Politica economica e finanza pubblica

La Nota di aggiornamento del DEF 2017 e la legge di bilancio 2018

La Nota di aggiornamento al DEF 2017 rivede le previsioni economiche e di finanza pubblica contenute nel Documento di economia e finanza dell'aprile 2017, al fine di adeguarle ai mutamenti nel frattempo intervenuti negli andamenti economici e finanziari. 

L'esame del provvedimento (qui il dossier  ) si è concluso il 4 ottobre con l'approvazione da parte delle Camere delle risoluzioni parlamentari sulla sulla Nota di aggiornamento e sull'aggiornamento del piano di rientro verso l'obiettivo del pareggio strutturale di bilancio.

La legge di bilancio per il 2018 (legge 27 dicembre 2017, n.205) contiene le misure necessarie a conseguire gli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati dal Governo nel Documento programmatico di bilancio 2018, volti a proseguire il percorso di consolidamento dei conti pubblici ed a fornire sostegno alla crescita economica.

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La disciplina della procedura di bilancio contenuta nella legge di contabilità (L. n. 196 del 2009) prevede che nell'ambito delle nuove scadenze temporali decise in sede europea il Governo presenti alle Camere entro il 10 aprile di ciascun anno il Documento di Economia e Finanza (DEF). Il quadro previsionale del DEF deve essere poi adeguato all'evolversi del quadro economico e finanziario in corso d'anno mediante la Nota di aggiornamento, da trasmettersi alle Camere entro il successivo 27 settembre. La Nota potrà altresì aggiornare il DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell'Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma contenuti nel Documento medesimo. Ciò consente che la decisione annuale di bilancio, che si avvia con la presentazione, entro il 20 ottobre, del disegno di legge di bilancio (che ora a seguito delle modifiche recentemente apportate alla legge di contabilità n. 196 del 2009 ricomprende in un unico provvedimento anche la ex legge di stabilità), sia predisposta sulla base di un quadro economico e programmatico il più possibile aggiornato.

Nel presentare il nuovo quadro di finanza pubblica, nella Nota si è tenuto conto delle raccomandazioni approvate per l'Italia dall'Unione Europea nel mese di luglio. Si tratta di 4 Raccomandazioni   - concernenti la prima la sostenibilità delle finanza pubblica e la fiscalità, la seconda la riforma del pubblico impiego, le imprese pubbliche, il contrasto alla corruzione e la giustizia civile, la terza i crediti deteriorati e il settore bancario , la quarta il mercato del lavoro e la spesa sociale,– cui la Nota fornisce elementi di risposta nell'illustrare, in relazione a ciascuna delle stesse, le principali iniziative del Governo.

La Nota 2017 presenta una revisione al rialzo delle stime sull'andamento dell'economia italiana rispetto alle previsioni formulate nel DEF di aprile, per tutto il quadriennio 2017- 2020 ed in particolare per l'anno in corso, nel quale la stima di crescita del PIL (che si era posizionato allo 0,9 per cento nel 2016) passa dall'1,1 all'1,5 per cento, come poi  riscontrato dall' Istat.  

Ciò in quanto la congiuntura economica internazionale positiva e la valutazione positiva delle statistiche nazionali relative al primo semestre dell'anno incoraggiano il Governo ad ipotizzare una ripresa più vigorosa nella restante parte del 2017.

La crescita mondiale, infatti, è diventata nel complesso più diffusa e più solida ed il commercio internazionale – per il quale le stime sono state riviste al rialzo di 1,3 punti percentuali nel 2017- ha accelerato, trainato dalla ripresa dei mercati emergenti. Analoghi segnali positivi arrivano dall'Area euro, in cui la crescita nel secondo trimestre dell'anno appare più sostenuta rispetto ai precedenti tre mesi, trainata dal contributo decisamente positivo dei consumi delle famiglie e degli investimenti fissi.

Le indicazioni favorevoli emerse nei ultimi mesi nell'economia italiana inducono pertanto la Nota a ritenere che nella seconda parte del 2017l'espansione economica continui quantomeno in linea con il ritmo del primo semestre, trainata dal settore manifatturiero e da alcuni comparti dei servizi (trasporti e turismo), con la possibilità di una evoluzione maggiormente positiva, qualora la componente degli investimenti concretizzasse le aspettative derivanti dagli indicatori congiunturali, rafforzando la propria dinamica di crescita che prosegue fin dal 2015.

