Difesa e Sicurezza

La politica di sicurezza e difesa dell'UE (PSDC)

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La riflessione su una maggiore cooperazione a livello europeo nel settore della difesa è stata avviata dal Consiglio europeo del 2013, sulla base delle nuove disposizioni previste dal Trattato di Lisbona e in particolare il ruolo di impulso attribuito alla figura dell'Alto Rappresentante permanente per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Il Trattato di Lisbona ha previsto la graduale definizione di una politica di difesa comune dell'Unione; la possibilità di una cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa (v. infra); rafforzato la figura dell'Alto Rappresentante che guida la politica estera e di sicurezza comune dell'Unione e presiede il Consiglio "Affari esteri" e ha diritto di iniziativa per le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune adottate dal Consiglio dell'UE.

La discussione sul rafforzamento della cooperazione nel settore della difesa ha poi avuto una accelerazione con il mandato della attuale Commissione europea, anche per il mutato contesto globale nei paesi del vicinato europeo.

Per un verso, si è registrata l'esplosione di crisi e di conflitti in prossimità dei confini esterni orientali e meridionali dell'Europa: la crisi russo-ucraina; il conflitto in Siria, che ha avuto un immediato impatto su paesi limitrofi, anche in termini di flussi di rifugiati; la perdurante instabilità in Libia.

Inoltre, il ripetersi di gravi attentati terroristici in Europa ha suscitato un diffuso stato di allerta per quanto riguarda la sicurezza e la conseguente richiesta di un maggior coordinamento a livello europeo.

In questo scenario si colloca, in coerenza con un trend di lungo termine che ha avuto inizio a partire dagli anni '90, il progressivo disimpegno da parte degli Stati Uniti nei confronti del continente europeo, a vantaggio di un ricollocamento delle priorità strategiche degli Stati Uniti nel Pacifico.

La prospettiva dell'uscita del Regno Unito dall'UE, uno dei paesi che in passato aveva manifestato resistenze allo sviluppo di piene capacità dell'UE in termini di difesa e sicurezza che non fossero sotto l'ombrello della NATO, ha rilanciato le iniziative per la cooperazione in materia di difesa.

In questo contesto si colloca la nuova Strategia globale, presentata al Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2016 dall'Alta Rappresentante, Federica Mogherini, che pur riconoscendo il ruolo della NATO per la difesa collettiva, afferma che l'UE deve dotarsi di capacità ed autonomia strategica sia per contribuire all'Alleanza atlantica sia per agire autonomamente se e quando necessario.

Le iniziative volte a promuovere una più forte integrazione dell'UE nel settore della difesa si articolano attualmente su tre filoni:

  • attuazione delle priorità della nuova Strategia globale, attraverso il piano di attuazione per la sicurezza e difesa, presentato dall'Alta Rappresentante, Federica Mogherini, il 14 novembre 2016, che si concentra sui profili politico e militari della cooperazione europea;
  • il piano di azione per la difesa europea (European Defence Action Plan – EDAP) presentato dalla Commissione europea il 30 novembre 2016, incentrato sul rilancio di una industria della difesa europea;
  • i lavori per l'attuazione della dichiarazione congiunta UE-NATO sul rafforzamento della cooperazione in materia di sicurezza e difesa, adottata a margine del Vertice NATO di Varsavia del luglio 2016.
Il piano di attuazione della Strategia globale per la sicurezza e difesa

Il piano di attuazione della Strategia globale in materia di sicurezza e difesa prevede una serie di azioni, tra cui in particolare:

