Le intese regionali e i patti nazionali, disciplinati dall'articolo 10 della legge n. 243/2012, si inseriscono, in una consolidata linea di intervento del legislatore volte ad agevolare gli enti territoriali nell' effettuazione delle spese di investimento, rispettando nel contempo i target di bilancio.
L'irrigidimento delle condizioni del patto di stabilita' interno aveva contribuito, negli ultimi anni, ad aggravare i problemi del ritardo dei pagamenti delle Amministrazioni territoriali ed aveva comportato, per il meccanismo di calcolo del vincolo, alla progressiva paralisi degli investimenti.
A tal fine sono state introdotte nell'ordinamento, a partire dal 2009, una serie di misure di flessibilità nell'applicazione delle regole del patto di stabilità interno (i c.d. patti di solidarietà) che sono andate ad affiancare e ad integrare la disciplina nazionale del patto.
Tali patti di solidarietà consentivano di attivare meccanismi di compensazione degli obiettivi finanziari imposti agli enti locali - sia a livello regionale, con la cosiddetta regionalizzazione orizzontale e verticale del patto di stabilità, che a livello nazionale, con il patto orizzontale nazionale tra comuni - finalizzati, in particolare, ad incentivare le spese di investimento degli enti locali, le quali, in applicazione del criterio di computo dei saldi obiettivo, sono risultate fortemente compresse negli anni, rappresentando uno dei maggiori punti di criticità nell'applicazione dei vincoli del patto di stabilità interno.
Attraverso le compensazioni orizzontali e verticali a livello regionale (introdotte dal 2009 e da ultimo disciplinate, per l'anno 2016, dall'art. 1, commi 728-730, legge n. 208/2015 
), si è consentito alle regioni di intervenire a favore degli enti locali del proprio territorio, attraverso una rimodulazione degli obiettivi finanziari assegnati ai singoli enti e alla regione medesima – fermo restando il rispetto degli obiettivi complessivi posti dal legislatore ai singoli comparti - per favorire in via esclusiva un aumento degli impegni di spesa in conto capitale degli enti locali. Nelle misure di flessibilità a livello regionale, pertanto, gli spazi finanziari acquisiti da una parte degli enti locali sono compensati o dalla Regione o dai restanti enti locali, attraverso un miglioramento dei loro saldi obiettivo negli anni successivi. Gli spazi finanziari ceduti dalla regione sono assegnati tenendo conto prioritariamente delle richieste avanzate dai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti , dai comuni istituiti per fusione a partire dall'anno 2011, nonché dai comuni che accolgono richiedenti protezione internazionale.
Per il 2016, la disciplina si è applicata anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome.
Con il sistema di compensazioni orizzontali a livello nazionale (introdotto a decorrere dal 2012 per i soli comuni dall'articolo 4-ter del D.L. n. 16/2012 , e da ultimo disciplinato dall'articolo 1, comma 732, della legge n. 208/2015 ), si è autorizzato il Ministero dell'economia e delle finanze a rimodulare gli obiettivi finanziari tra gli enti locali del territorio nazionale - fermo restando l'obiettivo finanziario determinato per il complessivo comparto delle autonomie locali – consentendo agli enti di poter disporre di maggiori spazi finanziari, messi a disposizione dagli altri enti locali (che prevedono di conseguire un differenziale positivo rispetto all'obiettivo di saldo ad essi assegnato), per sostenere impegni di spesa in conto capitale.
Gli enti locali che cedono o acquisiscono spazi finanziari ottengono nel biennio successivo, rispettivamente, un alleggerimento o un peggioramento del proprio saldo, commisurato alla metà del valore dello spazio acquisito (nel caso di richiesta) o ceduto (nel caso di cessione).
