Costituzione, diritti e libertà

Il codice di condotta dei membri delle Camere basse in Francia, Germania, Regno Unito e Stati Uniti d'America

Francia

In Francia, nel corso della XIII legislatura (2007-2012), in cui era Presidente della Repubblica Nicolas Sarkozy, è stato avviato a livello istituzionale un ampio dibattito sul tema della prevenzione dei conflitti d'interesse delle più alte cariche pubbliche. In particolare, con il Décret n. 2010-1072   del 10 settembre 2010, il Presidente Sarkozy ha istituito la "Commissione di riflessione per la prevenzione dei conflitti di interesse nella vita pubblica" (Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique). Il 26 gennaio 2011 la Commissione ha presentato al Presidente della Repubblica una relazione finale (Pour une nouvelle déontologie de la vie publique  ) contenente alcune proposte per prevenire e regolare i conflitti di interesse in cui possono trovarsi membri del Governo, responsabili di enti e imprese pubbliche, funzionari pubblici.

Nello stesso periodo, anche le due assemblee del Parlamento francese hanno avviato una riflessione sulla delicata questione dei possibili conflitti d'interesse dei parlamentari.

Il 6 aprile 2011 l'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea nazionale (Bureau de l'Assemblée nationale, di seguito indicato come il Bureau) ha approvato un Codice deontologico (Code de déontologie  ) nel quale sono enunciati i principi di fondo che i deputati si impegnano a rispettare[1].

I sei principi indicati dal codice sono:

  • l'interesse generale (art. 1): i deputati sono chiamati ad agire nel solo interesse della nazione e dei cittadini, senza perseguire alcun interesse privato o cercare di ottenere un beneficio finanziario o materiale personale o per i propri congiunti;
  • l'indipendenza (art. 2): i deputati non devono trovarsi in una situazione di dipendenza da persone fisiche o giuridiche che possano deviarli dal rispetto del presente codice;
  • l'obiettività (art. 3): nel trattare una questione relativa ad una situazione personale, i deputati devono agire considerando solo i diritti e i meriti della persona;
  • la responsabilità (art. 4): i deputati devono rendere conto ai cittadini che rappresentano delle loro decisioni e azioni agendo in modo trasparente;
  • la probità (art. 5): i deputati hanno il dovere di rendere noto ogni interesse personale che possa interferire con la loro azione pubblica e risolvere ogni eventuale conflitto di interessi a vantaggio del solo interesse generale;
  • l'esemplarità (art. 6): nell'esercizio del suo mandato, ogni deputato deve promuovere il rispetto dei principi del presente codice.

Successivamente sono state adottate due ulteriori versioni del codice deontologico, la prima il 27 gennaio 2016 e la seconda il 12 luglio 2016. L'ultima versione, mantenendo nella sostanza inalterata la struttura di base dall'articolato, ha aggiunto, innanzitutto, una disposizione alla fine dell'art. 1, la quale recita che "i deputati si astengono dall'utilizzare i locali o i mezzi dell'Assemblea nazionale per promuovere i loro interessi privati".

In secondo luogo, alla fine dell'art. 6 viene precisato che, in caso di inosservanza delle norme del codice deontologico si applica l'art. 80-4 del regolamento dell'Assemblea nazionale.  

In terzo luogo è stato inserito nel codice l'art. 7, che prevede l'obbligo per i deputati di presentare al deontologo (istituito dalla Décision du Bureau relative au respect du code de déontologie des députés  , vedi sotto):

-    dichiarazioni relative a tutti i doni, agli inviti ad eventi sportivi o culturali o a vantaggi economici ricevuti da terzi di valore superiore a 150 euro;

-    dichiarazioni relative a qualsiasi invito ad accettare un viaggio da parte di terzi (persona fisica o giuridica). La dichiarazione deve essere trasmessa prima di aderire all'invito e deve essere accompagnata da informazioni circa il programma del viaggio e le modalità del suo finanziamento;

-    dichiarazione annuali sulle spese di mandato (frais de mandat), in riferimento alle quali, dopo un rapporto formulato dal deontologo, il Bureau, su iniziativa del Presidente, può adottare misure appropriate.

Infine, è stato aggiunto l'art. 8, il quale prevede che, ai fini del rispetto del codice deontologico, il deontologo renda pareri riservati in favore non solo dei deputati, ma anche dei funzionari dei servizi dell'Assemblea nazionale e dei collaboratori parlamentari.

Lo stesso 6 aprile 2011 il Bureau ha adottato all'unanimità anche la già richiamata Décision du Bureau relative au respect du code de déontologie des députés   relativa al rispetto del suddetto codice.

In primo luogo, con la Décision è prevista l'istituzione del "deontologo dell'Assemblea nazionale" (art. 1). Il deontologo "è una personalità indipendente, designata dai tre quinti dei membri dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea nazionale, su proposta del suo Presidente e con l'accordo di almeno un presidente di un gruppo di opposizione. Egli esercita le sue funzioni per la durata di una legislatura e il suo mandato non può essere rinnovato. Il deontologo può essere rimosso dall'incarico in caso di incapacità o di inosservanza dei suoi doveri, su decisione dei tre quinti dell'Ufficio di Presidenza, su proposta del Presidente dell'Assemblea nazionale e con l'accordo di almeno un presidente di un gruppo di opposizione (art. 2).

