ai viaggi: esso consiste in un sistema online automatizzato che raccoglie informazioni sui cittadini di paesi terzi esenti dal visto prima del loro arrivo  alle frontiere esterne dello spazio Schengen, al fine di valutare eventuali rischi di migrazione irregolare, sicurezza o salute pubblica associati.
Da ultimo, si segnala che è tuttora in corso di adozione un meccanismo volto alla interoperabiltà dei sistemi di informazione nell'ambito dei settori della gustizia e degli affari interni, che dovrebbe tradursi nella realizzazione di uno sportello unico in grado di interrogare simultaneamente i molteplici sistemi di informazione, potenziato da un unico sistema di confronto biometrico al fine di consentire alle autorità competenti di verificare, tramite le impronte digitali, identità false o multiple  
In caso di un soggiorno previsto nel territorio di un paese Schengen per non più di 90 giorni in un periodo di 180 giorni, i cittadini dei paesi extra UE devono:
  • essere in possesso di un documento di viaggio valido e di un visto, se richiesto;
  • giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e dimostrare di disporre di sufficienti mezzi di sussistenza;
  • non essere segnalati nel SIS ai fini della non ammissione;
  • non essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica comunitari o le relazioni internazionali di qualsiasi paese dell'UE.
Il respingimento di cittadini di paesi extra UE o esterni allo spazio Schengen può essere disposto solo mediante una decisione presa da un'autorità nazionale competente e indicante le ragioni precise della non ammissione (essa può essere oggetto di ricorso).
Con riforma entrata in vigore nell'aprile 2017, al fine di contrastare più efficacemente la minaccia terroristica, e con particolare riguardo al fenomeno dei combattenti stranieri nati nell'UE che vanno e tornano dall'estero, il Codice Schengen è stato modificato nel senso di prevedere lo svolgimento di controlli sistematici rispetto alle banche dati pertinenti su cittadini dell'Unione europea e dello Spazio economico europeo, alle frontiere esterne dello spazio Schengen, oltre ai controlli esistenti già effettuati su cittadini di paesi extra UE.
Tali verifiche riguardano banche dati quali il SIS e la banca dati dell'Interpol sui documenti di viaggio rubati e smarriti.

 

Il Codice prevede uno spazio senza controlli alle frontiere interne: qualsiasi persona di qualsiasi nazionalità può attraversare qualsiasi frontiera interna senza essere sottoposta ai controlli di frontiera. Tuttavia, le autorità di polizia nazionali hanno il diritto di effettuare controlli di polizia anche nelle zone di frontiera, in base a regole e limitazioni specifiche.
I Paesi inclusi nello Spazio Schengen, tra l'altro,  rimuovono  tutti gli ostacoli allo scorrimento del traffico ai valichi di frontiera interna stradali.
I controlli alle frontiere interne possono essere ripristinati in via eccezionale all'interno dello spazio Schengen per un periodo limitato di tempo, laddove:
  • vi sia una grave minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna: i controlli alla frontiera possono essere ripristinati dai paesi Schengen interessati per una durata massima di sei mesi in caso di eventi prevedibili (ad esempio importanti eventi sportivi, convegni, ecc.) e per un massimo di due mesi in caso di eventi che richiedano un'azione immediata;
  • il meccanismo di valutazione Schengen riscontri gravi e persistenti carenze nei controlli alle frontiere esterne, che mettano a rischio il funzionamento complessivo dello spazio Schengen. In tali circostanze, il Consiglio può raccomandare che uno o più Paesi dell'UE ripristinino i controlli di frontiera in tutte le loro frontiere interne o in parti specifiche delle stesse per un massimo di due anni.
    Il meccanismo di valutazione è un sistema istituito dal regolamento (UE) n. 1053/2013 con cui i Paesi dell'UE e la Commissione devono svolgere congiuntamente valutazioni periodiche al fine di verificare la corretta applicazione del codice frontiere Schengen. Nel caso in cui si riscontrino gravi carenze nello svolgimento dei controlli alle frontiere esterne, la Commissione europea può raccomandare a un Paese dell'UE di adottare misure specifiche. In caso di carenze gravi e reiterate, i controlli alle frontiere interne possono essere ripristinati come misura di ultima istanza.