I meccanismi di compensazione regionale, oltre ad aver reso più sostenibili gli obiettivi individuali degli enti locali ed aver contribuito a contenere i casi di inadempimento del patto, hanno effettivamente avuto un effetto positivo sul livello dei pagamenti in conto capitale, ponendosi come soluzione idonea a favorire la flessibilizzazione degli investimenti, almeno laddove le necessità di flessibilità del patto erano effettivamente legate a disponibilità di cassa rese non utilizzabili dai vincoli del patto medesimo. Gli enti che hanno ottenuto spazi aggiuntivi di saldo dal patto regionale hanno raggiunto, infatti, standard di pagamenti di spesa in conto capitale più elevati, riuscendo a contenere la caduta di tale comparto di spesa rispetto agli anni precedenti, pur nella generale flessione degli investimenti pubblici.
La misure di compensazione a livello regionale
Le misure di flessibilità a livello regionale - prima disciplinate distintamente con specifiche norme di legge - sono state poi riunite, con la legge di stabilità per il 2016 (art. 1, commi 728-730, legge n. 208/2015), in una unica procedura, per cui gli spazi finanziari acquisiti da una parte degli enti locali sono compensati o dalla Regione o dai restanti enti locali, attraverso un miglioramento dei loro saldi obiettivo. La disciplina si è applicata nel 2016 anche alle Regioni a statuto speciale. La normativa consentiva alle regioni di poter autorizzare gli enti locali del proprio territorio a peggiorare il saldo non negativo richiesto dalla nuova regola del pareggio di bilancio, per consentire esclusivamente un aumento degli impegni di spesa in conto capitale, a patto che fosse garantito il rispetto dell'obiettivo complessivo a livello regionale. La compensazione può avvenire in due modalità (che rispecchiano le due precedenti forme di flessibilità):
- attraverso un contestuale miglioramento (di pari importo) del medesimo saldo dei restanti enti locali (flessibilità di tipo orizzontale);
- attraverso un contestuale miglioramento (di pari importo) del saldo della regione (flessibilità di tipo verticale).
Queste modalità di compensazione si applicano alle Regioni a statuto ordinario, alla Regione Sardegna e - a seguito dell'art. 11 del DL 113/2016 di recepimento dell'accordo con lo Stato del 26 giugno 2016 - alla Regione siciliana, vale a dire le regioni in cui si applica la disciplina del pareggio di bilancio. Le modalità operative sono ora stabilite dal Decreto 4 luglio 2016 - Monitoraggio e certificazione del pareggio di bilancio per il 2016 per le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (pubblicato nella G.U. n. 170 del 22/7/2016, con ERRATA CORRIGE pubblicata nella G.U. n. 180 del 3/8/2010).
Le modalità di compensazione degli spazi finanziari ceduti sono, invece, diversi per le regioni a statuto speciale alle quali non si applica ancora la disciplina del pareggio di bilancio. Per le regioni Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, infatti, opera ancora la disciplina del patto di stabilità (art. 1, comma 454, L. n. 228/2012) basata sul controllo della spesa finale, espressa in competenza eurocompatibile, anziché la nuova regola sul pareggio di bilancio. Queste regioni, perciò, per gli anni 2016 e 2017, dovranno effettuare la compensazione degli spazi finanziari ceduti agli enti locali, sul proprio obiettivo del patto di stabilità espresso in termini di competenza eurocompatibile. Per la regione Trentino Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano, alle quali si applica la disciplina del patto di stabilità basata sul saldo programmatico, la compensazione per gli anni 2016 e 2017 è operata mediante il contestuale miglioramento, di pari importo, del proprio saldo programmatico riguardante il patto di stabilità interno. Le modalità operative per queste regioni sono stabilite dal Decreto 4 luglio 2016 - Monitoraggio e la certificazione del Patto di stabilità interno per il 2016 per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, con l'esclusione della Regione Sardegna e della Regione siciliana (pubblicato nella G.U. n. 170 del 22/7/2016, con ERRATA CORRIGE pubblicata nella G.U. n. 180 del 3/8/2010).