Più caute, ma sempre leggermente superiori alle stime del DEF, sono le previsioni tendenziali per gli anni successivi: il PIL è previsto crescere dell'1,2per cento nel biennio 2018-2019, e dell'1,3 per cento nel 2020.

Anche il mercato del lavoro, in linea con la crescita economica, è migliorato in misura maggiore di quanto atteso, e dunque la Nota rivede in lieve rialzo i principali indicatori che lo caratterizzano. Il tasso di occupazione è previsto superare il 58 per cento già nel 2017, per raggiungere il traguardo del 60 per cento nel 2020 (+0,2 punti percentuali rispetto alle previsioni del DEF nel 2017, e +0,5 per cento negli anni successivi). Positiva anche l'evoluzione del il tasso di disoccupazione, rivisto al ribasso di 0,3 punti percentuali nell'anno in corso (11,2 per cento), fino a scendere sotto il dieci per cento nel 2020.

Le previsioni macroeconomiche tendenziali della Nota per il biennio 2017/2018 sono state sottoposte alla validazione   – con esito favorevole - dell'Ufficio parlamentare di bilancio (Upb  ) secondo quanto previsto dalla legge n. 243/2012, di attuazione del principio del pareggio del bilancio.

La Nota espone poi il quadro macroeconomico programmatico per il triennio 2018-2020, che considera gli effetti sull'economia delle misure del Governo da adottarsi con la legge di bilancio 2018, tra cui, in particolare, la disattivazione per il 2018 degli aumenti di imposte al momento previsti dalle c.d. clausole di salvaguardia (valutate incidere sulla crescita del PIL per 0,3 punti percentuali). Per effetto delle misure che verranno introdotte con la prossima manovra di bilancio, la crescita per il 2018 dovrebbe salire all'1,5 per cento anche per il 2018 e il 2019, dall'1,2 per cento del tendenziale, confermandosi poi la attuale stima dell'1,3 per cento nell'anno terminale. Anche il quadro programmatico è stato validato   dall'Ufficio parlamentare di bilancio

Le positive prospettive di crescita dell'economia delineate nel quadro macroeconomico, che prefigurano per tutti gli anni del periodo di previsione una crescita del Pil posizionata nel quadro tendenziale intorno all'1,2 per cento, si riflettono sulle previsioni di finanza pubblica, i cui risultati vengono stimati per gli anni dal 2017 al 2020 in progressivo miglioramento, con un indebitamento netto che nel 2017 diminuisce dal 2,5 per cento dell'anno precedente al 2,1 per cento, confermando il percorso di miglioramento avviato dal 2015. Nel 2018 tale saldo verrebbe poi a dimezzarsi (1,0 per cento), sia per la discesa della spesa per interessi sia, principalmente, per le maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'Iva tuttora previsto dalla legislazione vigente per tale anno (di cui si prevede peraltro la disattivazione, come si precisa più avanti illustrando il quadro programmatico), fino ad arrivare in prossimità del pareggio nel 2020, anno in cui è stimato pari allo 0,1 per cento.

Concorre a tale risultato un crescente avanzo primario annuale (saldo che, si rammenta, misura la differenza tra entrate e spese al netto della spesa per interessi), che in rapporto al Pil raddoppia nel corso del periodo previsionale, passando da 1,7 punti percentuali di Pil nel 2017 a 3,5 punti nel 2020. Il miglioramento di tale saldo e la contestuale discesa della spesa per interessi (in lievissima risalita solo nel 2020) accelerano, rispetto alle precedenti previsioni, la discesa del debito pubblico, che si prevede passare dal livello del 131,6 per cento di Pil nel 2017 a quello del 124,3 per cento.

