Sviluppo economico e politiche energetiche

Le Fonti energetiche rinnovabili (FER) trovano impiego diffuso sia per la produzione di calore (settore Termico) sia per la produzione di energia elettrica (settore Elettrico) sia infine come biocarburanti per autotrazione (settore Trasporti). Esse hanno consolidato negli ultimi anni un ruolo di primo piano nell'ambito del sistema energetico italiano, trainate, soprattuto in una prima fase, da meccanismi di sostegno pubblico e in particolare da diversi meccanismi di incentivazione diretta (Cip6, Certificati Verdi, Tariffe Onnicomprensive, incentivi introdotti dal D.M. 6 luglio 2012  , rivisti con il recente D.M. 23 giugno 2016  , Conto Termico, detrazioni fiscali, ecc.).

Come è possibile desumere dalla tabella sopra esposta, relativa al Bilancio energetico nazionale (BEN), il consumo interno lordo di fonti rinnovabili è stato pari, nell'anno 2016, a 32,1 Mtep in lieve diminuzione rispetto all'anno 2015 (ove è stato pari a 32,6 Mtep). Le fonti rinnovabili coprono dunque il 19,1 percento circa del fabbisogno complessivo nazionale (rispetto al 19,2 percento del 2015).

Si osservi, peraltro, che il fabbisogno energetico nazionale, come è desumibile dalla stessa tabella riepilogativa, registra, nel 2016, una riduzione delle produzioni nazionali, un lieve aumento delle importazioni ed un aumento delle esportazioni.

Come già accaduto negli anni 2014 e 2015, anche nell'anno 2016 si conferma il raggiungimento ed il superamento degli obiettivi al 2020 fissati in sede europea. Tali obiettivi sono espressi in termini di incidenza percentuale delle rinnovabili sui consumi finali lordi di energia. Il raggiungimento di tali obiettivi viene calcolato in sede europea secondo il sistema di contabilizzazione Eurostat previsto dalla Direttiva n. 2009/28/UE   e si tratta di criteri di contabilizzazione perzialmente differenti rispetto alle contabilizzazioni del Bilancio Energetico Nazionale, in quanto finalizzati alla valutazione del rispetto degli specifici target europei.

Nel 2016, i Consumi Finali Lordi complessivi di energia in Italia, contabilizzati secondo i criteri Eurostat, si sono attestati intorno a 121,5 Mtep, un dato appena inferiore a quello del 2015 (121,7 Mtep). La quota coperta da FER nel 2016 è pertanto pari a 17,35%: un valore che, pur in lieve flessione rispetto all'anno precedente (17,49%), resta superiore al target assegnato all'Italia dalla Direttiva 2009/28/CE per il 2020 (17%). Tale lieve flessione è imputabile principalmente alle sensibile riduzione dei consumi di biomassa solida per riscaldamento (per motivi di clima mediamente più mite), alla minor produzione elettrica da fonte solare (per peggiori condizioni di irraggiamento) e alla minor quantità di biocarburanti immessi in consumo.

Si osservi comunque che l'obiettivo del 17% al 2020 è un criterio dinamico in quanto è calcolato in rapporto ai consumi finali lordi di energia. Pertanto, come rileva il GSE, la possibilità di mantenere la quota dei consumi finali coperta da rinnovabili su questi livelli dipenderà, oltre che dal trend di diffusione delle FER stesse nei prossimi anni (e dagli interventi di efficienza energetica), anche dall'andamento dei consumi energetici complessivi del Paese nella fase post-crisi.

La nuova Strategia energetica nazionale  , adottata dal Governo a novembre 2017, si prefigge comunque, al 2030, obiettivi pià ambiziosi di quelli prospettati in sede europea. In paticolare, l'obiettivo che la SEN intende raggiungere entro il 2030,  è del 28% di rinnovabili sui consumi complessivi da declinarsi nel seguente modo:

• rinnovabili elettriche al 55% al 2030 rispetto al 33,5% del 2015;
• rinnovabili termiche al 30% al 2030 rispetto al 19,2% del 2015;
• rinnovabili nei trasporti al 21% al 2030 rispetto al 6,4% del 2015.
  