Ai fini della rideterminazione degli obiettivi le regioni definiscono criteri di virtuosità e modalità operative previo confronto in sede in Consiglio delle autonomie locali (e comunque con i rappresentanti degli enti locali – in caso il Consiglio non sia istituito). La procedura per la rideterminazione degli obiettivi è la seguente:
- entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre, gli enti locali comunicano all'ANCI, all'UPI e alla Regione o provincia autonoma gli spazi finanziari che sono loro necessari per effettuare impegni in conto capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a cedere;
- entro i termini perentori del 30 aprile e del 30 settembre, le regioni e le province autonome comunicano agli enti locali interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero dell'economia e delle finanze tutte le informazioni utili alla verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza pubblica.
Gli spazi finanziari attribuiti e non utilizzati per impegni in conto capitale non rilevano ai fini del conseguimento del saldo di cui al comma 710.
Va sottolineato che, nel caso di flessibilità di tipo "verticale", le regioni e le province autonome cedono i propri spazi finanziari agli enti locali ricadenti nel proprio territorio che ne beneficiano senza alcun obbligo di restituzione. In tal caso, la norma prevede (comma 729) che gli spazi finanziari ceduti dalla regione sono assegnati tenendo conto prioritariamente delle richieste avanzate dai comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti e dai comuni istituiti per fusione a partire dall'anno 2011.
Nel caso di flessibilità orizzontale, invece, la regione interviene solo al fine di consentire che gli enti locali del territorio si scambino spazi finanziari tra loro, salvo recuperarli o restituirli nel biennio successivo. Gli enti locali che cedono o acquisiscono spazi finanziari di patto ottengono, infatti, nel biennio successivo, rispettivamente, un alleggerimento o un aggravio del proprio obiettivo finanziario, in misura corrispondente agli spazi finanziari ceduti o acquisiti. Per ciascun anno, infatti, gli spazi ceduti e quelli acquisiti devono compensarsi.
Si ricorda, inoltre, che per favorire ulteriormente la flessibilità regionale verticale è stata prevista l'attribuzione alle regioni di un contributo finanziario, a fronte del quale, le regioni si impegnano a cedere ai comuni e alle province ricadenti nel proprio territorio spazi finanziari da attribuire mediante le procedure che disciplinano le misure di flessibilità del patto di stabilità, in particolare quelle del patto regionalizzato verticale (c.d. patto regionale verticale incentivato).
Stante il vincolo generale dell'invarianza dell'obiettivo complessivo di ciascun comparto regione-enti locali, nel cedere gli spazi ciascuna regione migliora per un pari importo il proprio obiettivo di bilancio. Poiché l'obiettivo del comparto regione-enti locali deve comunque rimanere invariato, il contributo assegnato alle regioni è destinato esclusivamente alla riduzione del debito. Gli spazi finanziari ceduti agli enti locali devono essere utilizzati dagli stessi per il pagamento di obbligazioni di parte capitale assunte. Con il patto regionale verticale la regione potrà inoltre cedere ulteriori spazi ai singoli enti ovvero cedere spazi a nuovi enti richiedenti ma non ridurre gli spazi già ceduti con il patto verticale incentivato.
Oltre alle regioni a statuto ordinario, il contributo è attribuito anche alla Regione siciliana ed alla Sardegna, vale a dire a tutte le regioni in cui i comuni ricevono risorse erariali.
Per l'anno 2015, ultimo anno di funzionamento del patto verticale incentivato, il comma 484 dell'art. 1 della legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) ha attribuito alle regioni a statuto ordinario ed a tre autonomie speciali (Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia) un contributo per il patto verticale incentivato, nel limite complessivo di 1 miliardo di euro. Come già previsto per gli anni precedenti, il contributo è destinato a coprire l'83,33 per cento degli spazi finanziari che ciascuna regione cede agli enti locali del proprio territorio ed è ripartito tra le regioni destinatarie secondo le quote definite in una apposita tabella allegata alla legge. Gli importi definiti nella tabella per ciascuna regione, possono essere variati mediante accordo da sancire in sede di Conferenza Stato-Regioni entro il 31 gennaio 2015.