Il progressivo risanamento della finanza pubblica risultante dal quadro previsionale viene confermato anche dal quadro programmatico - che espone gli andamenti di bilancio come risultanti dagli interventi previsti dal Governo – nel quale tuttavia viene ridimensionata l'intensità del percorso di miglioramento, in ragione dell'intendimento del Governo di destinare maggiori risorse al sostegno dell'economia, per conseguire tassi di crescita più elevati ed in tal modo favorire la discesa del rapporto debito/Pil. In relazione a tale obiettivo il quadro programmatico differisce da quello tendenziale, sulla base della decisione, già anticipata alle istituzioni europee anche alla luce dei margini di flessibilità consentiti dalle regole europee   di ridurre l'aggiustamento strutturale di bilancio per il 2018, che viene operato per 0,3 punti percentuali in luogo dei circa 0,8 punti precedentemente previsti. Ciò in quanto tale livello avrebbe secondo il Governo prodotto un aggiustamento in eccesso rispetto al livello di miglioramento strutturale richiesto a livello europeo. Il deficit (indebitamento netto) strutturale per il 2018 viene pertanto posizionato all'1,0 per cento, anziché allo 0,7 per cento previsto nel precedente quadro programmatico riportato nel DEF 2017.

In coerenza con il nuovo obiettivo del saldo strutturale 2018, che riduce lo sforzo fiscale previsto per tale anno a legislazione vigente – principalmente disattivando il previsto aumento delle aliquote Iva – viene aumentato il deficit di bilancio previsto per l'anno medesimo, innalzando l'indebitamento netto dall'1,2 all'1,6 per cento del Pil.

Nella Nota si prefigura una manovra  di bilancio di carattere espansivo, pari - al netto delle risorse che verrano reperite per finanziare la manovra medesima -  a circa 0,6 punti percentuali di Pil – che verrà dettagliata nella legge di bilancio per il 2018 - rivolta in primo luogo ad evitare l'entrata in vigore nel 2018 dei suddetti aumenti Iva, in parte, si rammenta, già disattivati con la manovra operata con il decreto-legge n.50/2017. Saranno inoltre rifinanziate le politiche già previste a legislazione vigente quali ad esempio quelle per il rinnovo contrattuale del pubblico impiego. In ordine agli ulteriori contenuti della manovra, per quanto riguarda gli investimenti nella Nota si precisa che saranno selettivamente mantenuti alcuni incentivi fiscali per il settore privato già previsti da precedenti disposizioni normative, allocate nuove risorse per gli investimenti pubblici e proposte nuove leve per la ripresa dell'accumulazione di capitale, ritenuta essenziale per accrescere il potenziale di crescita e innovatività dell'economia. Le misure per lo sviluppo contemplano, inoltre, nuovi interventi di decontribuzione del lavoro, che saranno selettive e rivolte al sostegno delle assunzioni a tempo indeterminato dei giovani lavoratori. Ulteriori interventi riguarderanno il rafforzamento delle misure per il sostegno delle famiglie.

Al relativo finanziamento concorreranno per due terzi aumenti delle entrate e per un terzo riduzioni di spesa. Dal lato delle entrate, vi saranno misure volte ad accrescere la fedeltà fiscale e a ridurre i margini di evasione ed elusione, in particolare in ambito IVA, in linea con la strategia di bilancio attuata negli ultimi anni. Dal lato delle spese, si introdurranno misure di riduzione strutturale della spesa corrente, nell'ambito dell'integrazione del processo di revisione della spesa nel ciclo di programmazione economico-finanziaria delle Amministrazioni centrali dello Stato.

Pur in presenza del minor aggiustamento strutturale per il 2018, rimane fermo il conseguimento del pareggio strutturale di bilancio (Obiettivo di Medio Termine- OMT  ) già previsto per il 2020, in quanto l'indebitamento netto strutturale manterrebbe un profilo discendente posizionandosi allo 0,2 per cento (vale a dire close to balance) in tale anno.

Quanto al deficit nominale, negli anni successivi al 2018 l'indebitamento netto continuerebbe a ridursi consistentemente, passando dall'1,6 del Pil allo 0,9 nel 2019 e poi allo 0,2 nel 2020. Contribuisce a tale evoluzione, che per l'anno terminale conferma quanto già previsto nel DEF 2017 (vale a dire il pareggio anche nominale del saldo in questione), un crescente avanzo primario, che passa dall'1,7 del Pil a 3,3 punti percentuali di Pil nel 2020, ed una spesa per interessi che, come già avvenuto negli ultimi anni, mantiene un profilo discendente, passando da 3,8 punti percentuali di Pil nel 2017 a 3,5 punti nel 2020. 

