Nuove disposizioni in materia di autoservizi pubblici non di linea

Il trasporto pubblico non di linea Il trasporto pubblico non di linea assicura il trasporto collettivo o individuale di persone con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ed è disciplinato, a livello legislativo nazionale, dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21 "Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea". La normativa nazionale disciplina espressamente soltanto i servizi di taxi e di noleggio con conducente che peraltro rappresentano servizi con un alto impatto occupazionale (in Italia operano, nel libero mercato, oltre 80.000 imprese titolari di Autorizzazioni NCC, con circa 200.000 addetti). Accanto a tali servizi tuttavia si sono sviluppate negli ultimi anni, attraverso le nuove tecnologie, nuove forme di servizi di trasporto in taluni casi di natura non commerciale (ad esempio il car pooling), in altri casi come specifiche applicazioni dei servizi di noleggio con conducente realizzati sulla base di piattaforme informatiche ovvero attraverso forme ibride di trasporto effettuato da autisti non professionisti. Con riferimento ai servizi disciplinati dalla legge n. 21 del 1992 il regime dell'accesso al mercato nelle due tipologie di servizio, taxi e NCC, è assai differente in quanto, benché le due tipologie di servizio siano effettuati a richiesta dei trasportati, in modo non continuativo o periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta (definizioni queste stabilite dall'art. 1, co. 1 della legge n. 21/1992), il servizio di taxi si rivolge ad un'utenza indifferenziata mentre il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Il servizio di NCC non è soggetto ad obblighi di servizio pubblico, mentre il servizio di taxi rientra tra i servizi di trasporto pubblico locale, sia pure non di linea. Dalla natura pubblica del servizio taxi discendono pertanto: la doverosità delle prestazioni; la capillarità territoriale e sociale della fornitura e l'accessibilità del servizio di taxi sotto il profilo economico; l'obbligatorietà del servizio e la sua offerta indifferenziata a chiunque ne faccia richiesta; la determinazione pubblica delle tariffe e delle modalità di svolgimento del servizio; la previsione che lo stazionamento dei taxi avvenga in luogo pubblico e che il prelevamento dell'utente o l'inizio del servizio avvengano all'interno dell'area comunale o comprensoriale di riferimento. In base alla legge n. 21/1992, l'attività di tassista inoltre non può assumere la forma giuridica dell'impresa, a differenza dell'NCC, ed è previsto il divieto di cumulo nella stessa persona, di più licenze taxi. La legge quadro n. 21/1992 ha peraltro demandato alle regioni e agli enti locali la disciplina di dettaglio e quella inerente la gestione dei servizi, pertanto la disciplina delle concessione delle licenze taxi e Ncc è di competenza comunale ed è quindi disciplinata nell'ambito dei regolamenti comunali per i servizi pubblici non di linea. La territorialità della organizzazione dei servizi connota pertanto fortemente la disciplina attuale. Ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 21 del 1992 i titolari di licenza per l'esercizio del servizio di taxi o di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente, al fine del libero esercizio della propria attività, possono essere iscritti, nella qualità di titolari di impresa artigiana di trasporto, all'albo delle imprese artigiane; associarsi in cooperative di produzione e lavoro, intendendo come tali quelle a proprietà collettiva, ovvero in cooperative di servizi, operanti in conformità alle norme vigenti sulla cooperazione; associarsi in consorzio tra imprese artigiane ed in tutte le altre forme previste dalla legge; con riferimento esclusivo all'attività di noleggio con conducente essere imprenditori privati. E' inoltre richiesta l'iscrizione nel ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea, che costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e dell'autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente. Con riferimento alla possibilità che persone giuridiche possano esercitare il servizio di noleggio con conducente, si veda in senso contrario la pronuncia del Tar Molise n. 167 del 2017 che sancisce che, ai sensi dell'art. 7, l. 15 gennaio 1992, n. 21, la titolarità della licenza di conduzione di autoveicolo con il conducente può essere acquisita solo da persone fisiche e la titolarità rimane sempre in capo alla persona fisica anche se l'autorizzazione all'attività di noleggio con conducente è successivamente conferita in godimento ad una società, in quanto alle persone giuridiche non è consentito conseguire tali autorizzazioni. Nel dare esecuzione alla legge n. 21/1992, le regioni hanno individuato, con proprie leggi regionali, i criteri cui devono attenersi i comuni nei regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea e hanno delegato agli enti locali le relative funzioni amministrative. La regolamentazione comunale ha quindi generalmente ad oggetto il numero di soggetti autorizzati ad operare, i corrispettivi richiesti per il servizio, i turni quotidiani, l'orario di lavoro, le regole di comportamento nonché le condizioni di sicurezza. In concreto i comuni individuano: il numero ed il tipo di veicoli da adibire ad ogni singolo servizio; i requisiti e condizioni per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi. le modalità per lo svolgimento del servizio; i criteri per la determinazione delle tariffe per il servizio di taxi. Le segnalazioni delle Autorità dei trasporti ed Antitrust nel settore Taxi e NCC L'esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 ha caratterizzato le ultime legislature in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente, sia per l'esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità. Nel quadro regolamentare sopra delineato e alla luce del mutato assetto del mercato di riferimento, al fine di stimolare iniziative volte a superare la situazione esistente sono intervenute le Autorità indipendenti di settore. L'Autorità di Regolazione dei Trasporti ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico-regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea: Taxi, NCC e nuovi relativi servizi offerti su piattaforme