 

In particolare, per le rinnovabili elettriche, il percorso di sostegno delineato dalla nuova SEN, fino al 2020, consisterà nella promozione di nuovi investimenti tramite incentivi sulla produzione estendendo lo strumento delle aste competitive, adottando un approccio di neutralità tra tecnologie con strutture e livelli di costi affini per stimolare la concorrenza, facendo ricorso a regimi di aiuto differenziati per i piccoli impianti e per le tecnologie innovative. Dal 2020, i meccanismi di supporto alle rinnovabili elettriche evolveranno verso la market parity, ossia da incentivi diretti sulla produzione a politiche abilitanti e semplificazione regolatoria. Questi gli interventi programmati:

• contratti a lungo termine per i grandi impianti, promozione dell'autoconsumo per i piccoli impianti;
• semplificazione dell'iter autorizzativo di repowering per gli impianti eolici e idrici;
• mantenimento delle produzioni esistenti da bio-energie, senza distorsioni sulla filiera agricola;
• aumento della produzione idroelettrica con progetti innovativi nei grandi impianti esistenti.

Per le rinnovabili termiche, le pompe di calore, dato il loro alto rendimento, avranno un ruolo centrale nel raggiungimento del target, mentre le biomasse, storicamente molto sviluppate in Italia, dovranno limitare l'impatto sui livelli emissivi e puntare ad una alta qualità ambientale. Sarà inoltre sviluppato - secondo il programma delineato nella SEN - il potenziale del teleriscaldamento secondo criteri di efficienza, in ambiti urbani e extra-urbani.

Per quanto riguarda le rinnovabili nei trasporti, la nuova SEN considera necessario promuovere, in linea con la normativa europea, il passaggio verso tipologie di carburanti a bassa emissione di gas serra durante il ciclo di vita e a basso consumo di suolo (biocombustibili avanzati). Sia per gli obiettivi rinnovabili, che per l'efficienza energetica, è atteso un forte ampliamento nel lungo termine del mercato mondiale dell'auto-elettrica.

Specifici interventi per lo sviluppo di combustibili alternativi e dei biocarburanti avanzati sono stati intrapresi nel corso della XVII legislatura. Tali interventi costituiscono il recepimento di Direttive europee in materia. Per essi, si rinvia al Focus "Sviluppo dei combustibili alternativi e dei biocarburanti avanzati".

La Relazione sulla situazione energetica nazionale   pubblicata dal MISE ad aprile 2017 e relativa all'anno 2016 afferma comunque in proposito che si è entrati in una fase matura, nella quale, laddove ancora necessario, è possibile promuovere uno sviluppo equilibrato delle energie rinnovabili nei vari settori con minori risorse.

Per quanto riguarda il settore elettrico, i dati indicano che il 37,3% della produzione lorda nazionale proviene da fonti rinnovabili. I dati sono prodotti da Terna e GSE per il fotovoltaico e da Terna per le altre fonti e riportati nel Rapporto del GSE sulle fonti rinnovabili per l'anno 2016  , pubblicato a dicembre 2017.

Poco meno del 73% della potenza rinnovabile installata nel Paese si concentra negli impianti idroelettrici e fotovoltaici, ai quali corrispondono produzioni effettive rispettivamente di 42,4 TWh e 22,1 TWh, pari - considerate insieme - al 60% circa della produzione nazionale complessiva di energia elettrica da FER del 2016.

Più in dettaglio, secondo i dati forniti dal GSE nel Rapporto citato  , gli oltre 742.000 impianti alimentati da FER (per una potenza complessiva di 52,3 GW) hanno generato nel 2016 una produzione effettiva di energia elettrica di 108 TWh che aumentano a 110,5 TWh (9,5 Mtep, il 34% del Consumo Interno Lordo di energia elettrica) applicando le regole di calcolo previste dalla Direttiva 2009/28/CE (+0,7% rispetto al 2015).

L'obiettivo europeo 2020 (100 Twh) è stato dunque superato:105,8 TWh prodotti nel 2016 rispetto ad un obiettivo 2020 di 100 TWh. Il superamento dell'obiettivo 2020 è dunque dovuto ad una forte crescita delle installazioni negli ultimi anni in particolare degli impianti fotovoltaici: a fine 2015 in Italia risultano in esercizio 18.892 MW di impianti fotovoltaici che nel corso dell'anno hanno generato 22.942 GWh.

A fine 2015, il GSE incentiva attraverso il meccanismo del Conto Energia il 94% della potenza installata in Italia pari a 17.701 MW.

La fonte rinnovabile che nel 2016 ha fornito il contributo più importante alla produzione elettrica effettiva è quella idraulica (39% della produzione elettrica da FER), seguita dalla fonte solare (20%), dalle bioenergie (18%), dalla fonte eolica (16%, peraltro quella con crescita maggiore rispetto al 2015) e da quella geotermica (6%).

