Politiche di coesione

Nel Fondo per lo sviluppo e la coesione   (FSC) - disciplinato dal D.Lgs. n. 88 del 2011 che ha così ridenominato il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) - sono iscritte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale, nonché a incentivi e investimenti pubblici.

Il requisito dell'aggiuntività è espressamente precisato dalla disciplina istitutiva del Fondo, laddove si dispone (articolo 2 del D.Lgs. n. 88/2011) che le risorse non possono essere sostitutive di spese ordinarie del bilancio dello Stato e degli enti decentrati, in coerenza con l'analogo criterio dell'addizionalità previsto per i fondi strutturali dell'Unione europea.

Il Fondo per lo sviluppo e la coesione è pertanto finalizzato a dare unità programmatica e finanziaria all'insieme degli interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale, che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il Fondo ha carattere pluriennale, in coerenza con l'articolazione temporale della programmazione dei Fondi strutturali dell'Unione europea, garantendo l'unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi comunitari. L'intervento del Fondo è destinato al finanziamento di progetti strategici, sia di carattere infrastrutturale sia di carattere immateriale, di rilievo nazionale, interregionale e regionale, aventi natura di grandi progetti o di investimenti articolati in singoli interventi tra loro funzionalmente connessi.

Per quanto concerne l'utilizzo delle risorse del Fondo, la normativa attribuisce al CIPE il compito di ripartire, con proprie deliberazioni, la dotazione del Fondo tra gli interventi in esso compresi.

Nel bilancio di previsione per il triennio 2018-2020, il capitolo 8000 dello stato di previsione del Ministero dell'economia, su cui sono iscritte le risorse del Fondo sviluppo e coesione, presenta una dotazione di 4.879 milioni di euro per il 2018, 5.727,8 milioni per il 2019 e di 6.049,8 milioni per il 2020, pressoché interamente destinati agli interventi rientranti nel nuovo ciclo di programmazione 2014-2020, ad eccezione di 670 milioni relativi al 2019 che riguardano il precedente ciclo di programmazione 2007-2013 e della quota di risorse destinate alla realizzazione degli interventi di riqualificazione urbana, una parte delle quali provenienti dal Fondo per il finanziamento degli investimenti e per lo sviluppo infrastrutturale del Paese (art. 1, co. 140, legge n. 232/2016).

 Nella Tabella che segue sono esposte le risorse di bilancio del Fondo sviluppo e coesione, con indicazione, nell'ultima colonna, dell'importo dell'autorizzazione di spesa che sarà iscritto in bilancio per gli anni 2021 e successivi. Nel complesso, si tratta di circa 48 miliardi di euro:

Per il ciclo di programmazione 2014-2020, la dotazione aggiuntiva del Fondo per lo sviluppo e la coesione è stata autorizzata dall'articolo 1, comma 6, della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013) nella misura complessiva di 54.810 milioni.

La norma ne ha disposto l'iscrizione in bilancio nel limite dell'80 per cento (43.848 milioni), secondo la seguente articolazione annuale: 50 milioni per il 2014, 500 milioni per il 2015, 1.000 milioni per l'anno 2016; per gli anni successivi la determinazione della quota annuale è stata demandata alle successive leggi di stabilità e di bilancio.

La restante quota del 20 per cento (10.962 milioni) è stata iscritta in bilancio, con riferimento agli anni 2020 e successivi, con la legge di bilancio 2017-2019 (legge n. 232/2016).

Rispetto a tale importo complessivamente autorizzato, nel corso degli anni sono tuttavia intervenute disposizioni che ne hanno utilizzato le risorse a copertura   di oneri da esse stesse recati (per oltre 5 miliardi).

La legge di bilancio per il 2018-2020 (legge n. 205/2017) ha disposto, con la Sezione II:

• una riprogrammazione delle risorse relative al ciclo di programmazione 2014-2020, attraverso una anticipazione di 1 miliardo al 2018, di 1,5 miliardi al 2019 e di 1,2 miliardi al 2020, con conseguente riduzione delle risorse previste per il 2021 e annualità seguenti;
• un rifinanziamento di 5 miliardi per il 2021 e annualità seguenti.

Inoltre, con la Sezione I, la legge di bilancio dispone:

• al comma 892 dell'art. 1, l'utilizzo di 200 milioni per il 2018 e di 100 milioni per il 2019 delle risorse del Fondo sviluppo e coesione del ciclo 2014-2020 per il rifinanziamento del credito di imposta per l'acquisto di nuovi beni strumentali destinati a strutture produttive nelle regioni del Mezzogiorno, istituito dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, commi 98-108, legge n. 208/2015) per il periodo dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2019;
• al comma 725, l'utilizzo delle risorse del Fondo per 58 milioni nel 2018 in favore della società concessionaria Strada dei Parchi S.p.A per gli interventi di ripristino e messa in sicurezza sulla tratta autostradale A24 e A25 in conseguenza degli eventi sismici del 2009, del 2016 e del 2017 che hanno colpito l'Abruzzo e il Lazio (si tratta, in realtà, di un anticipo di risorse per il 2018, con corrispondente riduzione di 50 milioni per il 2021 e di 8 milioni per il 2022).