tecnologiche, basati sulla flessibilità e sulla condivisione di risorse. L'Autorità ha tra l'altro segnalato la necessità di dare un adeguato livello di regolazione alle emergenti formule, diverse dai servizi di taxi ed NCC, basate su piattaforme tecnologiche che offrono servizi di intermediazione su richiesta e con finalità commerciale, proponendo di introdurre obblighi specifici attinenti sia alle piattaforme, che ai requisiti del conducente, che alla qualità ed alla sicurezza del servizio. L'Autorità ha proposto in particolare il mantenimento dell'attuale connotazione del servizio di trasporto pubblico dei taxi con la copertura del servizio nell'arco dell'intera giornata, ma con la possibilità per i taxi di praticare sconti, di costituirsi come impresa e, in tal caso, di poter cumulare più licenze, nonché di ampliare l'utilizzo del servizio di taxi per servizi pubblici flessibili destinati a specifiche categorie di utenti, nonché la possibilità per il tassista di acquisire servizi da fonti diverse, senza vincoli di esclusiva. Si propone anche l'eliminazione dell'obbligo per gli NCC di fare rientro in rimessa dopo ogni singolo servizio e l'affidamento alle Regioni, anziché ai Comuni, dell'individuazione dei bacini ottimali sovracomunali. Per approfondimenti si vedano le proposte di modifica della legge n. 21/1992; la Tabella di raffronto tra la disciplina vigente e le proposte dell'A.R.T. L'articolo 36, del D.L. n. 1 del 2012, nell'istituire l'Autorità di Regolazione nel settore dei Trasporti, ha infatti previsto, al comma 1, lett. m), che l'Autorità medesima provveda a monitorare e verificare la corrispondenza del servizio taxi, delle tariffe e della qualità delle prestazioni alle esigenze dei diversi contesti urbani, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, allo scopo di garantire il diritto di mobilità degli utenti. La norma ha previsto inoltre che i comuni e le regioni, nell'ambito delle proprie competenze, debbano provvedere, previo parere dell'Autorità, ad adeguare il servizio sulla base dei seguenti principi: 1) l'incremento del numero delle licenze ove ritenuto necessario anche in base alle analisi effettuate dall'Autorità per confronto nell'ambito di realtà comunitarie comparabili, a seguito di istruttoria sui costi-benefici anche ambientali, in relazione a comprovate ed oggettive esigenze di mobilità ed alle caratteristiche demografiche e territoriali, bandendo concorsi straordinari in conformità alla vigente programmazione numerica. Qualora la suddetta programmazione numerica manchi o sia ritenuta inidonea, rilasciando a titolo gratuito o oneroso, nuove licenze da assegnare ai soggetti iscritti nei ruoli dei conducenti di veicoli adibiti ad autoservizi pubblici non di linea; in caso di rilascio a titolo oneroso fissando il relativo importo; individuando criteri selettivi di valutazione automatica o immediata che assicurino la conclusione in tempi celeri della procedura; destinando i proventi del rilascio di licenze a titolo oneroso all'erogazione di adeguate compensazioni da corrispondere a favore di coloro che già sono titolari di licenza; 2) consentire, d'intesa con i Comuni, ai titolari di licenza una maggiore libertà di organizzazione del servizio, per fronteggiare particolari eventi o periodi di prevedibile aumento della domanda, e, in numero proporzionato alle esigenze, per sviluppare nuovi servizi integrativi come il taxi ad uso collettivo o altre forme; 3) consentire una maggiore libertà nella fissazione delle tariffe; la possibilità di una loro corretta e trasparente pubblicizzazione, prevedendo la possibilità per gli utenti di avvalersi di tariffe predeterminate dal Comune per percorsi prestabiliti; 4) migliorare la qualità del servizio attraverso: I) l'ampliamento della formazione professionale degli operatori con riferimento alla sicurezza stradale ed alle lingue straniere; II) la conoscenza della normativa fiscale, amministrativa e civilistica del settore; III) la promozione dell'investimento in nuove tecnologie per l'efficientamento del servizio; IV) l'adozione a livello regionale della Carta dei servizi. Anche l'Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato (AGCM) è più volte intervenuta sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC. Da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo (AS1354) in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea (taxi e NCC) richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato. La problematica è comune anche ad altri Stati europei, dove sono già state intraprese dalle Autorità di concorrenza analoghe iniziative, ad esempio in Francia ed in Inghilterra, che segnalano la necessità di garantire un confronto ad armi pari tra taxi e NCC nei nuovi mercati. L'Autorità ritiene che la riforma debba alleggerire la regolazione esistente, garantendo una maggiore flessibilità operativa ai titolari di licenza taxi e al tempo stesso eliminando le disposizioni che limitano su base territoriale l'attività degli NCC, in modo garantire una piena equiparazione dal lato dell'offerta tra gli operatori dotati di licenza taxi e quelli dotati di autorizzazione NCC e facilitare lo sviluppo di forme di servizio più innovative e benefiche per i consumatori (come Uber black e Mytaxi). La riforma dovrebbe anche riguardare quella tipologia di servizi che attraverso piattaforme digitali mettono in connessione autisti non professionisti e domanda finale (come il servizio Uber Pop). La regolamentazione dovrebbe comunque tenere conto dell'esigenza di contemperare la tutela della concorrenza con altri interessi meritevoli di tutela quali la sicurezza stradale e l'incolumità dei passeggeri e dovrebbe essere tuttavia la meno invasiva possibile, limitandosi a prevedere una registrazione delle piattaforme in un registro pubblico e l'individuazione di una serie di requisiti e obblighi per gli autisti e per le piattaforme, anche di natura fiscale. Occorrerebbero inoltre misure idonee a limitare quanto più possibile l'impatto sociale dell'apertura del mercato, a beneficio dei tassisti, ad esempio forme di compensazione tramite la costituzione di un Fondo finanziato dai nuovi operatori e dai maggiori introiti derivanti da possibili modifiche del regime fiscale. Per approfondimenti si può consultare il testo della Segnalazione.