Tali disposizioni, ricalcano, peraltro, fedelmente il disposto dell'art. 80-2 del regolamento dell'Assemblea  nazionale.  

L'attuale deontologa dell'Assemblea nazionale è Mme Agnès Roblot-Troizier nominata il 2 agosto 2017 dall'Ufficio di Presidenza, con voto unanime dei suoi membri (cfr. CV du Déontologue  )[2]. Il deontologo ha diversi compiti tra cui si segnala, in primo luogo, a partire dalla legislatura corrente (XIV legislatura, iniziata nel giugno 2012), quello di ricevere le "dichiarazioni di interessi personali" dei deputati, che questi sono tenuti a compilare all'inizio del loro mandato parlamentare, entro 30 giorni dalla loro elezione. In tale dichiarazione il deputato deve dichiarare gli interessi di cui è portatore di natura tali da porlo in una situazione di possibile conflitto di interessi, nonché quelli dei propri ascendenti o discendenti diretti, del proprio coniuge o partner[3]. Nel corso dell'esercizio del mandato, il deputato è tenuto inoltre a presentare una dichiarazione di modifica sostanziale degli interessi posseduti da lui o dalle persone sopra indicate, qualora ne riscontri la necessità (artt. 3 e 4). Il deontologo è tenuto inoltre a vigilare in generale sul rispetto dei principi stabiliti nel Codice e di consigliare i deputati in merito ad ogni questione deontologica che essi pongano. Ogni anno il deontologo è inoltre tenuto a presentare un Rapporto pubblico al Presidente dell'Assemblea nazionale e all'Ufficio di Presidenza in cui relaziona in merito alle condizioni generali di applicazione dei principi del Codice deontologico e formula le sue proposte per migliorarne il rispetto (cfr. l'ultimo Rapporto annuale   (2013) presentato dal precedente Deontologo dell'Assemblea nazionale, Noëlle Lenoir).

Come previsto anche dal codice deontologico all'art. 7, il deputato deve inoltre dichiarare al deontologo i doni ricevuti o le agevolazioni delle quali abbia beneficiato se di valore superiore a € 150, così come i viaggi compiuti su invito di una persona fisica o giuridica (art. 4).

Ai sensi dell'art. 80-4 del regolamento dell'Assemblea nazionale, qualora constati l'inosservanza da parte di un deputato dei principi enunciati nel Codice deontologico, il deontologo ne informa il deputato interessato e il Presidente di Assemblea. Il deontologo rivolge inoltre al deputato le raccomandazioni per invitarlo a rispettare il Codice deontologico. Se il deputato contesta o non rispetta le raccomandazioni ricevute, il deontologo investe della questione il Presidente dell'Assemblea, che deve allora convocare l'Ufficio di Presidenza affinché deliberi in merito entro due mesi. A tale scopo l'Ufficio di Presidenza può ascoltare il deputato interessato o lo stesso può chiedere di essere audito. Qualora l'Ufficio di Presidenza stabilisca che il deputato non abbia rispettato il Codice deontologico, può rendere pubblica tale decisione, formulare tutte le raccomandazioni necessarie a riparare la situazione e adempiere agli obblighi del Codice deontologico, e può anche proporre o applicare direttamente una pena disciplinare, secondo le norme dettate dagli artt. 70-73 del regolamento.

Tra i compiti del deontologo rientrano anche, su richiesta del Bureau, l'elaborazione di studi generali su questioni etiche poste all'attenzione dell'Assemblea, la presentazione di proposte sulla trasparenza e le modalità di organizzazione dei convegni nei locali dell'Assemblea o nei circoli parlamentari.

(Cfr. la scheda relativa alla Déontologie à l'Assemblée nationale  , aggiornata al 16 aprile 2014).

 

Germania

L'Allegato n. 1 al Regolamento del Bundestag   rappresenta una sorta di codice di condotta dei parlamentari. Le norme di comportamento in esso contenute, così come previsto dal § 18 del Regolamento  , formano parte integrante del Regolamento stesso. Introdotte nel 1972, esse sono state da ultimo emendate nel 2013 in seguito all'approvazione delle modifiche regolamentari in vigore dal giorno della prima seduta della 18ª legislatura (22 ottobre 2013).

Una rilevante innovazione era già avvenuta con la ventiseiesima legge di modifica della normativa sullo status giuridico dei deputati (Abgeordnetengesetz  ) del 22 agosto 2005, la quale ha introdotto, nella sezione decima intitolata "Indipendenza del deputato", il nuovo § 44a   espressamente dedicato all'esercizio del mandato parlamentare, che rappresenta il fulcro dell'attività di ciascun membro del Bundestag. Fermo restando tale impegno primario, è in linea di massima consentito l'esercizio di attività professionali o di altro genere.