  • rivedere le priorità e gli ambiti delle missioni civili e rafforzare la capacità di gestione delle crisi civili in ambito di PSDC;
  • definire proposte volte a configurare una procedura di revisione coordinata annuale sulla difesa (CARD) da parte degli Stati membri, volta a promuovere lo sviluppo delle capacità ovviando alle carenze, e garantire la coerenza dei piani di spesa nazionali. Si tratterebbe di una sorta di "semestre europeo della difesa", con l'obiettivo di aiutare gli Stati membri a sincronizzare i loro bilanci per la difesa, a pianificare insieme i loro investimenti futuri e a evitare duplicazioni.
       La CARD, che dovrebbe entrare a regime nel 2019, è coordinata dall'EDA   (Agenzia europea per la difesa) incaricata di presentare una relazione al Consiglio dell'UE, sulla base dei contatti bilaterali con ciascuno Stato membro.
  • potenziare le strutture di analisi, pianificazione e controllo delle missioni dell'UE condotte in ambito PSDC, in particolare rafforzando le sinergie tra le missioni civili e quelle militari;
       Il Consiglio dell'UE il 6 marzo 2017 ha concordato l'istituzione in seno allo Stato maggiore dell'UE a Bruxelles, di una capacità militare di pianificazione e condotta (MPCC) incaricata della pianificazione operativa e condotta delle missioni militari senza compiti esecutivi (attualmente l'UE ha in corso tre missioni militari senza compiti esecutivi, nella Repubblica Centroafricana, in Mali e in Somalia). Il Consiglio ha inoltre deciso la riunificazione delle competenze civili e militari delle missioni PSDC nell'ambito di una cellula comune di coordinamento a Bruxelles;
  • rafforzare il coordinamento delle capacità europee di intelligence, attraverso il centro situazionale e valutazione di intelligence (INTCEN) presso il Consiglio dell'UE;
  • fare un migliore utilizzo delle esistenti strutture di comando e forze multinazionali già presenti in Europa (come ad esempio le forze Eurocorps di Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Spagna), rafforzando le capacità di comando e controllo europee;
  • rafforzare la usabilità e il dispiegamento delle forza europea di reazione rapida e in particolare i gruppi tattici dell'UE (EU-Battlegroups);
       I gruppi tattici sono contingenti militari di reazione rapida dell'UE costituiti da circa 1500 uomini, dispiegabili in 5-10 giorni dalla decisione del Consiglio dell'UE e in grado di svolgere tutte le cosiddette missioni Petersberg   elencate all'art. 43 del Trattato sull'UE, per almeno 30 giorni e fino a un massimo di quattro mesi. I gruppi tattici fino ad ora non sono stati mai utilizzati.
  • rivedere le forme di finanziamento comune delle azioni condotte nell'ambito della PESC, in particolare con una revisione del meccanismo Athena che gestisce il finanziamento dei costi comuni delle operazioni militari dell'UE nell'ambito della PSDC dell'UE;
       Il "meccanismo Athena" gestisce, sulla base di contributi degli Stati membri in proporzione dei rispettivi PIL nazionali, il finanziamento di una serie di spese definite comuni per le missioni ed operazioni militari dell'UE (l'Italia contribuisce per il 12,10%). Attualmente sono in corso presso il Consiglio dell'UE i lavori per la revisione di Athena volta ad ampliare la lista delle spese comuni, per comprendervi, in particolare, il dispiegamento dei gruppi tattici dell'UE .
  • favorire il ricorso alla cooperazione strutturata tra gli Stati membri desiderosi di rafforzare la cooperazione in materia di PSDC;
  • definire un approccio più strategico nella cooperazione in ambito PSDC con paesi partner che condividono gli stessi valori dell'UE e desiderino di contribuire alle missioni PSDC dell'UE.
Il Piano d'azione per la difesa europea

Il Piano d'azione per la difesa europea, che si incentra sui profili industriali della difesa europea, si articola su tre assi principali:

  •  l'istituzione di un Fondo europeo per la difesa;
  • la promozione di investimenti nelle catene di approvvigionamento della difesa;
  • il rafforzamento del mercato unico della difesa.
 