Quanto infine al rapporto debito/Pil, questo diminuirà in misura più marcata rispetto al quadro tendenziale, in virtù del un consistente miglioramento dell'avanzo primario di cui si è detto, di proventi da privatizzazioni e dall'accelerazione della crescita del Pil, passando dal 131,6 per cento del Pil nel 2017 a 123,9 punti percentuali di prodotto nell'anno terminale del periodo di previsione.

Poiché pur confermando il già previsto raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine nel 2020 la Nota di aggiornamento espone tuttavia una deviazione dal percorso di rientro già previsto, innalzando il livello dell'indebitamento netto strutturale per il 2018 e prevedendo conseguentemente un miglioramento più graduale nei due anni successivi, viene presentata in concomitanza con la Nota di aggiornamento del DEF la Relazione al Parlamento   redatta ai sensi dell'art. 6, co. 5, della L. 243/2012, che illustra l'aggiornamento del piano di rientro verso l'obiettivo programmatico strutturale (OMT),

Nella Relazione il Governo rileva come, rispetto al Piano di rientro verso l'Obiettivo previsto dal DEF 2017 dello scorso mese di aprile, la necessità di tener conto, nel perseguimento della sostenibilità delle finanze pubbliche, anche della necessità di assicurare il sostegno alla ripresa economica porti a ritenere opportuno un aggiornamento del suddetto Piano, secondo le modalità che si sono sopra illustrate

Com'è noto, ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 243 del 2012, su tale Relazione dovranno esprimersi le Camere con apposite deliberazioni da approvare a maggioranza assoluta dei propri componenti.

L'esame parlamentare della Nota si è conclusa  presso la Camera nella  seduta del 4 ottobre 2017  , con l'approvazione da parte dell'Assemblea della risoluzione n. 6-00350  .

La risoluzione, nel confermare la necessità del conseguimento dei saldi programmatici di bilancio esposti nel Documento, reca una serie di impegni per il Governo sul piano della finanza  pubblica e delle politiche economiche, tra i quali in particolare, oltre alla disattivazione con la prossima manovra di bilancio delle clausole di salvaguardia sulle imposte indirette nel 2018, i seguenti:

  • il sostegno degli investimenti, incentivando gli investimenti privati in beni strumentali e immateriali, nonché allocando maggiori risorse per gli investimenti pubblici delle amministrazioni centrali e locali, anche attraverso, per questi ultimi, l'individuazione delle misure più idonee per consentire un maggiore utilizzo dell'avanzo di amministrazione di ciascun ente per la progettazione e la realizzazione di opere pubbliche;
  • la promozione dell'aumento dell'occupazione, in particolare a tempo indeterminato per i giovani, mediante nuovi interventi di decontribuzione del lavoro;
  • il potenziamento degli strumenti di lotta alla povertà e all'esclusione sociale, incrementando le risorse destinate a finanziare il reddito di inclusione;
  • il finanziamento delle politiche invariate, inclusive delle risorse per il rinnovo contrattuale del pubblico impiego;
  • l'incremento delle risorse di conto capitale destinate ad investimenti nel settore della sanità e la graduale revisione del meccanismo del cosiddetto "super ticket" al fine di contenere i costi per gli assistiti che si rivolgono al sistema pubblico;
  • la proroga della riduzione al 10 per cento della cedolare secca sugli affitti abitativi, con eventuale estensione del sistema della tassazione sostitutiva anche sui redditi derivanti dagli affitti di immobili ad uso non residenziale;
  • la prosecuzione della politica di sostegno alle famiglie e di contrasto alla prolungata tendenza al calo demografico, valutando altresì la possibilità di potenziare il sistema degli assegni per i figli a carico, anche procedendo alla necessaria razionalizzazione degli attuali istituti;
  • la promozione di una nuova governance dell'area euro, volta a conferire una maggiore centralità alla crescita economica e all'occupazione, sostenendo con forza l'introduzione di strumenti comuni di stabilizzazione macroeconomica, in grado di sostenere la crescita inclusiva, quali ad esempio un sistema di assicurazione comune contro la disoccupazione per l'area euro;
  • favorire, nell'ambito delle crisi bancarie e nel rispetto di quanto previsto dalle procedure europee e dai criteri stabiliti dalla legislazione vigente, il posticipo del termine previsto per accedere al beneficio del ristoro.