Paesi che hanno ripristinato i controlli di frontiera alle frontiere interne
Successivamente alla crisi dei flussi migratori che si è verificata a partire dalla fine del 2015, alcuni Stati membri hanno ripristinato i controlli di frontiera ai loro confini interni. Tali Stati hanno recentemente comunicato alla Commissione europea la proroga del provvedimento di sospensione del libero attraversamento delle frontiere interne.
Di seguito, l' elenco riportato dalla Commissione europea (aggiornato al 9 maggio 2019) degli Stati membri che hanno comunicato il ripitstino dei controlli, nel contesto di eventi prevedibili, con le motivazioni addotte a tal fine:
  • Austria (fino al 12 novembre 2019) situazione della sicurezza in Europa e continui significativi movimenti secondari (la sospensione riguarda i confini terrestri con l'Ungheria e con la Slovenia);
    L'Austria ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 16 novembre 2015.
  • Norvegia (fino al 12 novembre 2019) situazione della sicurezza in Europa (la sospensione riguarda tutte le frontiere interne con un focus iniziale sui collegamenti marittimi con Danimarca, Germania e Svezia);
    La Norvegia ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 26 novembre 2015.
  • Svezia (fino al 12 novembre 2019) grave minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna (la sospensione può riguardare tutti i confini interni, i quali devono ancora essere determinati);
    La Svezia ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 12 novembre 2015.
  • Danimarca (fino al 12 novembre 2019) grave minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna (la sospensione riguarda sia il confine interno terrestre con la Germania, sia i porti con collegamento con tale Stato membro; la misura può estendersi a tutte le frontiere interne);
    La Danimarca ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 4 gennaio 2016.
  • Germania (fino al 12 novembre 2019) migrazione e politica di sicurezza (la sospensione riguarda il confine terrestre con l'Austria);
    La Germania ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 13 settembre 2015.
  • Francia (fino al 31 ottobre 2019) minacce terroristiche e situazione alle frontiere esterne.
    La Francia ha adottato misure di ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne a partire dal 14 dicembre 2015.
Prospettive di riforma del Codice
Il Codice frontiere Schengen è attualmente oggetto di una proposta di riforma volta ad ampliare i periodi di ripristino temporaneo dei controlli di frontiera alle frontiere interne tra Stati membri.
La proposta, originata, da un lato, dall'obiettivo di impedire i movimenti secondari dei migranti, dall'altro, dall'intenzione di stringere le maglie dei controlli nei confronti degli spostamenti intra UE di possibili terroristi e foreign fighters, è tuttora all'esame delle Istituzioni legislative europee.
Il Governo italiano, confermando riserve già manifestate nei confronti della proposta originaria della Commissione europea, ha individuato criticità anche con riferimento al testo che costituisce la base per i negoziati interistituzionali tra Parlamento europeo e Consiglio.
Si ricorda che, il 29 novembre 2018, il Parlamento europeo ha approvato emendamenti al testo della Commissione europea, rinviando la questione alla Commissione parlamentare competente per l'avvio di negoziati interistituzionali.
In seguito, all'inizio del 2019, il Parlamento e il Consiglio hanno avviato la discussione in vista di un testo condiviso, ma hanno deciso di sospendere i negoziati dopo aver regstrato difficoltà nel raggiungimento di un testo di compromesso.
Il Parlamento europeo, con risoluzione del 4 aprile 2019, ha quindi adottato la sua posizione in prima lettura, che consiste nel ridurre il periodo iniziale dei controlli alle frontiere da sei mesi (come avviene attualmente) a due mesi e nel limitare l'eventuale proroga a un periodo massimo di un anno, anziché a due anni.
Inoltre, in  caso di estensione dei controlli temporanei alle frontiere oltre i primi due mesi, secondo il Parlamento europeo, i paesi Schengen devono fornire  una valutazione dettagliata dei rischi. Oltre a ciò, ogni ulteriore estensione dei controlli alle frontiere oltre i sei mesi dovrà essere valutata dalla Commissione, per verificare che la richiesta sia conforme ai requisiti giuridici, ed essere autorizzata dal Consiglio UE. Infine, il Parlamento dovrebbe essere maggiormente coinvolto nel processo.

ultimo aggiornamento: 10 maggio 2019
 
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