Istituzione del Fondo europeo per la difesa

Il 7 giugno 2017, la Commissione europea ha presentato una comunicazione sul Fondo europeo per la difesa   articolato in due sezioni rispettivamente per:

  • il finanziamento di progetti di ricerca collaborativa nel settore della difesa;
  • lo sviluppo e acquisto di capacità.

Contestualmente, la Commissione ha presentato la proposta di regolamento relativa al programma europeo di sviluppo del settore industriale della difesa   (sezione capacità del Fondo europeo per la difesa) per il quale propone una dotazione complessiva pari a 500 milioni di euro per il 2019 e il 2020 (che nell'ambito di un futuro programma post 2020 - che la Commissione si è impegnata a presentare entro il 2018, in modo che il programma possa essere operativo dal 1° gennaio 2021 - salirà ad 1 miliardo di euro).

 
Promozione dell'acquisizione congiunta di capacità e sostegno alle PMI

La Commissione europea propone le seguenti iniziative volte a promuovere l'acquisizione congiunta di capacità da parte degli Stati membri e il sostegno alle PMI che operano in tale ambito:

  • accrescere le sinergie e sincronizzare la spesa di bilancio, promuovendo un maggior coordinamento delle priorità e la messa in comune di risorse nazionali per il finanziamento di progetti collaborativi;
  • prevedere una equa ripartizione dei costi e dei rischi: il costo dello sviluppo di capacità può essere inizialmente "limitato" al numero (potenzialmente piccolo) di Stati membri partecipanti, nonostante il fatto che tale sviluppo potrebbe apportare un beneficio ad altri (ad esempio l'acquisizione di capacità "già disponibili");
  • evitare i vincoli di finanziamento nell'ambito della catena di approvvigionamento, utilizzando strumenti finanziari mirati, come le garanzie, a copertura dei prestiti concessi ai (sub)contraenti nel settore della difesa.

 

Sostegno alle PMI nel settore della difesa

La Commissione europea indica anche la necessità di misure volte a sostenere l'accesso al mercato transfrontaliero delle PMI e dei subcontraenti, nonché ad agevolare la loro integrazione nelle catene di approvvigionamento e in particolare:

  • ridurre la frammentazione e migliorare il funzionamento del mercato unico nel settore della difesa;
  • offrire sostegno nell'ambito dei Fondi strutturali e di investimento europei o di programmi UE gestiti in modo centralizzato;
  • continuare ad agevolare l'accesso ai finanziamenti della Banca europea per gli investimenti (BEI), del Fondo europeo per gli investimenti e di altri attori, incluse le banche di promozione nazionali, attraverso strumenti quali capitale azionario e capitale di rischio;
  • sostenere lo sviluppo di cluster regionali attraverso la rete europea di regioni connesse con il settore della difesa  .

Il Consiglio affari esteri dell'UE ha adottato l'11 dicembre 2017 – sulla base della proposta presentata da Francia, Germania, Italia e Spagna – una decisione   con la quale si istituisce una cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa (Permanent Structured Cooperation - PESCO).

Alla PESCO partecipano 25 Stati membri dell'UE, tutti tranne Danimarca, Malta e Regno Unito.

L'art. 42, paragrafo 6 del TUE consente agli Stati membri che intendono sottoscrivere impegni più vincolanti di instaurare una cooperazione strutturata permanente ( PESCO) nell'ambito dell'Unione. L'art. 46 del TUE prevede che, il Consiglio a maggioranza qualificata, possa creare una PESCO tra gli Stati membri che hanno volontà politica di aderirvi.