Da molti anni la prassi e la giurisprudenza concordano sul fatto che i compiti di un deputato debbano rappresentare un lavoro a tempo pieno. Rientra tuttavia nella sfera di libertà del parlamentare la possibilità di continuare a svolgere una professione che, nella maggior parte dei casi, egli ha già esercitato in precedenza. L'incompatibilità tra attività ed esercizio del mandato vale solo per i dipendenti dello Stato, che sono collocati in aspettativa in seguito all'accettazione del mandato.

In considerazione del giustificato interesse dei cittadini nei confronti di una maggiore trasparenza all'interno del Parlamento, si è giunti ad una formulazione più chiara inasprendo, nel contempo, le disposizioni concernenti l'obbligo di denunciare e rendere pubbliche le attività e i proventi dei deputati, contenute nella legge sullo status giuridico dei deputati e nelle regole di condotta allegate al Regolamento del Bundestag. In base alle norme di comportamento attualmente vigenti, tutti i deputati sono obbligati, senza soluzione di continuità, a notificare al Presidente del Bundestag singole attività e funzioni esplicate in concomitanza con il mandato parlamentare. L'obbligo riguarda in particolare l'attività professionale da ultimo esercitata e l'appartenenza ad organi direttivi, a consigli di amministrazione e ad altri comitati. Soggetti all'obbligo di notifica e di pubblicazione non sono soltanto le attività in ambito imprenditoriale, ma anche quelle svolte presso enti ed istituti di diritto pubblico. Gli azionisti di società di capitali devono rivelare le loro partecipazioni soltanto se le quote azionarie in loro possesso raggiungono il 25%. Vanno dichiarate anche le attività a titolo onorifico, come ad esempio quelle dei membri dei consigli di amministrazione di associazioni e federazioni di rilevanza non esclusivamente locale o di coloro che, all´interno di queste, svolgono funzioni direttive o di consulenza. In base alle ultime modifiche in vigore da ottobre 2013, inoltre, è stato esplicitamente stabilito che l'obbligo di notifica non si applica all'attività in qualità di membro del Governo federale, di Segretario di Stato parlamentare e di Ministro di Stato.

Oltre alle attività collaterali (Nebentätigkeiten), cioè quelle svolte parallelamente all'esercizio del mandato parlamentare, devono essere dichiarati anche gli introiti da queste derivanti a partire da una soglia minima di € 1.000 al mese oppure di € 10.000 all'anno. In concreto, tuttavia, questi proventi non vengono indicati nel loro reale ammontare, ma solo riferiti a dieci livelli progressivi di entrate: la prima fascia riguarda gli introiti compresi tra € 1.000 e € 3.500; la seconda quelli fino a € 7.000; la terza fino a € 15.000; la quarta fino a € 30.000; la quinta fino a € 50.000; la sesta fino a € 75.000; la settima fino a € 100.000; l'ottava fino a € 150.000; la nona fino € 250.000 e, in ultimo, la decima per quelli superiori a € 250.000.

Le dichiarazioni presentate dai deputati in adempimento degli obblighi previsti nelle norme di comportamento sono pubblicate nel Manuale ufficiale (parte seconda) e sul sito del Bundestag, nelle pagine dedicate alle schede biografiche   dei singoli parlamentari.

Al Presidente del Bundestag sono attribuiti poteri sanzionatori nel caso in cui i deputati non osservino i loro doveri. Le sanzioni in cui possono incorrere vanno dalla semplice ammonizione (Ermahnung) al pubblico rimprovero (öffentliche Rüge), fino all'inflizione di ammende (Ordnungsgelder). La procedura di accertamento dell'infrazione con l'eventuale determinazione di sanzioni, dettagliatamente illustrata nel § 8   delle norme di comportamento, avviene per gradi: se un'infrazione è giudicata dal Presidente del Bundestag di "minore gravità o di colpa lieve" (ad esempio, il superamento dei termini stabiliti per effettuare la notifica), il deputato interessato viene ammonito; qualora invece l'infrazione sia ritenuta più grave, l'Ufficio di Presidenza, dopo aver ascoltato il deputato interessato, verifica la sussistenza o meno di una violazione delle norme di comportamento. La constatazione che siano stati effettivamente violati i doveri previsti dalle norme di comportamento, fatte salve ulteriori sanzioni di cui al § 44a della legge sullo status giuridico dei deputati, viene pubblicata come stampato del Bundestag. La dichiarazione dell'inesistenza della violazione viene invece pubblicata solo nel caso in cui lo richieda il membro del Bundestag interessato. Infine, nel caso in cui attività o redditi soggetti ad obbligo di notifica non vengano dichiarati, l'Ufficio di Presidenza può comminare una sanzione pecuniaria, il cui ammontare può eguagliare la metà dell'indennità annuale di deputato. Spetta poi al Presidente del Bundestag rendere esecutiva l'ammenda mediante un atto amministrativo.

Come previsto dalle stesse norme di comportamento e dalle regole sulla trasparenza delle attività svolte dai deputati, il 18 giugno 2013 il Presidente del Bundestag ha emanato una serie di nuove disposizioni applicative (Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder der Deutschen Bundestages  ) volte a disciplinare in modo più dettagliato gli obblighi previsti nell'Allegato 1 al Regolamento del Bundestag, anch'esse entrate in vigore all'inizio della 18a legislatura.