Gli spazi finanziari sono ceduti per il 25% alle province e alle città metropolitane e per il 75% ai comuni. Il contributo non rileva ai fini del pareggio di bilancio ed è destinato dalle regioni all'estinzione anticipata del debito. Gli spazi finanziari ceduti da ciascuna regione sono utilizzati dagli enti locali
beneficiari esclusivamente per pagare i debiti commerciali di parte capitale maturati alla data del 30 giugno 2014.
In relazione al funzionamento ed alle risorse coinvolte per i patti di solidarietà, si veda la sintesi presente nel capitolo 15. I Patti di solidarietà, pp. 224-227, in Corte dei conti, Nuove regole per Regioni ed Enti locali alla prova (patto di stabilità e pareggio di bilancio nel 2015), stralcio dal Rapporto 2016 sul coordinamento della finanza pubblica.
Patto orizzontale nazionale
Una ulteriore misura di flessibilità è stata introdotta in favore dei soli comuni a partire dall'anno 2012. Il c.d. "Patto orizzontale nazionale", disciplinato dall'articolo 4-ter del D.L. 2 marzo 2012, n. 16, da ultimo, modificato dall'articolo 1, comma 544, della legge n. 147/2013, consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivi finanziari tra i comuni non più a livello regionale ma a livello nazionale - fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto – allo scopo di consentire lo smaltimento dei residui passivi di conto capitale degli enti locali. Il meccanismo si basa, come per il patto regionale orizzontale, sulla cessione di spazi finanziari da parte dei comuni che prevedono di conseguire un differenziale positivo rispetto all'obiettivo del patto previsto dalla normativa nazionale a vantaggio di quelli che, invece, prevedono di conseguire, nel medesimo anno di riferimento, un differenziale negativo rispetto all'obiettivo prefissato. Lo scopo è quello di consentire a tali ultimi enti l'utilizzo di maggiori spazi finanziari per effettuare maggiori spese esclusivamente per il pagamento di residui passivi di parte capitale. Come per il patto orizzontale regionale, le amministrazioni che hanno ceduto o acquisito spazi finanziari di patto ottengono nel biennio successivo, rispettivamente, un alleggerimento o un peggioramento del proprio obiettivo, commisurato alla metà del valore dello spazio acquisito (nel caso di richiesta) o attribuito (nel caso di cessione).
Con il comma 732 della legge n. 208/2015 è stato definita una analoga misura di flessibilità della regola del pareggio di bilancio in ambito nazionale, estesa a tutti gli enti locali. Il meccanismo è lo stesso, basato sulla cessione di spazi finanziari da parte enti locali che prevedono di conseguire, nell'anno di riferimento, un differenziale positivo rispetto all'obiettivo di saldo tra le entrate finali e le spese finali indicato dalla normativa nazionale (comma 710) a vantaggio di quelli che, invece, prevedono di conseguire, nel medesimo anno di riferimento, un differenziale negativo rispetto all'obiettivo prefissato. Lo scopo è quello di consentire a tali ultimi enti l'utilizzo di maggiori spazi finanziari per sostenere impegni di spesa in conto capitale.
Come per la flessibilità a livello regionale, gli enti locali che cedono o acquisiscono spazi finanziari ottengono nel biennio successivo, rispettivamente, un alleggerimento o un peggioramento del proprio saldo, commisurato alla metà del valore dello spazio acquisito (nel caso di richiesta) o ceduto (nel caso di cessione). Qualora l'entità delle richieste pervenute dai comuni che necessitano di sostenere spese di conto capitale superi l'ammontare degli spazi finanziari resi disponibili dagli altri comuni, l'attribuzione è effettuata in misura proporzionale ai maggiori spazi finanziari richiesti. In ogni caso, la somma dei maggiori spazi finanziari ceduti e di quelli attribuiti, per ogni anno di riferimento, deve essere pari a zero.
Si veda a tale riguardo, nel sito web della Ragioneria generale dello Stato, la sezione Pareggio di bilancio 2016 – Patto "orizzontale nazionale" , contenente il dettaglio della variazione del saldo di finanza pubblica, con riferimento all'anno in corso e al biennio successivo degli enti che hanno richiesto o ceduto spazi finanziari mediante il patto "orizzontale nazionale" 2016.