Nella decisione del Consiglio dell'UE istitutiva della PESCO si stabiliscono una serie di impegni vincolanti:

  • cooperare al fine di conseguire obiettivi concordati riguardanti il livello delle spese per gli investimenti in materia di equipaggiamenti per la difesa. In particolare, si prevede l'impegno degli Stati partecipanti alla PESCO ad aumentare i bilanci per la difesa, al fine di conseguire l'obiettivo di un aumento a medio termine della spesa per investimenti nel settore della difesa del 20% e del 2% del totale della spesa per la difesa destinata alla ricerca in tale ambito.
       Si ricorda che in ambito NATO l' obiettivo concordato del 2% del PIL per la spesa per la difesa è stato raggiunto tra gli Stati dell'UE solo da Grecia, Regno Unito, Estonia, Romania e Polonia, a fronte di una spesa degli USA pari al 3,50% del PIL. L' Italia nel 2017 si colloca all' 1,13% (pari ad una spesa di circa 21 miliardi di euro, contro i circa 49 del Regno Unito, 41 della Francia e 40 della Germania – Fonte NATO);
  • aumentare i progetti congiunti e collaborativi relativi alla capacità strategiche e di difesa;
  • ravvicinare gli strumenti di difesa, in particolare armonizzando l'identificazione dei bisogni militari e promuovendo la cooperazione nei settori della formazione e della logistica;
  • rafforzare la disponibilità, l'interoperabilità, la flessibilità e la schierabilità delle forze, in particolare: mettendo a disposizione formazioni utilizzabili strategicamente; puntando ad un impegno politico accelerato a livello nazionale, anche riesaminando le procedure decisionali nazionali; contribuendo in maniera sostanziale ai gruppi tattici dell'UE, confermando i contributi con almeno quattro anni di anticipo; semplificando i trasporti militari transfrontalieri in Europa;
  • cooperare per colmare, anche attraverso approcci multinazionali e senza pregiudizio della NATO, le lacune constatate nel quadro del «meccanismo di sviluppo delle capacità»;
  • partecipare allo sviluppo di programmi comuni di equipaggiamenti, in particolare, impegnandosi a utilizzare l'Agenzia europea per la difesa (EDA) come forum europeo per lo sviluppo congiunto di capacità e considerare Organizzazione congiunta per la cooperazione in materia di armamenti (OCCAR) come il programma di collaborazione preferito per la gestione dell'organizzazione.

La PESCO è aperta ad ogni altro Stato membro che in una fase successiva desiderasse parteciparvi. La decisione che istituisce la PESCO prevede che anche Stati terzi (non UE) potranno essere invitati a partecipare ad alcuni progetti in ambito PESCO, secondo condizioni che dovranno essere specificate con una decisione del Consiglio.

La PESCO si svilupperà in due fasi iniziali consecutive (anni 2018-2020 e 2021-2025). All'inizio di ciascuna fase il Consiglio dell'UE adotterà decisioni che definiscono obiettivi precisi per la realizzazione degli impegni vincolanti.

La decisione istitutiva della PESCO prevede che ogni Stato membro partecipante dovrà sottoporre un Piano nazionale di attuazione nel quale delinei le capacità su come soddisfare gli impegni vincolanti in ambito PESCO. Sulla base di tale piano verrà condotta, su base annuale, una valutazione del rispetto degli impegni concordati da parte degli Stati membri partecipanti.

   L' Italia ha presentato il piano nazionale di attuazione il 14 dicembre 2018 al segretariato della PESCO, assicurato dal Servizio per l'azione esterna dell'EU ee dell'Agenzia europea per la difesa ( il documento al momento non è pubblico).

Le spese amministrative delle istituzioni dell'UE derivanti dall'attuazione della decisione sulla PESCO sono a carico del bilancio dell'UE. Le spese operative derivanti da progetti intrapresi nel quadro della PESCO sono sostenute principalmente dagli Stati membri che partecipano al singolo progetto. I progetti possono ricevere contributi provenienti dal bilancio dell'UE.