Sulla questione della denuncia delle attività svolte parallelamente al mandato parlamentare e dei proventi da queste derivanti è intervenuta anche la Corte costituzionale federale che, con la sentenza del 4 luglio 2007  , ha respinto con il voto di quattro giudici contro quattro, i ricorsi presentati da nove deputati eletti nella 16ª legislatura che avevano sollevato, nei confronti del Bundestag, una questione di incompatibilità costituzionale del § 44a, comma 1, della legge sullo status giuridico dei deputati (esercizio del mandato parlamentare), dei §§ 44a, comma 4, e 44b della legge medesima e, insieme, dei §§ 1 e 3 dell'Allegato 1 al Regolamento del Bundestag (denuncia e pubblicazione delle attività professionali e degli introiti percepiti dai deputati), nonché delle disposizioni applicative emanate dal Presidente del Bundestag e delle sanzioni previste nella legge sopra citata e nel § 8 dell'Allegato 1. I ricorrenti ritenevano che tutte queste disposizioni, introdotte dalle modifiche del 2005, non fossero conformi, in particolare, alle garanzie dello status di deputato sancite nell'art. 38, comma 1, secondo periodo (divieto di mandato imperativo) e nell'art. 48, comma 2 della Legge fondamentale. Quello che tuttavia emerge nella sentenza della Corte costituzionale, e che sembra conciliare in ultima analisi le posizioni dei due blocchi contrapposti al suo interno, è la necessità che i deputati si impegnino ad affrontare i pericoli che minacciano l'indipendenza dell'esercizio del mandato parlamentare. Secondo i giudici costituzionali il mandato parlamentare deve essere posto al centro dell'attività di ciascun deputato, il quale è pertanto obbligato ad evitare i conflitti di interesse che potrebbero insorgere a seguito di attività remunerate svolte al di fuori del mandato. La sentenza esorta quindi i deputati, qualora fosse necessario ma anche in caso dubbio, a non intraprendere attività che potrebbero dar luogo a tali conflitti piuttosto che rinunciare all'esercizio del mandato parlamentare.

 

Regno Unito

La condotta dei membri delle Camere è oggetto di regole contenute in appositi codici di condotta approvati con risoluzione parlamentare. Essi dettano una disciplina articolata per princìpi, la cui formulazione ricalca i cosiddetti "sette principi della vita pubblica" enunciati nel 1995 dal Committee on Standards in Public Life (noto anche come Nolan Committee, dal nome del suo presidente, preposto dal Governo, allora presieduto da John Major, all'elaborazione di canoni deontologici applicabili a chiunque detenesse cariche pubbliche). Risale infatti al rapporto finale del Nolan Committee l'enunciazione dei principi di trasparenza, integrità, disinteresse personale ed onestà nella vita pubblica di cui, negli anni successivi, è stato perseguito il generalizzato radicamento presso gli organi rappresentativi e l'Esecutivo, così come in ogni ente preposto alla cura di interessi pubblici.

Con riferimento specifico ai parlamentari, la Commissione individuò standard di condotta orientati a garantirne l'indipendenza, nel presupposto che questa potesse essere messa in dubbio, ad esempio, dallo svolgimento di consulenze retribuite o dai rapporti con esponenti o rappresentanti di lobbies; essa suggerì, inoltre, l'adozione di procedure più rigorose per la dichiarazione, da parte dei membri delle Camere, della sussistenza di interessi di cui fosse possibile verificare in modo trasparente la compatibilità rispetto all'esercizio disinteressato e senza condizionamenti del mandato parlamentare; infine, si stimò opportuna la redazione di un codice di condotta e l'istituzione di un organo parlamentare con poteri di indagine e di censura[4].

Dei basilari "sette principi"[5] vengono in rilievo particolare quelli riferiti alla Selflessness, alla Integrity e alla Honesty, per la declinazione di cui sono oggetto nei codici di condotta delle Camere e nelle correlate previsioni di dettaglio e guide esplicative. In virtù del primo principio, "i detentori di cariche pubbliche debbono agire solamente in nome del pubblico interesse, e non al fine di perseguire benefici economici o di altra natura per sé stessi o i loro familiari o amici"; in base al secondo, essi "non debbono assumere obblighi di natura economica o di altro tipo verso persone od organizzazioni esterne che potrebbero tentare di influenzarli nello svolgimento del loro ufficio". Il terzo, infine, fa obbligo ai medesimi di "dichiarare ogni privato interesse correlato alle loro cariche pubbliche, e di adoperarsi per risolvere ogni conflitto in maniera da tutelare l'interesse pubblico".