E' stata inoltre approvata la risoluzione 6-00349  , che autorizza il Governo a dare attuazione a quanto previsto nella Relazione, annessa alla Nota di aggiornamento del DEF, che contiene la richiesta di aggiornamento del piano di rientro, previsto nel Documento di economia e finanza dello scorso aprile, verso l'Obiettivo di medio periodo,

Nella stessa giornata anche il Senato (seduta del 4 ottobre 2017  ) ha approvato, con contenuti analoghi a quelle della Camera, le corrispondenti risoluzioni sulla Relazione al Parlamento e sulla Nota di aggiornamento al Def 2017.

La manovra di finanza pubblica operata mediante il disegno di legge di bilancio per il 2018 interviene in un quadro di graduale ripresa dell'economia, sulla base di un andamento positivo del Pil che, ormai in corso dal 2015, si prevede continuare anche nel 2017, con un tasso di crescita dell'1,5 per cento (che i successivi dati Istat   hanno poi confermato), per poi proseguire con analogo incremento anche nel 2018 e nel 2019, riducendosi poi lievemente nel 2020 all'1,3 per cento. In tale contesto la manovra di bilancio 2018 mantiene – in linea con la direzione già seguita con la legge di bilancio dello scorso anno – un orientamento volto a continuare il sostegno alla crescita, mantenendolo tuttavia all'interno del percorso di consolidamento delle finanze pubbliche volto al raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio (vale a dire l'Obiettivo di medio termine OMT) nel 2020.

Il mantenimento dell'OMT per tale anno si accompagna pertanto ad un ridimensionamento dell'intensità del percorso di miglioramento, con la scelta, effettuata mediante il disegno di legge di bilancio 2018, di destinare  maggiori risorse al sostegno dell'economia, con lo scopo di conseguire tassi di crescita più elevati e meglio favorire in tal modo la discesa del rapporto debito-Pil. A tal fine viene aumentato il deficit di bilancio 2018, innalzandolo dall'1 per cento di Pil previsto nello scenario tendenziale all'1,6 per cento, reperendosi in tal modo ulteriori risorse per 0,6 punti di Pil da destinare alla manovra di bilancio. Il maggior deficit di bilancio si riflette ovviamente sull'indebitamento netto strutturale, nei cui confronti si opera una correzione di 0,3 punti percentuali anziché degli 0,8 punti precedentemente previsti.

In proposito nel Documento programmatico di bilancio 2018   il Governo precisa di aver considerato l'intenzione della Commissione Europea di utilizzare un margine di discrezionalità nel valutare il rispetto dei parametri di bilancio da parte dei Paesi Membri, in un contesto di crescita del Pil nominale ancora non soddisfacente. Va rammentato come il suddetto innalzamento del saldo di indebitamento sia stato autorizzato dalle Camere   lo scorso 4 ottobre, in risposta alla richiesta del Governo di autorizzare un aumento del disavanzo, pur in un quadro economico in miglioramento ma ancora lontano dalla piena occupazione e vulnerabile a politiche di bilancio di intonazione restrittiva. Nel prendere atto di tale scelta, sulla quale il Ministro dell'economia   aveva poi fornito alcuni chiarimenti alla Commissione europea, nel proprio parere sul Documento   programmatico di bilancio la Commissione medesima  ha rinviato ai primi mesi del 2018 una valutazione definitiva   sulla manovra di bilancio.

Tale linea di policy viene declinata nel disegno di legge di bilancio – considerando inoltre il decreto-legge "fiscale" n.148/2017  - con un insieme di interventi ammontanti nel loro complesso a circa 29,1 miliardi nel 2018, a fronte dei quali vengono reperite risorse per circa 18,3 miliardi, con una prevalenza, quindi, degli impieghi sulle risorse per 10,8 miliardi, che cifrano la misura espansiva della manovra di bilancio, vale a dire la quota degli impieghi finanziata in deficit.