Il 6 marzo 2018 il Consiglio dell'UE – riunito per la prima volta nel formato PESCO (ossia solo i ministri degli Stati partecipanti alla PESCO hanno partecipato alle attività deliberative) - ha adottato una tabella di marcia per l'attuazione della PESCO   che definisce:

  • orientamenti e indirizzi strategici sulle modalità con cui strutturare ulteriori lavori relativamente a processi e governance, anche per progetti e relativamente alla fissazione delle tappe di realizzazione degli impegni;
  • un calendario per il processo di revisione e valutazione dei piani nazionali di attuazione, in cui si delineano nel dettaglio le modalità con cui gli Stati membri partecipanti intendono rispettare gli impegni più vincolanti assunti reciprocamente;
  • un calendario per l'accordo su eventuali progetti futuri (che dovrebbero essere approvati a novembre 2018), oltre che i principi fondamentali di un insieme di regole di governance per i progetti (dovrebbero essere adottati entro la fine del giugno 2018).

In occasione della riunione del Consiglio d, l'Alta Rappresentante, Federica Mogherini, ha illustrato la proposta di istituire – al di fuori del bilancio dell'UE - un fondo (European Peace Facility) in grado di dotare l'UE di mezzi e strumenti adeguati per rispondere al nuovo livello di ambizioni dell'UE nell'ambito della difesa e della sicurezza e per il quale ha indicato che proseguiranno i lavori preparatori nei prossimi mesi.

 

Progetti di cooperazione in ambito PESCO

Contestualmente alla decisione istitutiva della PESCO, sono stati indentifica una prima serie di 17 progetti di cooperazione   nel quadro della PESCO che sono stati approvati dal Consiglio dell'UE il 6 marzo 2018.

I progetti riguardano:

  1. comando medico europeo (capofila Germania, l'Italia partecipa);
  2. comunicazioni radio (capofila Francia, l'Italia partecipa);
  3. hub logistico di supporto alle missioni ed operazioni (capofila Germania, l'Italia partecipa);
  4. mobilità militare transfrontaliera (capofila Paesi Bassi, l'Italia partecipa);
  5. centro per missioni di formazione dell'UE (capofila Germania);
  6. centro europeo di formazione e certificazione per eserciti (capofila Italia);
  7. funzioni operative nel settore dell'energia (capofila Francia, l'Italia partecipa);
  8. sostegno militare in caso di catastrofi, emergenze civili e pandemie (capofila Italia);
  9. droni sottomarini per attività di contrasto alle mine marittime (capofila Belgio);
  10. sorveglianza marittima e protezione dei porti (capofila Italia);
  11. sistema integrato di sorveglianza marittima, area e terrestre (capofila Grecia, l'Italia partecipa);
  12. piattaforma di condivisione delle minacce cyber (capofila Grecia, l'Italia partecipa);
  13. squadre di reazione rapida di contrasto alle minacce alla cibersicurezza (capofila Lituania);
  14. comando strategico delle missioni ed operazioni PSDC (capofila Spagna, l'Italia partecipa);
  15. sviluppo di veicoli militari di combattimento (capofila Italia);
  16. piattaforma di artiglieria (capofila Slovacchia, l'Italia partecipa);
  17. centro di risposta delle crisi (capofila Germania, l'Italia partecipa).

 

Complessivamente, su 17 progetti, l'Italia è essere capofila in 4 progetti (come la Germania) e partecipa 11 progetti.

   Gli unici progetti ai quali per il momento l'Italia non partecipa sono quelli relativi a droni sottomarini per attività di contrasto alle mine marittime (n.9) ed a squadre di reazione rapida di contrasto alle minacce alla cibersicurezza (n. 13).

 

A margine del Vertice NATO che si è svolto l'8 e 9 luglio 2016 in Polonia, l'UE e la NATO hanno sottoscritto una dichiarazione congiunta   sull'intensificazione della cooperazione pratica attraverso 72 iniziative    nei seguenti settori:

  • contrasto alle minacce ibride, anche mediante l'elaborazione di procedure coordinate;
  • cooperazione operativa in mare e in materia di migrazione;
  • coordinamento relativo a cibersicurezza e difesa;
  • sviluppo di capacità di difesa coerenti, complementari e interoperabili;
  • agevolazione di un'industria della difesa più forte e di una maggiore ricerca nel campo della difesa;
  • potenziamento del coordinamento relativo alle esercitazioni;
  • creazione di capacità di difesa e sicurezza dei partner a est e a sud.