Le conformi previsioni contenute nei codici di condotta delle Camere si ispirano al principio della pubblicità degli interessi (disclosure of interest), perseguito attraverso l'obbligatoria declaration and registration of interests (da effettuare presso l'ufficio del Register istituito in ciascuna Camera). Ne consegue, per i membri del Parlamento (anche qualora ricoprano cariche governative), l'obbligo di dichiarare ogni fonte di remunerazione o interesse finanziario collegati all'assolvimento di incarichi ricevuti nella loro titolarità e capacità di componente di un'Assemblea legislativa (advocacy rule[6]).

Con particolare riguardo alla Camera dei Comuni, il Code of Conduct[7] - introdotto per la prima volta nel 1996 e di norma aggiornato ad ogni nuova legislatura – contiene, oltre alle norme di corretto contegno parlamentare, regole che fanno specifico obbligo ai membri della Camera di dichiarare i loro cespiti patrimoniali ed interessi finanziari la cui detenzione possa porsi in conflitto con l'esercizio del mandato parlamentare (Register of Interests)[8].

Queste previsioni del Codice di condotta si correlano alla costituzione e all'operatività di particolari figure istituzionali, di cui l'ordinamento parlamentare britannico si è dotato a seguito dell'emersione, nel 2009, di irregolarità concernenti i rimborsi spettanti ai membri del Parlamento per le spese sostenute nell'esercizio del loro mandato. In un clima politico caratterizzato dalle reazioni dell'opinione pubblica circa gli abusi riportati dalla stampa relativamente all'uso improprio dei rimborsi spese erogati a membri delle Camere, è stato infatti approvato in quell'anno il Parliamentary Standards Act, che ha introdotto una disciplina delle indennità, delle spese e della pubblicità degli interessi patrimoniali dei membri della Camera dei Comuni durante il loro mandato, e ha istituito la già menzionata Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA).

Con tale innovazione il legislatore, peraltro, si è preoccupato di apportare modifiche minime al sistema vigente, tali da mantenere inalterati "gli attuali rapporti tra il Parlamento e le corti"; e le disposizioni introdotte infatti precludono ogni interpretazione del loro testo che possa risultare riduttiva delle prerogative parlamentari affermate dal Bill of Rights del 1689 (con specifico riferimento all'articolo 9 di questo testo costituzionale, secondo cui "Members and Peers should be able to speak and act freely in Parliament")[9].

Proprio i profili concernenti il confine tra l'ambito delle prerogative parlamentari (parliamentary privileges) e quello della giurisdizione ordinaria hanno assunto, durante l'esame parlamentare della legge del 2009, rilievo particolare, dal momento che la legge qualifica come reati, e sanziona penalmente, gli atti e i comportamenti imputabili al membro della Camera che abbia omesso di dichiarare i propri interessi (registration of interests), abbia accettato denaro o altri benefici per sostenere determinati interessi nella sua attività parlamentare (paid advocacy), oppure abbia dichiarato il falso per ottenere indennità o rimborsi dalla Camera di appartenenza (false allowance claims). Di qui l'esigenza di contemperare l'autonomia della Camera (exclusive cognisance of internal affairs), radicata nella tradizione costituzionale britannica, con disposizioni legislative dirette ad introdurre limiti e controlli in tale ambito.

Mette conto segnalare, a questo riguardo, come la giurisdizione della Camera dei Comuni sui propri membri, in applicazione delle norme deontologiche alle quali essi sono sottoposti, sia passata recentemente al vaglio della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo. In un procedimento concernente il ricorso di un ex membro della Camera dei Comuni (e già componente del governo) per la violazione delle regole del codice di condotta che precludono la paid advocacy (artt. 9-16 del codice), la CEDU ha respinto l'asserito contrasto con gli artt. 6, 8 e 13 della Convenzione (in materia, rispettivamente, di diritto ad un equo processo, di diritto alla tutela della vita privata e di diritto a un ricorso effettivo) del procedimento esperito dalla Camera in applicazione del codice di condotta[10].

Ulteriore aspetto meritevole di richiamo, per una ricognizione dei maggiori caratteri costitutivi dello status del parlamentare nel Regno Unito e dei relativi obblighi, è la recente introduzione legislativa dell'istituto del recall, il cui scopo è quello di consentire agli elettori di un singolo collegio di determinare, attraverso la presentazione di un'apposita petizione, la decadenza dell'eletto che abbia commesso gravi ed accertate malversazioni.

Si tratta, in effetti, di una sanzione già ritenuta tradizionalmente vigente nell'ordinamento parlamentare – seppure raramente irrogata [11] -, che comporta la decadenza dal mandato (peraltro, senza incidere sul diritto elettorale passivo di chi ne venga colpito, che può presentarsi alle elezioni suppletive convocate a seguito della vacanza del suo seggio). Per tale ragione, e considerata l'immutata possibilità di disporre l'applicazione del recall alle infrazioni delle regole dell'ordine parlamentare (attraverso il misbehaviour in the Chamber o il contempt posto in essere mediante violazioni del Codice di condotta), alcuni organismi parlamentari avevano formulato riserve circa una disciplina legislativa dell'istituto: il Committee on Standards, in particolare, riteneva sufficienti le attuali sanzioni disciplinari[12], considerato anche il regime probatorio richiesto per la loro irrogazione, di norma meno rigoroso di quello applicato nei comuni procedimenti giurisdizionali; e il Political and Constitutional Reform Committee della Camera dei Comuni, anch'esso criticando i propositi del Governo relativi all'introduzione per legge del recall, giudicava adeguata e concretamente applicabile la vigente misura disciplinare dell'espulsione dalla Camera del membro che si sia reso autore di gravi illeciti[13].