 

Il sostegno allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili elettriche non esclude la necessità di contenere i costi in bolletta per i consumatori, costi che includono appunto il sostegno a tali fonti. La produzione di energia rinnovabile elettrica ha infatti avuto nell'ultimo quindicennio un forte sviluppo, guidato da incentivi generosi che hanno generato costi significativi per il sistema.

La Strategia energetica Nazionale, adottata con D.M. 10 novembre 2017, rileva, comunque, la attuale necessità di un più ridotto ricorso a sussidi economici per le fonti rinnovabili. Il livello degli incentivi per esse (finanziati attraverso la ex componente A3 della bolletta elettrica ora componente Asos), dopo il momento di picco del 2016, sta infatti iniziando un percorso di progressiva riduzione ascrivibile alla fuoriuscita degli impianti dai vecchi meccanismi inefficienti di incentivo.

Nel medio-lungo periodo è infatti prevista, agli attuali prezzi di mercato dell'elettricità e considerando anche gli impianti a fonti rinnovabili, che hanno conseguito il diritto di accesso agli incentivi ma ancora non sono in esercizio, una riduzione lieve della componente A3 fino al 2025, che si accentua in modo più significativo solo negli anni successivi. La riduzione degli oneri, unitamente al calo dei costi delle tecnologie e alle possibilità di rendere più efficienti alcune filiere, prefigurano - secondo la SEN - la possibilità di sostenere nuovi investimenti con meccanismi che non incidano in modo sostanziale sull'andamento della spesa.

Quanto agli attuali costi derivanti dal sostegno alle fonti rinnovabili, la relazione sulla situazione energetica nazionale, pubblicata dal MISE ad aprile 2017, evidenzia in proposito che nel 2016 il gettito delle imposte sull'energia ammonta a 47,6 miliardi di euro, in aumento del 5% rispetto al 2015 e pressoché in linea con il livello del 2014, pari a 47,8 miliardi. Più del 40% di tale gettito deriva dall'imposta sull'energia elettrica, comprensiva degli oneri di sistema sulle fonti rinnovabili - cd. componente A3 della bolletta (ora component Asos) - e dall'imposta sul gas metano (cfr, Tabella successiva, tratta dal Data Base Istat).

Da alcuni anni, per contenere i costi in bolletta, il sostegno alle fonti rinnovabili – ed al fotovoltaico in particolare – ha comunque subito una rimodulazione. Dalla metà del 2013 sono infatti esauriti i fondi del Quinto Conto Energia per l'incentivazione del fotovoltaico, in quanto è stata raggiunta la soglia dei 6,7 miliardi di euro. In seguito, sono stati emanati alcuni provvedimenti, cosiddetti "spalma-incentivi", mirati a ridurre il costo annuo dell'incentivazione:

• il D.L. n.145/2013  , articolo 1, commi 3-6, ha previsto il cosiddetto "spalma-incentivi volontario" con il quale si è proposto ai produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili titolari di impianti che beneficiano di Certificati Verdi, Tariffe Onnicomprensive e tariffe premio, un'alternativa tra continuare a godere del regime incentivante spettante per il periodo di diritto residuo oppure optare per la fruizione di un incentivo ridotto a fronte di una proroga del periodo di incentivazione
• il D.L. n. 91/2014  , articolo 26, ha poi introdotto il cosiddetto "spalma-incentivi obbligatorio", che prevede nuove modalità di erogazione degli incentivi a carico delle tariffe elettriche già riconosciuti all'energia prodotta dai grossi impianti fotovoltaici (di potenza incentivata superiore a 200KW), lasciando ai produttori la scelta tra tre opzioni.

Alcuni più recenti interventi, relativi alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico, contenuti nella legge di stabilità 2016 (legge n. 208/2015  ), come modificata da ultimo dalla legge di bilancio 2018 (legge n. 205/2017, articolo 1, comma 588) sono invece suscettibili di determinare un aumento degli oneri della componente A3 della bolletta elettrica. La legge infatti riconosce un incentivo alla produzione di energia elettrica di impianti alimentati da biomasse, biogas e bioliquidi sostenibili, che hanno cessato al 1° gennaio 2016 o cessano entro il 31 dicembre 2018 di beneficiare di incentivi sull'energia prodotta. Il sostegno è alternativo a quello della integrazione dei ricavi previsto dal D.Lgs. n. 28/2011 a favore degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili eserciti in assenza di incentivi. L'incentivo è pari all'80% degli incentivi di cui all'articolo 19, comma 1, primo capoverso, del D.M 6 luglio 2012  , cioè secondo le modalità di calcolo per l'importo degli incentivi per gli impianti già esistenti a fonti rinnovabili che - avendo maturato il diritto a fruire dei certificati verdi – sono beneficiari per il residuo periodo successivo al 2015 di un incentivo sulla produzione netta incentivata. L'erogazione dell'incentivo, da fruire fino al 31 dicembre 2021 o per cinqueanni dal rientro in esercizio degli impianti, è subordinata alla decisione favorevole della Commissione UE in esito alla notifica del regime di aiuto.