Manovra che come già accaduto negli ultimi anni si caratterizza in misura prevalentemente per la disattivazione per il 2018 delle clausole di salvaguardia, che da sola assorbe circa 15,7 miliardi degli impieghi (vale a dire oltre il 50 per cento degli interventi).Poiché la disattivazione concerne il solo anno 2018, rimanono al momento vigenti, rispettivamente per 12,5 miliardi e per 1,2 miliardi, quelle previste per il 2019 ed il 2020. le clausole previste Altre misure di riduzione di entrata sono rinvenibili, tra le principali, nella decontribuzione per assunzioni a tempo indeterminato di giovani e sgravi contributivi di imprenditori agricoli e coltivatori diretti (circa 390 milioni), nelle detrazioni Irpef per interventi di ristrutturazione edilizia e riqualificazione energetica e nella proroga della cedolare secca (rispettivamente 126 e 120 milioni). Tra gli impieghi possono poi segnalarsi gli stanziamenti del Fondo investimenti pubblici, per 170 milioni,  una serie di rifinanziamenti contenuti nella II^Sezione del disegno di legge di bilancio: il Fondo per i rinnovi contrattuali (1.650 milioni), il Fondo per la lotta alla povertà e l'inclusione sociale (300 milioni) il Fondo per le esigenze indifferibili e quello per le politiche della famiglia (rispettivamente 250 e 100 milioni). Di rilievo altresì il gruppo di  interventi in favore di regioni ed enti locali, cui complessivamente sono destinate risorse nette per circa 1,2 miliardi (che divengono poi  1 miliardo nel 2019 e 1,3 miliardi nel 2020).

A parziale fronte degli impieghi, le risorse sono reperite innanzitutto dall'estensione dell'obbligo di fatturazione elettronica anche ai soggetti privati, con effetti netti di maggior gettito stimati  in circa 4,2 miliardi nel triennio), dal rinvio per il 2018 dell'entrata in vigore del nuovo regime relativo all'IRI (imposta sul reddito d'impresa), da cui derivano effetti netti di maggiore entrata di circa 1,3 miliardi nel triennio,, dalle modifiche alla tassazione sulle partecipazioni qualificate, per circa 250 milioni, dagli effetti di maggiore entrata (800 milioni) dovuti agli aumenti contrattuali del pubblico impiego. Concorrono poi al reperimento delle risorse le misure di riduzione della spesa, parte delle quali, per circa 1 miliardo, derivano dalla nuova procedura di revisione della spesa prevista dalle recenti modifiche apportate alla procedura di formazione del bilancio ed applicata per la prima volta con la legge di bilancio 2018. minori spese derivano poi, nella II^ sezione della legge  medesima, da alcune riprogrammazioni di trasferimenti del bilancio dello Stato per circa 1,4 miliardi e da riduzioni e riprogrammazioni del Fondo per lo sviluppo e la coesione per circa 1 miliardo; quanto alla parte capitale i definanziamenti ammontano a circa 680 milioni e le riprogrammazioni a 1.850 milioni. Nel loro complesso  dal lato della spesa provengono cira 5,9 miliardi - di cui circa 2,8 di parte corrente e 3,1 di conto capitale -  delle risorse  complessivamente apprestate in manovra.

Nel corso dell'esame presso le Camere il provvedimento è stato oggetto di numerose modifiche ed integrazioni che, pur aumentando la misura complessiva della manovra –sia in termini di maggiori interventi che di ulteriori risorse - ne hanno nel contempo confermato i saldi, con un livello di indebitamento che, come anche indicato nella Nota tecnico-illustrativa della RGS   alla legge di bilancio, si è attestato a 10,8 miliardi nel 2018 (e poi 11,4 e 2,4 rispettivamente nel 2019 e nel 2020), risultando quindi  coerente con la cifra originaria indicata dal disegno di legge. Ciò in quanto i numerosi interventi espansivi introdotti presso le Camere hanno trovato corrispondente copertura in misure di reperimento delle risorse, sia in termini di maggiori entrate che, ovvero, in termini di riduzione di spese.