Il Governo ha tuttavia tenuto fermi i propri propositi e ha ottenuto l'approvazione del MP Recall Act 2015  [14], le cui disposizioni prevedono la possibilità di determinare, attraverso l'esperimento di una petition da parte degli elettori del collegio, la decadenza del parlamentare che vi è stato eletto e il conseguente svolgimento di lezioni suppletive. La relativa procedura (petition process) può avere luogo qualora il membro della Camera dei Comuni incorra in una di tre alternative condizioni: (a) abbia riportato una condanna penale con l'irrogazione di pene detentive (anche per reati commessi prima dell'elezione), confermata in un giudizio di appello promosso negli ordinari termini vigenti per l'impugnazione (il dato si correla alle caratteristiche tipiche del processo penale del Regno Unito); (b) sia stato sospeso dalla Camera, a seguito dell'istruttoria svolta dal Committee on Standards, per almeno dieci sedute oppure - qualora nel provvedimento di sospensione non sia specificato il numero delle sedute - per almeno quattordici giorni; (c) sia stato condannato, indipendentemente dall'entità della pena, per violazione del Parliamentary Standards Act 2009, art 10   (false dichiarazioni nella richiesta e giustificazione di rimborsi).

Verificatasi una delle condizioni tipizzate dalla legge (che ha introdotto lo specifico obbligo delle giurisdizioni di notificare alla Camera dei Comuni le sentenze da esse pronunciate nei confronti di suoi membri), lo Speaker della Camera ne notifica a sua volta la sussistenza al competente ufficio del collegio elettorale interessato (petition officer), affinché venga dato avvio alla pubblica petizione avente ad oggetto il recall del parlamentare suscettibile di revoca. Tale petizione (recall petition) è quindi formalmente aperta alla sottoscrizione[15] da parte dei cittadini iscritti nelle liste elettorali del collegio entro il termine di sei settimane; la procedura è validamente esperita se mancano più di sei mesi alla fine della legislatura, non sia in corso altra petizione per lo stesso parlamentare o questi non sia nel frattempo cessato per altra ragione dalla carica (in tale ipotesi il petition officer. La petizione è valida quando sia stata sottoscritta da almeno il 10% degli elettori (la cui iscrizione nelle liste elettorali sia antecedente alla comunicazione dello Speaker che dà impulso alla petition), e una volta comunicato il suo esito alla Camera di appartenenza, determina la decadenza dalla carica del parlamentare interessato.

Stati Uniti d'America

Il ruolo e l'ambito dei doveri del membro della Camera non sono oggetto di regole formalizzate, ma costituiscono il risultato di prassi modulatesi nell'esperienza del sistema rappresentativo, di cui è elemento generalmente enfatizzato il peculiare rapporto che lega il Representative al proprio collegio elettorale. Nella prospettiva che tradizionalmente assegna rilievo agli interessi e agli orientamenti dell'opinione pubblica (public expectations), le funzioni del parlamentare non si limitano quindi all'iniziativa legislativa, al controllo (oversight) e alla partecipazione ai lavori dell'Assemblea e delle Commissioni, ma si esplicano anche nei compiti di rappresentanza e di assistenza svolti nell'interesse dei propri elettori (constituency service).

A questa connotazione del ruolo del parlamentare, in costante contatto con istanze particolari ed esposto all'azione dei gruppi di pressione, si correlano prevalentemente le norme deontologiche contenute nel regolamento della Camera, e in particolare la Rule XXIII (rubricata Code of Official Conduct  ), le cui previsioni, articolate in 18 paragrafi e destinate tanto ai membri quanto ai dipendenti della Camera, premettono il generale richiamo ai principi di corretto comportamento alla disciplina puntuale ed analitica – già esaminata - degli obblighi di trasparenza finanziaria.

Il sistema della deontologia parlamentare riposa sull'operatività, presso la Camera dei Rappresentanti, di un'apposita commissione, lo House Committee on Ethics   (istituito nel 1967 e fino al 2011 denominato Committee on Standards of Official Conduct). Composto da cinque deputati della maggioranza e da cinque dell'opposizione, esso rappresenta l'unico organo della Camera caratterizzato da tale composizione paritaria, ed esercita i propri compiti in relazione all'osservanza delle regole di condotta da parte dei membri della Camera, vigilando, in particolare, sulla loro applicazione con riguardo alle dichiarazioni patrimoniali, alla notifica dei doni ricevuti, al trattamento dei collaboratori personali e ai conflitti di interesse, e provvedendo all'enforcement dei rispettivi obblighi[16]. La violazione delle regole deontologiche da parte di un membro della Camera può infatti comportare l'irrogazione di sanzioni nei suoi confronti, che vanno dalla mozione di censura al richiamo, fino alla sospensione dei privilegi: tale potere sanzionatorio deriva dalla previsione costituzionale che abilita ciascuna Camera a punire i propri membri per la loro "condotta scorretta" (disorderly behavior: art. I, sezione V, comma 2, Cost.), e a disporre di essi finanche l'espulsione, da deliberare, come già detto, con la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti.