Pertanto, nel bilancio per il 2018-2019, le risorse del Fondo sviluppo e coesione destinate al ciclo di programmazione 2014-2020 risultano determinate in complessivi 46,2 miliardi di euro, come riportato nella tabella:

Si ricorda che nell'ambito della dotazione del Fondo Sviluppo e Coesione 2014-2020, vi è una quota parte di risorse destinata al finanziamento del Programma straordinario per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie, ai sensi dell'art. 1, comma 141, della legge di bilancio per il 2017 (legge n. 232/2016).

Tale norma ha espressamente disposto una assegnazione di risorse del FSC 2014-2020 per il completamento del finanziamento (senza determinarne l'importo) dei progetti selezionati nell'ambito del suddetto Programma, già previsto e finanziato dall'art. 1, commi 974-978, della legge n. 208/2015. In attuazione di tale disposizione, il CIPE ha assegnato al "Programma straordinario periferie" l'importo complessivo di 761,3 milioni (di cui 260 milioni di euro per il 2017, 247 milioni del 2018 e 254,3 milioni del 2019), ripartite per 603,9 milioni in favore delle città e dei comuni del Mezzogiorno e per 157,4 milioni in favore del Centro Nord (CIPE n. 3/2017 e n. 72/2017).

A tali risorse si sono poi aggiunte quelle assegnate in sede di ripartizione del Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese – istituito, si rammenta, dell'art. 1, co. 140, della legge di bilancio 2017 con un dotazione di risorse di oltre 47 miliardi per il periodo dal 2017 al 2032 – che ha assegnato al Programma periferie 800 milioni di euro (di cui 270 milioni per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e 260 milioni per il 2019), che sono state a tal fine trasferite sul Fondo per lo sviluppo e la coesione (D.P.C.M. 29 maggio 2017).

Per quanto concerne la programmazione delle risorse, la legge di stabilità per il 2015 (art. 1, commi 703-706, legge n. 190/2014  ) ha impostato un nuovo quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, con l'introduzione di nuove procedure di programmazione e gestione delle risorse nazionali del Fondo per il ciclo 2014-2020, riservando alla Presidenza del Consiglio (c.d. "Autorità politica per la coesione") il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo, da realizzare in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale.

In particolare, la nuova disciplina prevede:

• l'impiego della dotazione finanziaria del Fondo Sviluppo e Coesione per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali in linea con la programmazione dei Fondi strutturali e di Investimento europei, individuate dall'Autorità politica per la coesione;
• la definizione di specifici piani operativi per ciascuna area tematica nazionale da parte della nuova Cabina di regia, istituita con D.P.C.M. 25 febbraio 2016  , composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali, da predisporre in linea con il principio introdotto dalla legge di stabilità 2014 (art. 1, co. 6) che riserva l'impiego delle risorse del FSC per un importo non inferiore all'80 per cento per interventi nelle regioni del Sud;
• l'approvazione, mediante delibere del CIPE, dei Piani Operativi e della ripartizione della dotazione finanziaria complessiva del FSC tra le aree tematiche nazionali e tra i piani operativi;
• nelle more dell'adozione delle suddette deliberazioni, è stata data facoltà al CIPE di provvedere alla definizione e approvazione, su proposta dall'Autorità politica per la coesione, di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori (ai sensi della lettera d) dell'art. 1, comma 703, della legge 190/2014);
• l'Autorità politica per la coesione coordina l'attuazione dei Piani Operativi, a livello nazionale e regionale, e individua i casi nei quali, per gli interventi infrastrutturali di notevole complessità, si debba procedere alla stipulazione dei Contratti Istituzionali di Sviluppo (CIS)  .

E' prevista, infine, la presentazione al CIPE da parte dell'Autorità, entro il 10 settembre di ogni anno, di una relazione sullo stato di avanzamento degli interventi della programmazione 2014-2020 ai fini della definizione della Nota di aggiornamento del DEF e della legge di bilancio; 

Rispetto al cronoprogramma fissato dalla legge di stabilità 2015 - che prevedeva si potesse arrivare alla ripartizione delle risorse del Fondo già entro aprile 2015 - l'individuazione delle "aree tematiche nazionali" e la conseguente ripartizione delle risorse della dotazione finanziaria del FSC tra le suddette aree è avvenuta il 10 agosto 2016 con la delibera CIPE   n. 25  .