Si ricorda che per l'incentivazione delle FER diverse dal fotovoltaico vige un tetto di spesa massimo dei 5,8 miliardi. Il tetto di spesa dei 5,8 miliardi annui, è stato previsto dal D.M. 6 luglio 2012   che ha disciplinato le modalità di incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili, diverse da quella solare fotovoltaica.

Il tetto è confermato dal nuovo D.M. 23 giugno 2016   che contiene, ai sensi  dell'articolo 24 del D.Lgs. n. 28/2011, la nuova disciplina per l'incentivazione delle fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico, operante a decorrere dalla seconda metà del 2016.

Gli incentivi previsti dal nuovo decreto ministeriale possono essere richiesti per impianti oggetto di interventi di potenziamento o di rifacimento, nuovi, integralmente ricostruiti, riattivati ed entrati in esercizio dal 1° gennaio 2013. Per richiedere gli incentivi sono previste tre differenti modalità, a seconda della tipologia di fonte e della potenza dell'impianto: accesso diretto, iscrizione al Registro o al Registro per interventi di rifacimento, partecipazione a Procedure d'Asta al ribasso sulla tariffa incentivante. In particolare, gli incentivi verranno assegnati attraverso procedure di aste al ribasso differenziate per tecnologia per gli impianti di grandi dimensioni (>5 MW), mentre gli impianti inferiori a tale soglia dovranno chiedere l'iscrizione agli appositi registri.

E' previsto un regime transitorio tra il vecchio ed il nuovo regime incentivante. In particolare, esclusi i solari termodinamici, beneficiano del precedente sistema gli impianti entrati in esercizio entro il 29 giugno 2017. Possono dunque ancora richiedere gli incentivi con le modalità del D.M. 6 luglio 2012  :

• gli impianti in accesso diretto, entrati in esercizio entro il 29 giugno 2016, a condizione che abbiano presentato o presentino domanda di accesso agli incentivi entro 30 giorni dalla data di entrata in esercizio;
• gli impianti in posizione utile a seguito delle Procedure di Asta e Registro, svolte ai sensi del D.M 6 luglio 2012, per i quali non siano decorsi i termini per l'entrata in esercizio

Il nuovo decreto - ha evidenziato il MISE - mette a disposizione, a regime, più di 400 milioni di euro all'anno circa a favore dei beneficiari. Il periodo di incentivazione avrà durata di vent'anni (venticinque per il solare termodinamico). I nuovi incentivi verranno comunque erogati nel rispetto del tetto complessivo di 5,8 miliardi di euro annui previsto per le energie rinnovabili, diverse dal fotovoltaico, ed è tratto dal gettito proveniente dalla bolletta.

Alle tecnologie "mature" più efficienti (come l'eolico) viene assegnata circa la metà delle risorse disponibili. La restante parte è equamente distribuita tra le tecnologie ad alto potenziale, con forti prospettive di sviluppo e penetrazione sui mercati esteri (come il solare termodinamico), e alle fonti biologiche il cui utilizzo è connesso alle potenzialità dell'economia circolare.

La Tabella, allegata al comunicato del MISE del 23 giugno 2016  , riporta, per ciascuna fonte, il contingente di potenza incentivabile e la spesa prevista.

Sulla sopra delineata nuova disciplina per l'incentivazione delle fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico sono destinate ad incidere comunque le norme - contenute nell'articolo 20 della legge europea 2017 (legge n.167/2017  ) - di adeguamento alla disciplina degli aiuti di stato in materia di energia ed ambiente (2014/C 200/01) dei meccanismi incentivanti alla produzione di elettricità da fonti rinnovabili di cui all'articolo 24 del D.Lgs. n. 28/2011.