Su queste premesse costituzionali, il Committee on Ethics (articolato al suo interno in distinti collegi con compiti inquirenti e giurisdizionali) può avviare proprie indagini - su istanza di membri della Camera oppure d'ufficio – al fine di verificare l'eventuale violazione di disposizioni di legge o regolamentari oppure degli standard di condotta vigenti per i membri (e per i dipendenti); nel relativo procedimento esso può chiedere chiarimenti alla persona interessata, oppure rivolgere raccomandazioni alla Camera sulle eventuali misure da adottare al termine dell'indagine; può provvedere, infine, a comminare sanzioni di lieve entità, essendo nei casi più gravi riservata la decisione alla Camera nella composizione plenaria.

Le regole deontologiche intersecano, per alcuni profili, la disciplina pensionistica applicata ai componenti del Congresso. In alcuni casi particolari, di cui si contano rari precedenti applicativi, il diritto alla pensione di un membro della Camera può infatti subire gli effetti conseguenti alla condanna per gravi reati, quando la legislazione federale colleghi ad essa la confisca del trattamento pensionistico. Disposizioni in tal senso sono state inizialmente introdotte, a metà del secolo passato, in relazione a condanne per gravi reati come la corruzione (bribery), la violazione delle leggi federali in materia di conflitto di interessi o l'abuso del proprio ruolo istituzionale, con prevalente considerazione – giustificata in epoca di "guerra fredda" – dei reati rilevanti per la tutela della sicurezza nazionale[17]. Più recentemente, con lo Honest Leadership and Open Government Act   del 2007 (noto con l'acronimo HLOGA), come modificato dallo Stop Trading on Congressional Knowledge Act   del 2012 (cosiddetto "STOCK Act"), il legislatore ha previsto che ai membri del Congresso condannati per reati di corruzione commessi durante il loro mandato sia precluso il riconoscimento dei periodi di servizio maturati.

Il corpus delle regole deontologiche vigenti è riportato in un apposito manuale (House Ethics Manual  , ultima edizione del 2008), che, ripartito in diversi capitoli, espone la disciplina del regolamento con il corredo di commenti ed esemplificazioni al fine di agevolarne l'applicazione e l'osservanza da parte dei destinatari. Il "manuale" di deontologia parlamentare è integrato dalle previsioni dettagliate del Code of Official Conduct   e, per i profili inerenti al finanziamento delle campagne elettorali, dalle istruzioni specificamente predisposte, all'esterno del Congresso, dalla Federal Electoral Commission (FEC Campaign Booklet  ).

Nella prospettiva di perseguire l'efficacia e l'effettiva osservanza delle norme deontologiche della Camera è stato istituito, nel 2008 (e confermato nel 2013) un nuovo organismo, l'Office of Congressional Ethics   (OCE). A questa autorità indipendente non legata ai partiti, composta da un collegio di otto membri compresi il Presidente e il Vicepresidente (i quali sono "laici" ovvero non componenti del Congresso o esponenti dell'amministrazione federale), sono attribuiti compiti di natura investigativa che si concretano nella svolgimento di indagini (anche su impulso esterno alla Camera) relativamente ai casi di comportamento scorretto nei quali siano coinvolti i membri e i dipendenti della Camera, i cui risultati sono sottoposti al Committee on Ethics per l'adozione dei relativi provvedimenti. A tal fine l'Autorità, i cui membri sono a loro volta soggetti all'osservanza di un codice di condotta[18], si attiene a specifiche norme procedimentali[19].

[1] Per un'analisi giuridica del Codice deontologico adottato dall'Assemblea nazionale si segnala il saggio di Marc Deschamps, Quand la déontologie fait son entrée officielle à l'Assemblée nationale…des questions juridiques et institutionnelles surgissent   (aprile 2011), pubblicato sul sito del Gruppo di ricerca GREDEG del CNRS francese e dell'università di Nice Sophia Antipolis (GREDEG-CNRS).

[2] Il primo deontologo dell'Assemblea nazionale è stato Jean Gicquel (15 giugno 2011- 10 ottobre 2012); il secondo deontologo è stato Mme Noëlle Lenoir (10 ottobre 2012-16 aprile 2014).

[3] L'art. 4 della Decisione definisce i conflitti come "una situazione d'interferenza tra i doveri del deputato e un interesse privato che, per sua natura e sua intensità, può ragionevolmente essere ritenuto in grado di influenzare, anche solo apparentemente, l'esercizio delle sue funzioni parlamentari".

[4] Standards in Public Life: First Report of the Committee on Standards in Public Life, Chairman Lord Nolan (Vol. 1: Report, Cm 2850-1, May 1995); qui   un sommario.