Fino a tale data, si è proceduto come previsto dal comma 703 della legge 190/2014, con l'approvazione, su proposta dall'Autorità politica per la coesione, di un piano stralcio per la realizzazione di interventi di immediato avvio dei lavori, ovvero con l'assegnazione definitiva da parte del CIPE, su proposta dell'Autorità politica per la coesione, dei fondi destinati agli interventi già approvati con delibera del CIPE in via programmatica.

Con la citata delibera 10 agosto 2016 n. 25   il CIPE ha provveduto, quindi, a ripartire, tra le aree tematiche indicate dall'Autorità politica per la coesione,  le risorse disponibili del Fondo sviluppo e coesione 2014-2020, quantificate in 38,7 miliardi di euro, così ridimensionate – rispetto alla dotazione iniziale iscritta in bilancio di 43,8 miliardi – a seguito delle riduzioni operate ex lege negli anni 2014-2015 (5,1 miliardi):

L'importo è destinato alle due macroaree territoriali secondo la chiave di riparto 80%-20% (con applicazione di alcuni correttivi necessari per tenere conto di esigenze compensative nei riguardi di alcune regioni), prevedendo 31.299,6 milioni di euro per il Mezzogiorno  e 7.416,5 milioni per il Centro-nord.

I 38,7 miliardi sono stati programmati dal CIPE:

1. per circa 10 miliardi, mediante Piani stralcio approvati dal CIPE nel corso degli anni 2014-2016 ai sensi della procedura prevista dal comma 703 della legge n. 190/2014   (circa 6,2 miliardi) ovvero mediante assegnazioni stabilite in via legislativa (circa 2,6 miliardi);
2. per circa 15,2 miliardi, mediante i Piani Operativi individuati nell'ambito di ciascuna area tematica (alla cui effettiva assegnazione di risorse il CIPE ha provveduto con le successive delibere da 52 a 55 del 1° dicembre 2016);
3. per circa 13,4 miliardi, mediante i Patti per il Sud (delibera   n. 26/2016).

Si rammenta inotre che a tali importi si aggiungono 10,96 miliardi che sono stati iscritti in bilancio per il 2020 e annualità successive con la legge di bilancio per il 2017 (legge n. 232/2016  ) , quale quota del 20 per cento delle risorse originariamente autorizzate per il ciclo di programmazione 2014-2020 dalla legge n. 147/2013  (stabilità 2014), che era stata tenuta in sospeso fino all'esito di una apposita verifica di metà periodo.

La delibera 10 agosto 2016,   n. 25 destina 15,2 miliardi ai Piani operativi, come proposti dall'Autorità politica per la coesione e definiti dalla Cabina di regia.

Le risorse sono state finalizzate ai seguenti settori di intervento di ciascuna area tematica:

 Alla effettiva assegnazione di risorse ai singoli Piani operativi   il CIPE ha già provveduto con le delibere da 52 a 55 del 1° dicembre 2016:

Con la delibera 10 agosto 2016, n. 26   il CIPE ha assegnato 13.412 milioni del FSC 2014-2020 alle regioni e alle città metropolitane del Mezzogiorno per l'attuazione di interventi da realizzarsi mediante appositi Accordi interistituzionali denominati «Patti per il sud».

Con il c.d. Masterplan per il Mezzogiorno  , adottato nel novembre 2015, il Governo ha definito gli obiettivi, le modalità e gli strumenti per una politica per il Mezzogiorno, da realizzare attraverso uno strumento di cooperazione territoriale interistituzionale: i Patti per il Sud.

I 15 Patti per il Sud   - uno per ognuna delle 8 Regioni del Mezzogiorno (Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia e Sardegna) e uno per ognuna delle 7 Città Metropolitane (Napoli, Bari, Reggio Calabria, Palermo, Catania, Cagliari e Messina) – sono stati sottoscritti nel periodo aprile-novembre 2016.

Per le Regioni Abruzzo, Molise e Puglia l'assegnazione finanziaria sopra indicata comprende rispettivamente, per 0,674 milioni di euro (Regione Abruzzo), 9,55 milioni di euro (Regione Molise) e 57,728 milioni di euro (Regione Puglia) la copertura del fabbisogno finanziario degli interventi ancora da completare alla data del 31 dicembre 2015, relativi alla programmazione 2007-2013, interventi che sono conseguentemente inseriti nell'ambito del patto per il sud relativo a ciascuna regione.

Ai fini della ricognizione e dell'aggiornamento sull'andamento dei patti per il sud stipulati dal governo con le regioni del mezzogiorno e con le città metropolitane, si veda il Rapporto   della Presidenza del Consiglio dei Ministri, aggiornato al 13 dicembre 2016.

I primi dati di monitoraggio   sono stati forniti il Ministro per la Coesione territoriale e il Mezzogiorno a maggio 2017.