L'articolo 20 ha in particolare novellato il citato articolo 24, nella parte in cui prevedeva l'assegnazione degli incentivi senza il ricorso a procedure d'asta competitive per gli impianti di potenza nominale fino a 5 MW (comma 3 dell'articolo 24 del D.Lgs. n. 28/2011). Tale norma non risultava conforme a quanto attualmente previsto dagli orientamenti sugli aiuti di Stato in materia di energia e ambiente (2014/C 200/01) i quali invece prevedono che gli aiuti possono essere concessi senza una procedura di gara competitiva:

• agli impianti con una capacità installata di energia inferiore a 1 MW, o a progetti dimostrativi,
• per l'energia elettrica di origine eolica, agli impianti con una capacità installata di energia fino a 6 MW o 6 unità di produzione.

 La novella esclude dunque ora dalla procedura d'asta competitiva gli impianti di potenza nominale fino a un valore, da stabilire con successivi decreti interministeriali, differenziato sulla base delle caratteristiche delle diverse fonti rinnovabili, comunque non superiore a 5 MW elettrici per gli impianti eolici e a 1 MW elettrico per gli impianti alimentati dalle altre fonti rinnovabili.

Inoltre, viene introdotto il principio per cui l'incentivo è diversificato per fonte e per scaglioni di potenza, al fine di favorire la riduzione dei costi (comma 3, lettera b) dell'articolo 4 del D.Lgs. n. 28/2011, come novellato dall'articolo 20).

L'articolo 20 (con una novella al comma 4 dell'articolo 24 del D.Lgs. n. 28) introduce inoltre il principio per cui le procedure d'asta sono relative a contingenti di potenza, anche riferiti a più tecnologie e specifiche categorie di interventi.

Per quanto riguarda invece il settore Termico, il 19% circa dei consumi energetici proviene da fonti rinnovabili. In particolare, secondo i dati pubblicati nel Rapporto del GSE sull'"Energia da fonti rinnovabili in Italia  " del dicembre 2017,  sono stati consumati nell'anno 2016 circa 10,5 Mtep di energia da FER, di cui poco più di 9,6 Mtep in modo diretto (attraverso caldaie individuali, stufe, camini, pannelli solari, pompe di calore, impianti di sfruttamento del calore geotermico) e circa 0,93 Mtep sotto forma di consumi di calore derivato (ad esempio attraverso sistemi di teleriscaldamento alimentati da biomasse).

 La fonte rinnovabile più utilizzata per i consumi termici è la biomassa solida (poco meno di 7,3 Mtep, considerando anche la frazione biodegradabile dei rifiuti), utilizzata soprattutto nel settore domestico in forma di legna da ardere e pellet. Assumono grande rilievo anche le pompe di calore (2,6 Mtep), mentre sono ancora limitati i contributi della fonte geotermica e di quella solare.

Nel corso dell'attuale legislatura, con il D.L. n. 133/2014   (cd. Sblocca-Italia) si è cercato di dare nuovo impulso a tale tipologia di incentivazione, cercando di facilitare l'accesso ad imprese, famiglie e soggetti pubblici ai contributi per gli interventi:

• di produzione di energia termica da fonti rinnovabili;
• di incremento dell'efficienza energetica di piccole dimensioni, realizzati in data successiva al 31 dicembre 2011.

Il D.L. n. 133/2014   (articolo 22) ha previsto, a tal fine, l'aggiornamento, entro il 31 dicembre 2014, del sistema di incentivi definiti dal c.d. Conto termico (D.M 28 dicembre 2012  ), al fine di semplificare le procedure e gli strumenti per favorire l'accesso alle risorse stanziate a tal fine.

Il "Nuovo Conto termico" è stato adottato con Decreto interministeriale del 16 febbraio 2016  . Il D.M. conferma – rispetto al pregresso decreto del 2012 – la messa a disposizione di un "tetto di spesa" annua pari a 200 milioni di euro per incentivi riconosciuti ad interventi di pubbliche amministrazioni e a 700 milioni di euro ad interventi realizzati da privati.

Il decreto è entrato in vigore il 31 maggio 2016 (novantesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana). Le domande di accesso agli incentivi presentate prima del 31 maggio 2016 sono disciplinate a norma del D.M. 28 dicembre 2012. Le domande presentate dal 31 maggio 2016 sono invece soggette alla disciplina prevista dal "Nuovo conto termico".

Si rinvia piu diffusamente alla pagina web dedicata al "Nuovo conto termico 2.0"   del sito istituzionale del GSE e allo specifico documento esplicativo delle novità   della disciplina contenuta nel nuovo sistema di incentivazione.