[5] Si tratta dei fondamentali principi di selflessness, integrity, objectivity, accountability, openness, honesty, leadership.

[6] Nella definizione riportata nella Risoluzione approvata dalla Camera dei Comuni il 15 luglio del 1947 ed emendata il 6 novembre 1995, la advocacy rule è così individuata:

"It is inconsistent with the dignity of the House, with the duty of a Member to his constituents, and with the maintenance of the privilege of freedom of speech, for anyMember of this House to enter into any contractual agreement with an outside body, controlling or limiting the Member's complete independence and freedom of action in Parliament or stipulating that he shall act in any way as the representative of such outside body in regard to any matters to be transacted in Parliament; the duty of a Member being to his constituents and to the country as a whole, rather than to any particular section thereof: and that in particular no Members of the House shall, in consideration of any remuneration, fee, payment, or reward or benefit in kind, direct or indirect, which the Member or any member of his or her family has received is receiving or expects to receive advocate or initiate any cause or matter on behalf of any outside body or individual, or urge any other Member of either House of Parliament, including Ministers, to do so, by means of any speech, Question, Motion, introduction of a Bill or Amendment to a Motion or a Bill".

[7] Code of Conduct together with the Guide to the Rules relating to the conduct of members  , aggiornato il 17 marzo 2015. Il testo vigente, come aggiornato, prevede l'applicazione delle regole deontologiche ai membri della Camera relativamente "a tutti gli aspetti della loro vita pubblica", senza che abbia rilevanza ciò che i "membri fanno nella loro vita esclusivamente privata e personale (par. 2 del Codice).

[8] Alla Camera dei Comuni sono stati istituiti, precisamente, quattro distinti Registers of Interests, riservati rispettivamente ai parlamentari, ai loro collaboratori, ai giornalisti della stampa parlamentare e ai gruppi parlamentari (All Party Groups).

[9] Finalità della legge del 2009, espressamente dichiarata nei documenti preparatori, è quella di ripristinare le basi della fiducia dei cittadini verso il Parlamento, ponendo limiti all'autonomia di questo suo ramo (per quel che attiene alla disciplina di talune prerogative dei suoi membri) senza con ciò aprire indiscriminatamente la via alla cognizione del giudice ordinario sulla materia.

[10] Caso Hoon v. United Kingdom   (2014). Il ricorso riguardava, in particolare, i provvedimenti adottati dalla Camera dei Comuni nei confronti di un ex membro (che aveva ricoperto anche la carica di Segretario di Stato per la Difesa), a seguito della diffusione di un'inchiesta giornalistica da cui erano emersi i suoi propositi di accettare incarichi privati retribuiti di consulenza in materie connesse alla precedente attività politico-parlamentare.

[11] In epoca contemporanea, la sanzione della expulsion è stata applicata dalla Camera dei Comuni tre volte: nel 1922, nel 1947 e nel 1953. Secondo l'opinione emersa in seno al Committee on Standards and Privileges, il ricorso raro ed episodico a questa misura appare motivato dal suo carattere estremo e dalla cautela verso provvedimenti suscettibili di interferire con le scelte dell'elettorato. Il relativo procedimento, inoltre, presenterebbe aspetti di dubbia compatibilità con lo Human Rights Act 1998, come rilevato già nel 1999 dal Joint Committee on Parliamentary Privilege.

[12] Mette conto segnalare che, con risoluzione adottata nel 2003, è stata introdotta alla Camera dei Comuni la misura disciplinare della sospensione dell'indennità corrisposta ai suoi componenti.

[13] Si veda la relazione del Governo Recall of MPs Draft Bill  , pubblicata nel dicembre 2011. Le valutazioni del Political and Constitutional Committee della Camera dei Comuni sono esposte nella relazione pubblicata il 18 ottobre 2012, Recall of MPs: Government Response to the Committee's - First Report of Session 2012-13  .

[14] La legge ha ricevuto il Royal Assent il 26 marzo 2015 ed è entrata immediatamente in vigore, salvo alcune minori disposizioni per le quali è prevista l'adozione di normative ministeriali di attuazione.

[15] La legge, all'art. 9, detta la formula della petizione sottoposta agli elettori: "By signing in the box below, you are signing a petition for [name of the MP], the MP for [name of constituency], to lose [his/her] seat in the House of Commons, and for a by-election to be held to decide who should be the MP for that constituency. The loss of [his/her] seat does not prevent the MP standing in this by-election".

[16] Un potenziamento delle prerogative del Committee si è avuto con l'approvazione dello Ethics Reform Act del 1989, che lo ha dotato di più incisivi poteri soprattutto con riferimento agli obblighi di trasparenza finanziaria posti sui membri e sui dipendenti della Camera.

[17] Si tratta del cosiddetto Hiss Act (dal nome di un funzionario federale condannato per aver comunicato informazioni riservate a potenze straniere), approvato nel 1954 e consolidato nello 5 U.S.C. §§ 8311 et seq  .

[18] Office of Congressional Ethics Code of Conduct   (2011).

[19] Si tratta delle Rules for the conduct of investigations  , nella versione aggiornata al gennaio 2013.