Il Consiglio dell'UE ha poi adottato, il 5 dicembre 2017, delle conclusioni nelle quali ha approvato nuove iniziative di cooperazione con la NATO (aggiuntive rispetto a quelle indicate nella dichiarazione congiunta del 2016), comprendenti aspetti quali l'antiterrorismo; la cooperazione nell'ambito di donne, pace e sicurezza e la mobilità militare.

Missioni militari

Le missioni militari dell'UE attualmente operative sono 6:

  • EUFOR ALTHEA, avviata nel 2004 per il mantenimento della sicurezza in Bosnia-Erzegovina;
  • EUNAVFOR ATLANTA, missione navale istituita nel 2008 per contrastare le azioni di pirateria sulle coste della Somalia;
  • EUTM SOMALIA, missione lanciata nel 2010 e con sede in Uganda;
  • EUTM MALI, lanciata nel 2013 con lo scopo di fornire, nel sud del Mali, formazione e consulenza militare alle forze armate maliane (FAM);
  • EUFOR RCA, istituita nel febbraio 2014 nella Repubblica centrafricana;
  • EUNAVFOR MED, missione navale istituita nel giugno 2015 a fini di lotta contro i trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo, con una prima fase orientata alla raccolta di informazioni di intelligence e due successive che riguardano la caccia attiva ai trafficanti, prima in acque internazionali, poi nelle acque territoriali e interne della Libia, previo mandato delle Nazioni Unite e approvazione del paese interessato.
Missioni civili

Le missioni civili dell'UE attualmente operative sono 11:

  • EULEX KOSOVO, istituita nel 2008, sullo stato di diritto e il sistema giudiziario;
  • EUBAM MOLDAVIA E UCRAINA, istituita nel 2005, per il controllo delle frontiere, in particolare nella regione della Transnistria;
  • EUBAM RAFAH, istituita nel 2005, per il controllo di frontiera al valico di Rafah, tra la striscia di Gaza e l'Egitto;
  • EUPOL COOPS, istituita nel 2006, e volta a contribuire alla creazione di un dispositivo di polizia sostenibile ed efficace nei territori palestinesi;
  • EUMM GEORGIA, istituita nel 2008, missione di monitoraggio al fine di contribuire al ristabilimento e la normalizzazione dell'area;
  • EUCAP SAHEL NIGER, istituita nel 2012 a sostegno delle autorità nigeriane nello sviluppo di capacità proprie di lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo nel Sahel;
  • EUCAP SAHEL-MALI, istituita nel 2015, a fini di sostegno alle forze di sicurezza interna del Mali.
  • EUCAP SOMALIA, istituita nel 2012 in Somalia con il fine di rafforzare la capacità degli Stati della regione del Corno d'Africa e dell'Oceano Indiano occidentale nella gestione delle rispettive acque territoriali;
  • EUBAM LIBIA, istituita nel 2013 con l'obiettivo di fornire alle autorità libiche sostegno per sviluppare la capacità di accrescere la sicurezza delle frontiere terrestri, marine e aeree, a breve termine, e per implementare una strategia più ampia di gestione integrata delle frontiere a più lungo termine. Per l'evolversi della situazione politica e di sicurezza interna alla Libia, a partire dall'agosto del 2014 la missione ha la sua base operativa in Tunisia;
  • EUAM UCRAINA, istituita nel 2015, per la riforma del settore della sicurezza civile in Ucraina;
  • EUAM IRAQ, istituita ad ottobre 2017 per l'assistenza alle autorità irachene sui profili civili della stratega di sicurezza nazionale dell'Iraq.